督促程序的破滅與再生

督促程序的破滅與再生

——以支付令異議審查制度的完善為視角

李豐安

    督促程序起源於德國，1877年德國民事訴訟法就規定了督促程序。德國民事訴訟法規定：「申請人不起訴，而是向法院遞交請求發出督促決定的申請。支付令的發出不經詢問被申請人。但被申請人可在兩周內提出異議，如果及時地遞交了異議，則督促決定失去其效力，即不再允許發出執行決定。」督促程序的立法目的是針對債權債務關係明確的案件,省去法庭實質性審理階段,使債權人迅速獲得具有強制執行效力的法律文書。[①]

    中國大陸（簡稱大陸）自改革開放以來，由於商品經濟的發展，債權債務關係也隨之發展。大陸1991年4月9日公布並施行的《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）增加了督促程序。大陸的民事訴訟立法之所以設立督促程序，是因為在現實生活中，存在著大量的債權債務關係明確，雙方當事人對債權債務關係沒有爭議的民事糾紛案件。《民事訴訟法》明確規定，督促程序以申請人的申請開始，受理申請的法院只需審查債權人提供的事實和證據，無需詢問債務人和開庭審理，只要債權債務關係明確合法，法院就應發布支付令。如果債務人在收到支付令之日起十五日內未向法院提出書面異議，就應該向債權人償還債務，否則，債權人可以向法院申請執行。

    督促程序作為一個獨立的訴訟程序,已廣泛引起法學界、司法界的關注。立法機關和司法機關都希望籍支付令督促債務人償還債務，以實現債權人的債權。但是，目前督促程序在大陸司法實踐中未能發揮應有的法律效果和社會效果。筆者從督促程序的主要特徵出發，結合督促程序在司法實踐中的現狀，試著分析大陸現行的支付令異議審查制度不適應多元化糾紛解決機制構建的原因，探討建構新的支付令異議審查制度的途徑。

     一、督促程序的主要特徵

    督促程序具有專門性、非審判性和簡潔性的特徵。根據《民事訴訟法》和司法解釋的有關規定，大陸督促程序主要有以下特徵：

    1．專門性。主要體現在督促程序適用範圍和條件方面。《民事訴訟法》第一百九十一條第一款規定，督促程序的適用範圍僅是債權人請求給付金錢和有價證券的案件；適用條件是債權人與債務人沒有其他債務糾紛、支付令能夠送達債務人。

    2．非審判性。主要體現在：①在督促程序案件中，僅有一方當事人即債權人，債務人並不參與審理；②督促程序因債權人的申請而開始，並非以起訴開始（起訴啟動的是爭訟程序）；③原則上不開庭審理，無須法庭辯論，即法院僅依據申請人提供的事實證據，作書面上的審查。

    3．簡捷性。督促程序的主要立法目的是，簡便快捷地督促債務人償還債務以實現債權人債權。其簡捷性主要體現在：①實行獨任制；②沒有法庭辯論，僅作書面審查；③實行一審終審制，即支付令發出後，債務人若在法定期間內對支付令不提出異議又不履行其債務，則該支付令即具有既判力和強制執行力。

　　督促程序的專門性要求其解決的民事案件應當是非爭訴案件，從而使得督促程序的非審判性和簡捷性成為可能；非審判性和簡捷性保證了督促程序的專門性；在督促程序中簡捷性是非審判性的邏輯結果，同時非審判性也體現了簡捷性的內容。因此，督促程序的專門性、非審判性和簡捷性是相輔相成的，均取決於督促程序的立法目的，即簡便快捷地督促債務人償還債務以實現債權人債權。[②]

   督促程序的優點是簡便、快捷、訴訟成本低。督促程序的設計不同於普通程序和簡易程序，它體現了大陸民事訴訟法便利人民群眾進行訴訟，便利法院審理案件的「兩便」原則，能有效地減輕當事人的訴累，節約法院的審判資源，節省解決糾紛的時間和財力，並且由於支付令具有判決書的效力，所以督促程序可以及時轉入執行程序，使債務有可能得到及時清償。

    雖然督促程序具有簡便、快捷、訴訟成本低的優點，但在司法實踐中督促程序很少適用。

    二、督促程序在司法實踐中的現狀

    在1991年4月9日《中華人民共和國民事訴訟法》頒布施行後第一年，全國很多基層法院在審理債權債務關係明確的小額債權債務糾紛時曾經大量選擇適用督促程序。如山東省全省法院1991年4月至1992年4月，適用支付令的案件為21374件，占同期全部民事、經濟案件的10%左右，占同期全部債務案件的39.2%。全部下達的支付令生效比例為94%，而且絕大多數債務人都自動履行，強制執行的比例很小。[③]但是隨著歷史的發展，雖然立法機關和司法機關都十分重視督促程序，並且立法機關和司法機關先後出台了一系列的法律文件，督促程序在現實中卻處於逐漸被冷落的局面。例如，從山東省1992年執行督促程序的調查來看，適用支付令的案件大幅度下降。[④]

    《人民法院報》曾經刊登《被「遺忘」的督促程序》一文，該文指出：「統計顯示，近年來法院適用督促程序案件數量銳減。2006年以來，沂源縣法院沒有一起適用督促程序處理的案件，出現了督促程序『零案件』現象。據了解，在與沂源縣相鄰的其他法院中，情況基本一樣，近兩三年內幾乎很少有適用督促程序的案件。」[⑤]2009年9月19日，中國新聞網發布了《20名搓澡工討薪走「支付令」程序  耗時一月無果》的文章。該文指出，支付令程序一個致命的弱點是，只要債務人一提出書面異議，無論異議是否真實合理，支付令這一督促程序都要終結。面對不講信用的債務人，支付令程序最可能的結果是浪費當事人的時間。而且根據法院訴訟收費標準規定，申請支付令，要比照財產案件受理費標準的1/3交納。督促程序不成功，當事人既搭時間又搭錢。有的法官坦言，由於了解支付令程序可能存在的這些結果，為了提高效率，他們所在的法院很少使用這一程序，一般都是直接走訴訟程序。督促程序在實踐中的尷尬景遇由此可見一斑。[⑥]

    筆者查閱了山東省定陶縣人民法院立案庭近五年來的受理案件登記簿（自2005年1月1日起至2009年10月19日止），閱讀了該院檔案室存放的部分支付令案件卷宗，收集了該院在最近五年適用督促程序審理案件的基本資料。詳情如下：

    2005年度，該院共受理各類民事商事案件1065件，其中：公示催告案件1件，適用簡易程序和普通程序審理的民事商事糾紛案件944件，適用督促程序審理的民事案件120件。該院在2005年度適用督促程序審理案件佔全年審理民事案件的11.27％。在適用督促程序審理的120件民事案件中，被申請人提出書面異議的有38件，異議率為31.67％，因為被申請人提出書面異議而未能得到及時執行的督促案件亦佔31.67％。

    2006年度，該院共受理各類民事商事案件1189件，其中：公示催告案件4件，適用簡易程序和普通程序審理的民事商事糾紛案件1108件，適用督促程序審理的民事案件77件。該院在2006年度適用督促程序審理案件佔全年審理民事案件的6.48％。在適用督促程序審理的77件民事案件中，被申請人提出書面異議的有30件，異議率為38.96％，因為被申請人提出書面異議而未能得到及時執行的督促案件亦佔38.96％。

    2007年度，該院共受理各類民事商事案件1164件，其中：公示催告案件1件，適用簡易程序和普通程序審理的民事商事糾紛案件1126件，適用督促程序審理的民事案件37件。該院在2007年度適用督促程序審理案件佔全年審理民事案件的3.18％。在適用督促程序審理的37件民事案件中，被申請人提出書面異議的有18件，異議率為48.65％，因為被申請人提出書面異議而未能得到及時執行的督促案件亦佔48.65％。

    2008年度，該院共受理各類民事商事案件1168件，其中：公示催告案件1件，適用簡易程序和普通程序審理的民事商事糾紛案件1160件，適用督促程序審理的民事案件7件。該院在2008年度適用督促程序審理案件佔全年審理民事案件的0.6％。在適用督促程序審理的7件民事案件中，被申請人提出書面異議的有4件，異議率為57.14％，因為被申請人提出書面異議而未能得到及時執行的督促案件亦佔57.14％。

    2009年度（截至日期為2009年10月19日），該院共受理各類民事商事案件976件，其中：公示催告案件2件，適用簡易程序和普通程序審理的民事商事糾紛案件972件，適用督促程序審理的民事案件2件。該院在2009年度適用督促程序審理案件佔全年審理民事案件的0.2％。在適用督促程序審理的2件民事案件中，被申請人提出書面異議的有1件，異議率為50％，因為被申請人提出書面異議而未能得到及時執行的督促案件亦佔50％。

    從以上數字可以看出，自2005年度至2009年度每年受理督促程序案件數分別為：120，77，37，7，2。可以發現督促程序案件呈下降趨勢；

    自2005年度至2009年度每年的督促程序案件佔全年民事案件的百分比分別為：11.27％，6.48％，3.18％，0.6％，0.2％。可以發現督促程序案件佔全年民事案件的百分比呈下降趨勢；

    自2005年度至2009年度每年的督促程序案件異議率分別為：31.67％，38.96％，48.65％，57.14％，50％。

    同樣，自2005年度至2009年度每年的督促程序案件因為被申請人提出書面異議未能得到及時執行的案件異議率同樣分別為：31.67％，38.96％，48.65％，57.14％，50％。

    從上述數字可以看出，債務人在收到支付令之日起十五日內向法院提出書面異議是導致督促程序適用率逐漸減少的主要原因。

    三、大陸現行的支付令異議審查方式不適應多元化糾紛解決機制構建的原因

    理論界通常將解決民事糾紛的機制分為訴訟機制與非訴訟機制，范愉教授即持這種觀點。范愉教授認為：「即使我們鼓勵老百姓去訴訟，但是訴訟和司法並不能解決社會中各種各樣的糾紛。所以呢有必要更多的提供一些非訴訟的糾紛解決途徑，使老百姓一方面能夠解決糾紛。另外一方面又可以緩解法律在發展過程中的這種過快的現象，我把這種叫做我們法制社會的可持續發展。」[⑦]最高法院在制定《法院第三個五年改革綱要》時也採納了該觀點。《法院第三個五年改革綱要》中專門作了關於建立健全多元化糾紛解決機制的規定，強調法院應當「為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式」。筆者認為，我們不應將解決民事糾紛的機制簡單的劃分為訴訟機制與非訴訟機制，我們還應作更細緻的劃分。筆者認為，訴訟機制可分為審判機制和特殊機制。審判機制可分為普通程序、簡易程序、二審程序、審判監督程序等。特殊機制可分為督促程序、公示催告程序等；非訴訟機制則可以分為訴前調解機制、人民調解機制、行政調解機制、仲裁機制等。筆者這裡著重討論督促程序。筆者認為，督促程序屬於解決民事糾紛的特殊機制，是法院在構建和諧社會中發揮司法為民職能作用不可缺失的特殊機制。但是，大陸現行的支付令異議審查方式卻不適應多元化糾紛解決機制的構建。

    2007年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第28次會議通過了《中華人民共和國勞動合同法》，該法第三十條第二款規定：「用人單位拖欠或者未足額支付勞動報酬的，勞動者可以依法向當地人民法院申請支付令，人民法院應當依法發出支付令。」這一規定賦予了勞動者追索勞動報酬的捷徑。

    2009年7月24日，最高人民法院為了充分發揮法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的職能作用，促進各種糾紛解決機制的健康發展，印發了《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，該意見第十三條規定：「對於具有合同效力和給付內容的調解協議，債權人可以根據《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規定向有管轄權的基層人民法院申請支付令。申請書應當寫明請求給付金錢或者有價證券的數量和所根據的事實、證據，並附調解協議原件。」「因支付拖欠勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金事項達成調解協議，用人單位在協議約定期限內不履行的，勞動者可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。」但是，因為《民事訴訟法》第一百九十三條第二款規定：「債務人應當自收到支付令之日起十五日內清償債務，或者向人民法院提出書面異議。」《民事訴訟法》第一百九十四條規定：「人民法院收到債務人提出的書面異議後，應當裁定終結督促程序，支付令自行失效，債權人可以起訴。」上述規定使得債務人對支付令提出異議具有隨意性，嚴重傷害了支付令的權威。按照《民事訴訟法》及相關司法解釋的規定，支付令發出後，如果被申請人在法定期間提出書面異議，那麼法院不得對書面異議進行實質審查，支付令即自動失效，法院應當裁定終結督促程序，告知當事人可以另行起訴。由於一些被申請人為拖延時間，逃避債務，故意提出理由或證據並不充分的書面異議，使督促程序不能實現價值功能，既浪費了當事人的訴累，也浪費了法院的人力、物力。目前在司法實踐中，債務人在收到支付令之後大都利用異議權進行抗辯，從而使債權人的努力化為泡影，使支付令變成了督促程序中債務人逃避債務、拖延時間的一種經濟實惠的合法手段「雞毛令」。因此，在司法實踐中支付令案件出現了高異議率、低執行率的「怪」現象。債權人因為債務人提出書面異議而得不償失，認為自己受到不公正的對待，容易產生對法律失望的心理，也無助於當事人法律意識的增強。即使債權人另行起訴，無疑增加了法院的工作量，也增加了當事人的經濟負擔，無助於減輕訴累，起不到簡捷、迅速、經濟地解決民事糾紛的目的。所以，完善支付令異議審查程序成為實現督促程序價值的當務之急。

     四、支付令異議審查程序的完善

    （一）大陸現行支付令異議審查制度及缺陷

　　《民事訴訟法》第一百九十一條規定，債務人應當自收到支付令之日起十五日內向法院提出書面異議。從該規定可以看出，債務人對支付令提出異議，應具備兩個條件：①提出異議的法定期間為十五日，與訴訟程序中對判決的上訴期間相同，該期間自債務人收到支付令之日起計算；②提出異議的形式只能以書面為準，即由債務人向法院提交異議書。異議書的內容只要表明不願或不應當履行支付令中所記載義務的意思表示即可，無須附加充分理由或證據。債務人口頭異議則無效。

　　法院對債務人在法定期間內提出的書面異議，不審查異議是否有充分理由，就直接裁定終結督促程序。法院收到債務人提出異議後，如果認為異議成立，將產生兩種法律後果：第一種法律後果是終結督促程序。按照《民事訴訟法》第一百九十四條的規定，終結督促程序，法院應當作出終結督促程序裁定書，由審判員、書記員署名，並加蓋法院印章。此裁定一經作出，即產生法律效力，債權人不能上訴。法院可告知債權人另行起訴，由有管轄權的法院管轄。第二種法律後果是支付令自行失效。法院支付令生效的條件是債務人在規定的期限內既沒有清償債務，又不提出書面異議，或者雖然提出書面異議但是被法院駁回。如果債務人提出書面異議成立，那麼支付令自行失效，支付令不能作為債權人申請強制執行的根據。

    大陸現行的支付令異議審查制度的缺陷是：第一，民事訴訟法關於異議審查制度的規定不利於保護申請人的合法權益。目前大陸民事訴訟法及其相關司法解釋中，針對被申請人書面異議的審查範圍僅限於清償能力、清償期限和清償方式等，審查範圍存在局限性。被申請人隨便找一個理由就可使法院的支付令失效，導致申請人的目的落空。第二，民事訴訟法對被申請人濫用異議權缺乏有效的制裁措施。依據民事訴訟法的規定，被申請人利用異議制度達到不履行義務或者拖延義務履行期限的目的，獲取了不正當的程序利益。由於上述原因，造成了被申請人在督促程序中濫用異議權，使支付令形成高異議率、低執行率的局面，削弱了督促程序的應有價值，所以，督促程序在司法實踐中頻臨破滅的邊緣。

    （二）完善支付令異議審查程序的途徑

    筆者認為，我們不應否定被申請人的異議權，對其異議權不應絕對限制。但是，我們對司法實踐中被申請人濫用異議權的事實也絕對不容忽視。所以，我們應在不違反督促程序的性質、特點的情況下，在立法上對被申請人濫用異議權的行為予以適當限制，才能既保護申請人的合法債權，又保障被申請人依法行使異議權，從而充分體現訴訟公正與效率原則。由此出發，可以考慮從以下幾個方面完善支付令異議審查程序：

    首先是立法上，我們應立足中國國情，從程序上完善大陸督促程序立法規定。筆者認為，督促程序可進行如下變革：

    1、增設聽證制度。筆者認為，法律在賦予債務人異議權的同時也應根據「誰主張，誰舉證」的原則，要求債務人承擔相應的舉證責任。債務人應當提供最起碼的證據來證明其異議成立，否則不能輕易終結督促程序。法院審查債務人的異議是否成立，可以參照《行政處罰法》和《行政許可法》中的聽證程序進行聽證。筆者同時認為，我們應該增設有別於普通和簡易程序的督促聽證程序。立法應規定債務人在聽證時應提交異議的理由和證據，如果債務人不能提出充分的理由和證據，法院即應駁回債務人的書面異議。若法院違法裁定支持或駁回債務人的異議，則應當賦予債權人和債務人對這種裁定提出複議的權利。許多國家民事訴訟法規定，債務人不服駁回支付令異議的裁定，有權提出抗告。

    2、增設濫用異議權懲罰制度。如果債務人提出書面異議不成立，立法可以參照《民事訴訟法》第二百二十九條和《消費者權益保護法》第四十九條規定，責令債務人承擔雙倍債務或者承擔雙倍債務利息。這將對故意編造理由以推脫履行的債務人起到震懾作用。

    3、改革《民事訴訟法》中督促程序的有關規定，增設特定方式使之與訴訟程序相連接。被申請人在法定期限內書面向法院提出異議的，立法賦予申請人程序轉換選擇權。我國台灣地區民事訴訟法第 519 條第1款規定：「債務人對於支付命令於法定期間合法提出異議者，支付命令於異議範圍內失其效力，以債權人支付命令之聲請，視為起訴或聲請調解。」第 521 條第2款規定：「前項支付命令有第496條第1項之情形者，得提起再審之訴，並以原支付命令之聲請，視為起訴。」筆者認為，大陸也可采類似立法，以促使當事人重視督促程序，提高督促程序的適用率，儘可能地發揮督促程序的價值功能，減少當事人之間的對抗，快捷地解決債權債務糾紛，實現訴訟經濟原則；同時也可以充分合理地保護申請人的合法權益，防止被申請人濫用異議權拖延義務的履行，即使被申請人提出的書面異議成立，案件亦可迅速轉入訴訟程序得到審理。

    其次要在司法實踐中，從以下兩方面完善督促程序審理案件的措施。

　　1、增設專門機關。可以在法院內部成立專門審理督促程序案件的組織，這種組織可以與調解中心並存或合併存在。筆者認為鑒於目前大陸基層法院案多人少的實際情況，成立專門的調解督促中心適宜於多元化糾紛解決機制的構建。調解督促中心一方面負責調解工作，一方面審理督促程序案件，確保督促程序案件能得到及時審查，迅速送達，且程序公正合法。

　　2、加強對適用督促程序的宣傳力度，提倡債權人選擇適用督促程序來實現自己的合法債權。督促程序的特點決定了該程序與審判程序相比具有簡便、迅速、訴訟成本低的優點，適用督促程序審理債務糾紛案件，符合大陸民事訴訟法所體現的「兩便」原則，節省訴訟時間和訴訟成本，所以，在司法實踐中，法院可就該程序的優點大力向社會宣傳。另外，在審理督促程序案件中，審判人員可對督促程序的優點結合個案進行適時講解，切實作到辦案的法律效果和社會效果有機統一。

[①]陳燦：《淺論督促程序的補充與完善》 ，載《甘肅法制報》2006年12月25日）。

[②] 參見：江偉主編、肖建國副主編：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2008年4月第4版，第382頁。書中將督促程序適用的案件稱為非訴案件，筆者卻認為，因為督促程序是一種訴訟程序，所以督促程序適用的案件屬於訴訟案件，不應將其稱為非訴案件，而應該稱其為非審判案件。

[③] 參見張廣興等著：《大陸與港台民事訴訟制度》，法律出版社1993年9月第1版，第222頁。

[④] 同注3，第232頁。

[⑤] 李 楠、 郭娟絨：《被「遺忘」的督促程序》，載《人民法院報》2008年8月3日。

[⑥] 參見《20名搓澡工討薪走「支付令」程序 耗時一月無果》，載http://news.sohu.com/20090919/n266842399.shtml。

[⑦]范愉：《情理法的衝突》，載http://www.cctv.com/lm/131/61/85930.html。