部門立法，法治大弊？

06-01

部門立法，法治大弊？作者：劉波

　　2012年「兩會」召開在即。作為中國最高立法機關的全國人大開會，又將有一些法律草案得到審議。2011年「兩會」上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布「中國特色社會主義法律體系」已經基本形成。

　　但在現實生活中，公眾似乎並未感覺到法律完備帶來更多的自由，反倒是對權利的缺乏保障、財產的不安全、各種制約的增多，有了更多的不滿。例如，被稱為「新拆遷條例」的《國有土地上房屋徵收與補償條例》通過後，強拆與強行侵佔土地仍是社會衝突的重要引爆點；近年來密集出台的「限購」、「限行」等舉措，被批評為限制公民交易自由與生活空間；石油、鐵道等部門的內部規定，則被認為代表了社會不公，突顯出壟斷的危害。

　　在一些學者看來，這些問題與中國目前的「部門立法」習慣大有關係。3月1日，在中國天則經濟研究所於北京舉辦的一次研討會上，一些學者探討了此類做法的危害及可能的解決出路。

　　天則經濟研究所所長盛洪將「部門立法」界定為由行政部門主導甚至操控的立法。他認為，從一般原理上看，要確保作為公共物品的法律的公正性，正當的立法程序有兩種：一是法官立法，即法官的裁判先例最終形成法律原則，因法官為超越政治與商業的群體，故能保證公正性；二是「公共選擇」，其現實選擇是，只要立法程序符合多數原則，由此產生的法律便是好的。但當前中國的現實是，許多法律由部門主導產生，行政部門的官員沒有超然性和中立性，其意願不一定符合公眾意願，由此產生的法律難以保證公平。

　　盛洪表示，部門立法的形式之一是，如果人大通過的法律不完全符合行政部門的意願，便出台「實施細則」，擴張行政部門權力。例如，在《土地管理法實施條例》的最後，加上一條「違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。」盛洪認為，這構成了今天強拆的一個重要依據。

　　也有與會學者認為，當前的問題還不止是部門立法，因為許多部門的利益可以通過比法律更低層級的「規範」、「文件」等來實現。這就產生了一個看似荒誕的結果，像憲法這樣的「根本大法」中規定的很多權利，經常得不到落實，而很多可能根本連法律都算不上的文件，由於行政部門擁有直接的執行力，在現實中就直接被「落實」了。例如，盛洪諷刺地說，北京市的汽車尾號限行規定並未經過北京市人大批准，但由於北京市交通管理局有直接罰款手段，它在實際上就被執行了。

　　南開大學法學院副教授宋華琳認為，中國目前形成的「部門立法」情況有客觀必然性，但弊害非常突出，尤其是很多部門立法的實質都是「管理法」，體現了行政權對市場的控制，「政府之手」越來越強。有的立法是對政府管理體制的確認，只規定管理權力而不規定義務，有的立法，如教育、醫療等領域的部門立法，則有偏袒公立醫院、學校的傾向，造成不公平競爭。部門立法還造成許多該立的法不能立，該廢的不能廢。

　　針對部門立法的危害，不少學者都不約而同地找到「強化人大立法職能」這條出路，強調人大作為專職立法機關的作用，並主張讓更多法律專家參與立法。但學者秋風也則認為，目前立法機構也是封閉運作，與行政部門沒有大的區別，人大中的立法官員也是以行政官僚的身份自居，人大中的一些委員會，則沒有負起提出法案等立法職責，故也不能指望人大立法就能好多少。他建議對於重要的法律，成立專門的法律起草或修改委員會，人大常委會可以選擇委員會的組成成員，其來源可以多樣化。

　　與會學者均主張立法過程應有更多的公共參與。目前中國許多立法已經事先徵求公眾意見，但很多學者批評道，徵求過程往往流於形式。北京大學法學院教授張千帆以去年「新拆遷條例」的出台為例，他說，該條例的徵求意見時間過短，立法機構根本沒有考慮和消化龐多的意見，便匆匆宣布了最後確定的文本。不少人認為，除了徵求意見這種方式以外，立法聽證等程序也應強化，並允許不同的利益群體，包括弱勢群體，將其聲音更多反映在立法中。

　　盛洪表示，「部門立法」問題不是一個簡單的技術問題，而是有深刻影響的憲政問題，它導致行政部門濫用國家暴力，謀取一己私利。這種權力尋租就像癌細胞，會不斷破壞社會的免疫系統，最終導致全面的社會崩壞。他認為，目前拯救社會的唯一方法就是憲政改革。

　　「希望人大代表不要再尸位素餐，負起他們的責任來。」盛洪警告說。

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