法治乃國家善治之基

作者：胡波 《光明日報》（ 2015年01月14日 07版）

    黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：「法律是治國之重器，良法是善治之前提。」這是在我們黨的文件中首次將法治與善治聯繫起來，其依據的正是法治與善治的內在必然關係：法治是善治的基礎，善治必須建立在法治之上，沒有法治就沒有善治，法治本身也是構成善治的基本要素。

    善治就是良好的治理。儘管善治概念具有多種內涵，但其最基本的意義則是共通的，即善治必須以全體人民利益為出發點和著眼點，任何不能造福全體人民的國家治理都不能稱之為善治。在現代政治文明語境中，善治至少應包含這樣一些基本涵義：公民權利的保障，社會公平正義的實現，公權力的良好運行和公共利益的最大化。從治理方式來看，現代善治理念特指民主與法治。

    善治必須建立在法治的基礎上，這是由法治的本質、特性和功能所決定的。自從有了國家以來，國家治理面臨的一個最大難題就在於，如何防止因執政者的私人慾望和感情影響執政的公正性而導致公權力異化。法治就是依法而治，它要求在執政者權力之上再設立法律的最高權威，目的就是要以法律的權威性來規範和約束執政者的權力，最大可能地保證執政者權力的正確行使。沒有執政的公正性就不可能有國家的善治，而公正執政、為民執政又必須通過法治來保障。因此，國家的善治必須建立在法治基礎上，只有法治才能保證善治。

法治的前提是良法之治

    依法治國、依法執政，所依之「法」必須是良法。四中全會提出立法先行，因為只有首先制定出良好的法律，才能真正發揮立法的引領和推動作用，這是依法治國、實現良政善治的首要環節。良法本身也是法治的必要組成部分，正如古希臘哲學家亞里士多德所言：「法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定得良好的法律。」良好的法律是法治的前提，沒有良法就沒有法治，也沒有善治；若依惡法而治，那既不是法治，更不可能是良政善治。

    良法與惡法的根本區別就在於：只有符合全體人民利益、以實現全體人民利益為宗旨的法律才是良法，反之，僅僅是為了維護少數人或社會強勢集團利益而制定的法律則為惡法。就是說，良法與惡法的根本分界線正在於它們不同的出發點和落腳點。馬克思曾批判資產階級國家的法律「不過是被奉為法律的你們這個階級的意志」，它成了一個階級對另一個階級進行統治與壓迫的工具，這樣的法律就絕不可能是良法，而只能是惡法。

    具體來看，良法必須具備至少以下幾個基本特徵：一是公正性，即良法要體現對所有社會成員的平等尊重而不得有歧視，良法不承認特權而只承認普遍權利。二是合價值性，即良法應是與自由、平等、公正、和諧、尊嚴等價值相符合的，而不得與這些人類文明的基本價值相違背。三是規範性，良法必須是明確、清晰的規範之法，而不能是模糊不清和模稜兩可的。四是內在一致性，即法律要與憲法相一致而不得與憲法相衝突，法律與法律之間也必須協調一致而不可相互矛盾衝突。

    良法的制定一方面需要有一個由人民授權的相對獨立的立法機構來主導，這就是四中全會決定中提出的要「健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用」。另一方面，要大力推進民主立法，建立公民有序參與立法機制，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。

法治的基本要求是法律至上

    法治是與人治根本對立的。二者的根本對立就在於，法治是將國家的最高治權歸於憲法與法律，人治則是將國家的最高治權歸於執政者個人或集團。換言之，法治並不以制定了法律制度為標誌，法無權威仍非法治，法治的基本要求是法律至上，法律必須成為最高權威，法律之上別無更高權威。

    堅持法律至上，才能從根本上克服執政偏私與不公的問題。人治的最大弊端就在於不可避免的偏私與不公，因為人治社會中執政者握有絕對的、不能被有效監督和約束的權力，以權謀私、因私廢公的情況就必然會經常發生。相反，在法治社會，法律具有最高權威性和最大強制性，可以對執政者的權力進行有效規範和約束，從而最大限度地消除因個人的情感偏私而導致的不公。概言之，法治具有無偏私性和公正性的巨大優點，這也就是我們必須推行法治而反對人治的根本原因。

    法律至上意味著法律是最高的準繩和最後的裁決。無論是普通民眾還是政府機關都要遵守法律、按法律辦事，依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務。沒有人可以凌駕於法律之上，也沒有人可以擁有不受憲法法律約束的特權，任何人違法都要受到法律的制裁。絕不允許任何人以任何借口、任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。

    要將「法律至上」落到實處，非常重要的一環就是要推進司法獨立，確保司法公正。司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權，不受其他行政部門、社會團體或個人的干預，這是法治的制度性前提。當前影響司法公正的最大問題就是行政權力干預司法，為此，四中全會提出要完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，目的就是要杜絕行政權力破壞司法公正的問題，從體制機制上解決「權大於法」這一痼疾。

法治的關鍵和重點是以法制權

    依法治國、依法執政，關鍵和重點是要用法律規範和約束公權力。自從有了國家和政府以來，就有了公權力的存在，法律就不僅要對公民個人行為加以規範和約束，還要對由國家和政府行使公權力的行為加以規範和約束。在政府與民眾之間，掌握公權力的政府通常是強勢的一方，公權力侵害公民權利、破壞社會公正的事情更容易發生，其社會危害也更大。正是認識到公權力作惡的可能性和嚴重性，因此，歷史上的思想家們大都更強調法律對政府和執政者的約束功能，並將行政權力的法律制約作為法治國家的重要特徵。

    「絕對的權力導致絕對的腐敗」是一條鐵律，任何公權力都必須受到有效限制和約束。貪污腐敗的頻發，其根源就在於權力過大，而對權力的監督約束力度又嚴重不足，導致貪腐的機會很多，風險和代價不夠大。世界各國的治理實踐證明，只有執政者的權力被嚴格規範和限制，才能真正有效遏制貪腐的蔓延，也才能夠確保公權力的正確行使。

    用法律制度手段約束公權力，把權力關進「制度籠子」里，是對權力進行制約的最有效途徑，也是依法治國、實現良政善治的關鍵所在。我們長期以來更多是依靠行政權力內部下級對上級的服從關係去制約權力，這當然也是需要的，但這種權力間制約不應成為主要的甚至唯一的權力約束方式，這不僅達不到真正管住權力的目的，還有可能滋生出人身依附、唯上是從和拉幫結派、結黨營私等弊端。在法治社會，法律約束才是最有效的權力制約方式。只有依法規範與約束權力，才能實現對權力最根本也最有效的制約。立法規範權力、健全依法決策機制和推行政務公開，都是為了達到以法制權目的的必要措施。

    （作者單位：重慶社會科學院社會公平正義研究中心）