客運掛靠經營協議法律效力

按：車輛掛靠經營違反了《中華人民共和國道路運輸條例》第三十四條關於車輛營運證不得轉讓、出租的規定，且因《條例》第六十七條對客運經營者、貨運經營者、道路運輸相關業務經營者非法轉讓、出租道路運輸許可證件行為以停止違法行為、收繳有關證件和罰款等措施規制，因此，對於掛靠經營合同應以認定無效為原則，避免僭越行政權力。

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【案情簡介】 

2008年10月份，原告（為乙方）與客運公司（為甲方）訂立了《客運掛靠經營協議》，約定乙方（原告）出資購買東風蓮花牌CD型號客車入戶甲方，手續由甲方申辦，所需費用由乙方負責。乙方每年向甲方交納掛靠管理費6000元；協議第六約定，協議期內乙方需向甲方交納線路使用費；協議訂立後，原告從親朋好友處籌資數百萬元，購買了二十輛客車掛靠在客運公司名下開始運營，2010年12月份客運公司單方下令停運乙方的全部車輛，導致合同利益落空。

【訴辯爭點】

原告要求確認2010年12月份雙方之間的掛靠行為終止；確認第六條線路使用費的約定無效；退還安全生產保證金；退還票價保證金；

客運公司辯稱：自始起將原告十三台車的「道路營運許可證」及「線路牌」扣留，是因為原告招聘的司機不合格，車站停止原告的客車進站經營，系原告違規，要求繼續履行協議。

爭點問題：「掛靠協議」的合法性問題？客運公司應否退還原告交納的保證金、押金、手續費、線路使用費？

【法理辯析】

一、「掛靠」協議的法律效力問題：

《客規》規定的強制性禁止性「掛靠經營」，規制的是掛靠行為和內容；是效力性強制性規範，掛靠經營的直接後果危害的是社會公眾利益，是廣大乘客的人身安全，掛靠經營的性質是客運公司只收費不擔責，放棄安全責任，危害性極大，一直是國家各交通相關部門打擊和整治的重點。

2003年4月3日交通部公路司《清理整頓道路客運掛靠經營工作安排》明確了三個問題：一是、清理掛靠行為的時間安排：從2003年起開始對道路運輸行業的客運車輛掛靠經營行為進行清理和整頓，計劃用3-5年的時間，即到2005年底或最遲到2007年底，要對客運掛靠經營的車輛進行全面的清理整頓，最終達到所有客運線路掛靠車輛清理完畢，客運車輛基本實現集約化經營，形成「線路經營權明確、車輛產權清晰、企業管理規範、人員素質提高、服務質量特別是安全質量明顯改善」的道路旅客運輸健康發展新格局。二是、關於「掛靠經營」界定：「道路客運掛靠經營」是指道路客運企業擅自將企業擁有的客運線路經營權私下轉賣或以收取管理費的方式轉讓給職工或不具備經營資質條件的企業和個人（下稱車主），由車主出資購賣車輛、以所掛靠企業的名義進行經營的行為。是否為掛靠車輛可根據以下幾個原則來界定：1、車輛產權關係上：非掛靠車輛的全部或大部分產權應屬於運輸企業所有，車輛有關證照註明的所有者應為運輸企業。2、客運線路經營權的所有權：非掛靠車輛的客運線路經營權應為運輸企業所有。3、司乘人員與運輸企業的人事關係上：4、運輸組織上：非掛靠車輛必須由運輸企業統一調度指揮，統籌安排各班車上的司乘人員；5、財務關係收益分配上：非掛靠車輛單車營運收入應全部上交企業，企業每月按相關規定發給司乘人員工資；6、管理責任上：運輸企業應對非掛靠車輛負有全部的管理和安全責任。實際工作中對界定一輛車是否是掛靠車輛，在遵守上述原則的基礎上，通過如下材料進行確認：1、該車的線路經營權的所有者為根據線路審批表或相關文件確定的經營者。2、該車購置發票、銀行資金流動單據、購車協議所確定的車輛產權擁有者。3、該車的《道路運輸證》、《行駛證》的車主。4、企業的車輛技術台帳、折舊台帳、資產台帳以及有關資產審核報告是否包括該車輛。5、該車營業收入的結算單、解繳營業收入的有關財務憑證。6、企業現金流量表是否包括該車的全額營業收入。7、駕乘人員的聘任協議、工作證、企業為職工辦理的保險、福利等相關證明材料。8、股東的駕乘人員參與企業分紅的有關憑證。9、企業與車主簽訂的收購協議或掛靠、承包協議的相關內容。10、企業負責人與車主、司乘人員的口頭或書面意見。

清理整頓工作內容和要求:按照對掛靠車輛的界定標準，對企業的車輛進行逐一對照清理，凡不符合要求的車輛均認定為掛靠車輛，列入清理整頓範圍。運輸企業要與掛靠車輛解除掛靠合同或協議，掛靠車輛不得再以掛靠企業的名義經營，企業可採取出資收購或車輛作價入股的形式，將掛靠車輛產權轉為企業所有。各道路客運企業要進一步明確企業是市場主體，承擔運營風險，駕乘人員僅是企業職工，要徹底解決企業只收「掛靠費」、「管理費」，不承擔市場風險的問題。對於私自轉讓線路經營權的單位和個人，要根據《國務院辦公廳轉發交通部等部門關於清理整頓道路客貨運輸秩序意見的通知》(國辦發[2000]74號)文件精神和有關規定，一律視為嚴重違規行為，交通主管部門不予認可，所產生的經濟糾紛可由當事人通過法律手段解決。自本文件下發之日起，嚴禁再發生任何形式的新的客運車輛掛靠經營。凡在今後新增的掛靠車輛或現掛靠車輛在報廢后更新的、經營期滿又續簽掛靠合同的，無論是經營高速公路客運還是普通客運，其雙方簽訂的合同均視為無效合同，所產生的一切後果或給雙方造成的經濟損失，由雙方自行承擔和解決。

「掛靠經營協議」是典型的「出租資質、買賣牌照、過票借權」，客運公司通過掛靠行為轉移市場開放帶來的安全風險，損害了社會公共利益，給廣大旅客的人身安全帶來隱患，正因為掛靠行為危害公共安全，依據合同法第五十二條第（4）規定，屬無效行為；同時又違背國務院關於「道路旅客運輸企業不得掛靠經營，不得違法轉租、轉讓客運車輛和線路牌」的規定；依據《合同法》第五十二條（5）項規定、《最高法院合同法司法解釋一》第十條、《最高法院合同法司法解釋二》第十條規定，應屬無效；掛靠行為違背「限制經營、特許經營以及法律法規禁止經營的強制性規定」；系違法轉嫁交通運輸安全風險責任；嚴重危害共公利益，損害旅客人身安全，交通部《關於促進道路旅客運輸企業轉變掛靠經營方式實現公司化經營的若干意見》認為「客運車輛靠掛經營是一種變相轉讓、出租道路客運班線經營權的行為，造成道路客運企業經營機制不規範、管理薄弱、安全管理責任不到位、對行業和社會的穩定產生嚴重影響，已制約道路客運行業持續、健康、穩定發展」，因此必須堅決予以取締。「旅客運輸行業」直接涉及公共安全、涉及公共資源配置，直接關係公共利益特定行業市場准入，需要賦予特別許可，《道路運輸條例》第十條、第十一條將旅客運輸行業列為特許經營及限制經營的行政許可範圍；《行政許可法》第九條、第十二條、第八十條規定，被許可人不得倒賣、出租、出借行政許可事項；《道路旅客運輸及客運站管理規定》（2008版）第五條規定「道路客運禁止掛靠經營」；第十八條道路運輸管理機構應當按照《道路運輸條例》和《交通行政許可實施程序規定》以及本規定規範的程序實施道路客運經營、道路客運班線經營行政許可；第四十四條　客運經營者應當按照道路運輸管理機構決定的許可事項從事客運經營活動，不得轉讓、出租道路運輸經營許可證件；《國務院關於堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》第六條第十七項規定「禁止客運車輛掛靠運營」。

國家以行政權力的方式透過法律干預經濟、社會秩序，違反這些法律法規的強制性規定，應使其無效，否則，強制性規定的注意將失去基本價值，形同虛設。合同法第五十二條第5項規定，違反法律行政法規的強制性規定的，合同無效，合同法司法解釋一第4條雖然限縮了法律行政法規的範圍，但並不意味著完全排除了行政規章的作用，事實上，如果違反行政規章將導致損害社會公共利益，則全完可以根據合同法第五十二條第4項規定，以損害公共利益為由確認合同無效。因此，道路運輸管理條例及客規關於禁止掛靠經營的規定，可以作為判斷是否損害社會公共利益的參考。關係社會秩序、市場秩序、交易安全以及直接關係第三人利益的事項，法律通常設強制性規定，排除當事人的意思自治，關於禁止性規定的法律表現形式通常體現為「禁止」「不得」「必須」等表述上。結合本案，法律法規雖然沒有規定違反該規定將導致合同無效或不成立，但違反該規定若使合同繼續有效將損害國家利益和社會共公利益，也應屬效力性規定，《客規》第五條禁止的是掛靠經營行為，當事人不得「掛靠」，只要有相應的掛靠行為發生，就會損害社會公共利益。從另一個角度分析，行政許可法就客運行為的主體資格作出限制，目的旨在保護一些特別重要的公共利益，對客運資格的限制是為了維護交通客運安全。筆者認為，識別效力性強制性規定，應當從正反兩方面判斷，首先判斷該強制性規定是否明確了違反的後果是合同無效，則屬於效力性強制規定；其次，法律法規雖然沒有規定違反將導致合同無效，但違反該規定如使合同繼續有效將損害國家利益或社會公共利益的，也應當認定該規定是效力性強制性規定；在否定性識別上，應當明確法律行政法規的強制性規定僅關係當事人的利益的，法律法規的強制性規定是為了行政管理需要的，一般不屬於效力性強制性規定，這要從立法目的進行判斷，目的是為了實現管理需要，並非針對行為內容本身，則可認為不屬於效力性強制性規定；其次，從強制性規定的調整對象來判斷該規定是否效力性強制性規定。效力性強制性規定針對的都是行為內容，比如客規規定的是禁止掛靠經營，明顯是對內容的禁止，管理性強制性規範很多時候單純限制的是主體的行為資格。《最高人民法院關於當前形式下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》第五條、正確適用強制性規定，穩妥認定民商事合同效力：15、16、人民法院應當綜合法律法規的意旨，權衡相互衝突的權益，諸如權益的種類、交易安全以及其所規制的對象等，綜合認定強制性規定的類型，如果強制性規範規制的是合同行為本身即只要該合同行為發生即絕對地損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應當認定合同無效。如果把握不準的，必要時應當徵求相關部門的意見或請示上級人民法院。

原、客運公司之間訂立的掛靠經營協議，違背國務院規定，依據《合同法》第五十二條、《最高法院合同法司法解釋一》第十條、《最高法院合同法司法解釋二》第十條規定，應屬無效。掛靠實質是對公共資源及行政許可證的轉讓，由具備資質的客運公司將資質提供給不具備受許資質的原告從事須經法律許可的行為，客運公司利用經驗和對法律的熟悉，以掛靠方式獲取非法利益、轉嫁安全風險，規避行政許可法，使行政許可失去法律意義。

二、客運公司收取的線路使用費是否退還的問題：

「客運線路有償使用」後果加重了經營負擔，降低道路運輸競爭力，客運公司企業只收費、不擔責，有意識逃避市場風險。《國務院辦公廳關於清理整頓道路客貨運輸秩序的意見》（國辦發【2000】74號（五）停止道路客貨運輸經營權有償出讓；《交通部關於貫徹落實國務院清理整頓道路客貨運輸秩序的意見》；建設部交通部財政部國家計委公安部《關於清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見》（四）：「一律不得實施經營權有償出讓和轉讓，嚴格規範經營權有償出讓和轉讓行為，對私下轉讓經營權及其他擾亂經營權管理的單位和個人，要嚴肅處理，並收回其經營權」。《國務院辦公廳轉發建設部、交通部等部門關於清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見的通知》；《國務院辦公廳關於切實加強出租汽車行業管理有關問題的通知》規定：「客運線路經營權」是特殊的資源利益，關係國計民生，受國家政策法規專項管控。《道路旅客運輸班線經營權招標投標管理辦法》規定：不實行班線經營權有償使用或競價的前提下，通過公開招標，以企業質量信譽、規模運力、安保措施為評標因素。客運公司無償取得線路經營權，有償向掛靠經營者出讓，客運公司收取線路使用費的行為違法。

三、客運公司扣押營運許可證及線路牌的理由不當：

客運公司將扣押許可證及牌照的行為歸咎為「駕駛員資格」不到位，理由不能成立。根據《道路旅客運輸及客運站管理規定》第十條、第十四條規定，取得客運經營許可證的條件有「車、人、制度」三項標準，原告的二十三輛客車符合國標、提交的一車一駕員資格符合要求，客運公司自行制定安全制度，三項檔案資料齊備後由，客運公司報經省交通運輸廳辦理「客運經營許可證明」及「線路使用牌照」，經行政主管部門審查合格後核發了二十三台車的許可證及牌照，有效期均到2011年2月份，證明原告的駕員資格完全符合條件，不存在任何問題。客運公司提交的「客運許可證明」確認駕員符合條件的情形業經主管部門審核，客運公司不能推翻「許可證明」的法律效力。

【妥當裁判】

正義不僅應當得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現，看得見的正義，實際上就是要求裁判必須說理，使法條所表達的抽象正義從隱藏過渡到具體的生活事實中。法律適用過程最終通過對在的將法律法規作為大前提和要件事實作為小前提的連接，以嚴密的羅輯和情理使案件裁判結論不僅在當事人之間實現法律的公正價值立場，而且能夠使社會大眾對裁判及前後法律的公正性得到理解。裁判不是一個武斷、命令式的單純強制結論和指揮他人的行為過程，而是一個為結論尋找正當化的依據的分析與說理過程，一個傳遞司法正義、捍衛司法尊嚴的充分說理的公正判決。

根據公平正義司法價值理念，為履行掛靠協議，原告籌資巨額投入，最終卻損失慘重；客運公司無任何付出，卻坐收漁利，雙方之間的權利義務明顯不對等，客運公司提供的格式協議免除自己的責任、加重原告的責任、排除原告的權利，損害了原告的合法權益，依據《合同法》第四十條、《合同法司法解釋二》第十條，人民法院應當認定該格式條款無效。正確裁判本案，要嚴格依法，遵循法律價值評判，堅持利益衡平規則，貫徹公平正義的司法理念，通過特別法的特別規定審視案件。從《道路運輸條例》第十四條規定分析：客運班線的經營期限為4年到8年，客運班線經營期限只所以有具體年限規定，是依據運輸車輛的合理使用年限、投資回報及客運班線從投入到回報的周期等因素決定的。國務院交通管理部門在制定條例時充分考慮到客車日行程300公里，年工作330日，年行駛里程10萬公里，客車報廢里程50萬公里等客觀因素，原告投資300餘萬元購車，又繳給客運公司上百萬元費用，兩年內根本不可能收回成本，加上客運線路三到五年的培育周期，正常情況下也得6年左右收回投資，兩年時間就被停運，給原告造成的損失可謂慘重，只有判令客運公司如數退還各項費用，才能依法維護公平正義，才能體現司法扶正的普遍功能。

認定合同無效相關法律規定

合同法

第五十二條　有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規的強制性規定。

最高人民法院關於適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（一）（法釋〔一九九九〕十九號）

第四條　合同法實施以後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。

最高人民法院關於適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）（法釋〔2009〕5號）

第十四條 合同法第五十二條第（五）項規定的「強制性規定」，是指效力性強制性規定。

最高人民法院關於當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見（法發〔2009〕40號）

五、正確適用強制性規定，穩妥認定民商事合同效力

15、正確理解、識別和適用合同法第五十二條第（五）項中的「違反法律、行政法規的強制性規定」，關係到民商事合同的效力維護以及市場交易的安全和穩定。人民法院應當注意根據《合同法解釋（二）》第十四條之規定，注意區分效力性強制規定和管理性強制規定。違反效力性強制規定的，人民法院應當認定合同無效；違反管理性強制規定的，人民法院應當根據具體情形認定其效力。

16、人民法院應當綜合法律法規的意旨，權衡相互衝突的權益，諸如權益的種類、交易安全以及其所規制的對象等，綜合認定強制性規定的類型。如果強制性規範規制的是合同行為本身即只要該合同行為發生即絕對地損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應當認定合同無效。如果強制性規定規制的是當事人的「市場准入」資格而非某種類型的合同行為，或者規制的是某種合同的履行行為而非某類合同行為，人民法院對於此類合同效力的認定，應當慎重把握，必要時應當徵求相關立法部門的意見或者請示上級人民法院。