從官本位到民本位：路徑與選擇

2012年10月22日17:46 來源：人民論壇雜誌（總第382期）

　　胡錦濤總書記在「7·23」講話中強調，推進政治體制改革，要通過擴大公民參與來發展人民民主，並更加註重發揮「法治」在國家和社會治理中的作用。要達此目標，從制度機制和思想文化上剷除「官本位」現象的殘餘極為重要。

　　所謂「官本位」主要有兩重含義：一是指以官員的意志和利益為軸心的資源分配方式和社會權力結構;二是指以官職的有無與大小作為衡量人的價值的主要標準。「民本位」 相應也有兩重含義：一是指人民是國家的主人，官員權力是由人民賦予並用來為人民服務的國家體制;二是指人民高興不高興、人民滿意不滿意是衡量官員的主要價值取向。顯然，堅持「民本位」是我們黨的宗旨和社會主義制度的要求。

　　認清「權力是誰給的」這個根本問題

　　我們黨執政已經60多年了，但對於有兩千多年封建傳統的中國來說，要用先進的「民本位」的政治文化取代腐朽的「官本位」的思想影響，引導人民群眾特別是各級領導幹部轉變觀念非常重要。要圍繞「權力是誰給的」這個根本問題，樹立「權為民所授」、「權為民所用」的觀念。在官民關係上，實現由「主人」向「公僕」、由「家長」向「兒女」的轉變;在權責關係上，實現從「重權輕責」向「慎權重責」的轉變;在「當官」與「發財」的關係上，實現由「升官發財」到「當官別發財、發財別當官」的認識轉變。而且，對於領導幹部來說，最重要的不僅是口頭上承認這些。即使我國封建時代的思想文化著述，也沒有誰公開宣揚過「以官為本」，沒有任何朝代宣布要實行「官本位」制度，有關「民本」的言論卻很多。如現存最早的歷史文獻彙編《尚書》中說的「民惟邦本，本固邦寧」，孟子的「民為重，社稷次之，君為輕」等。

　　官本位最集中的表現和最致命的危害，就是當堅持國家利益和人民利益與掌握他命運的上司的意志相悖時，他會為了自己的仕途而放棄後者，也就是放棄了自己的職業操守。因此，必須堅持「以德為先」的用人原則，把那些「雙重人格」的領導幹部換下來，用那些堅持黨的宗旨意識、真正確立了「民本位」觀念的幹部頂上去，才能保證改革的健康推進。

　　領導幹部的特殊待遇要從體制機制上去除

　　「官本位」觀念至今仍有市場，是和人們羨慕一些領導幹部的社會地位和特殊待遇分不開的。這就是所謂「身份性消費」，也就是說消費權利因人而異，具有專屬性，必然遭致普通群眾的不滿。作為蘇共掘墓人的葉利欽，當年就是靠打著反腐敗、反特權的旗號，贏得了人們支持的。新中國成立後，也仿照蘇聯對領導幹部建立了住房分配製度、「特供」制度、醫療保健和療養制度等相應的待遇，但並未在社會上引起很大反響。一個重要原因是作為經過戰火考驗的理想主義的一代，大都嚴於律己、公私分明。但也必須看到，在經過幾代的傳承後，有些新提拔的領導幹部的群眾觀點和群眾感情都淡漠了，各種特殊待遇卻保留甚至還膨脹了。在很大程度上仍是領導者決定幹部升遷的情況下，為領導服務的質量，是一些「行政主管」獲得晉陞的主要手段。

　　我國領導幹部的特殊待遇產生於戰爭年代保障擔負重要責任者的需要，也與經濟發展水平不高有關。而且，越是經濟相對落後的地區，公職人員的收入就顯得越穩定、越有優勢，「官本位」意識也越濃。東部沿海地區的餐館招呼客人多稱「老闆」，而西部不發達地區多稱「領導」。要克服「官本位」，就要以經濟建設為中心大力發展生產力，在經濟發展的基礎上縮小社會分配差距。其實，在一些物質生活資料豐裕、各種消費服務發達的市場經濟國家，官員一般都沒有公家提供的住房、公車、保健醫療，其待遇體現在足以保證其過上體面生活的薪酬上。而社會的普遍富足，也使官員的收入並不突出。因此，隨著我國人民財產性收入的提高和醫療衛生等社會保障事業的發展，領導幹部排他性的「身份性消費」會逐步減少，貨幣性消費會逐漸增加。

　　實行「官位」開放，變「官本位」為「官本分」

　　在權力仍然缺乏足夠的制約監督的情況下，當官掌權便成為了「快樂當中最快樂的享受」。可以說，「官本位」的本質是「權本位」，是對權力運用、濫用、享用的崇拜。因此，消除「官本位」最有力的措施就是要加強對公共權力的制約與監督。

　　在上級機關甚至領導者個人選拔幹部的現象仍大量存在的情況下，由於「官帽」不是人民群眾給的，能否升遷也不取決於一般群眾，要求領導幹部都有很強的公僕意識是不現實的。因而跑官、要官甚至買官、賣官現象屢禁不絕也是不奇怪的。實行「官位」開放，進行公開選拔、公開競選，實施「民」可以考官、罷官，從體制層面真正把「官帽」、「官運」交給人民群眾，就必然能將民畏官變為官畏民，從「官本位」變為「官本分」。

　　堅持依法行政，不斷提高人民當家作主的質量

　　要鞏固從「官本位」到「官本分」的轉變，除了要以人民群眾的民主權利來制約官員行使的公共權力，還要通過分權制衡的方式以權力制約權力、以責任制約權力、以程序制約權力。

　　大量事實證明，偶發的群體性事件，多數與幹部不良作風分不開;惡性群體性事件，主要與司法不公和執法粗暴相聯繫。而大規模群體性事件，一般反映的都是制度不公或背後的腐敗問題。因此，「依法行政」最重要的含義是依法治「官」，而非依法治「民」;是依法治「權」，而非依法治「事」。很多官民糾紛都源於政府職責混亂。

　　有人說，現在是「市場這隻看不見的手，越來越看不見;政府這隻看得見的手，越來越閑不住」。政府與其他市場主體爭奪利益，就喪失了主持公正的能力，也會形成干擾司法的權力。因此，要使各級政府成為有限政府、服務型政府、民生型政府。政府的行政行為，也要由側重於審批向更加重視服務轉變，這是消除產生「官本位」意識的制度根源。

　　激發社會活力，拓展人的價值實現途徑

　　改革開放以後，我國曾出現兩次公務員下海經商熱，最突出的一次就是鄧小平南巡講話以後我們黨提出建設社會主義市場經濟之時。後來很多「下海」者又「上岸」了，一個重要原因，就是創業環境發生變化，很多創業者感到與當公職人員相比已不佔優勢。進入新世紀後，有的省又提出「個人創家業、能人創企業、幹部創事業」的口號，掀起了新一輪的創業熱潮。實際上，尊重社會多元，倡導自主創業，拓寬人們獲取物質財富和實現自我價值的渠道，這是消除「官本位」的必由之路。

　　要通過制度設計，使一切有利於社會進步的創造願望得到尊重，創造活動得到支持，創造才能得到發揮，創造成果得到肯定，營造鼓勵人們幹事業、支持人們干成事業的社會環境。公務員和非公務員之間，也要創造進行職業身份轉換、人員交流的條件，包括教授可以中途從政，官員也可以轉行教書;民被選上是官，官員落選就當民，退休後的待遇也相互接軌。

　　當公職人員不再成為一個穩定的、終身性的、有自己利益的特殊社會群體，無論對於增強公務員隊伍的活力和能力，還是對於消除「官本位」意識的影響，確立「民本位」的觀念，都是有益的。當然要做到這一點尚需時日，但有步驟地、漸進地進行這方面的改革，還是完全可行的。

　　(作者為紅旗出版社原副總編輯)