第三講:宋代中央官制的得失

第三講 宋代中央政制

宋代政制大體上是沿襲唐制而成,唐行三省六部制,此外尚有御史臺,以糾繩天子,監察百官,宋既仿唐制,三省六部諸寺諸監與御史臺的名稱,仍然沿用,然宋代三省職權卻有異於唐,茲將其政制之大要分述於後。

甲. 宋代中央政府的組織

一 中書省

《宋史職官志》謂：「宰相之職,佐天子,總百官,平庶政,事無不統。宋承唐制,以同平章事；為真相之任,無常員。」宋中書之最高長官為「同中書門下平章事」,居禁宮以掌政務,而「參知政事」則為副相之銜,宋代宰相通常為二人。其餘尚書及門下兩省之長官,分別為待中與中書令,但多為名譽官職,因官秩太高,故自太祖以來,繼位者不給予宰相實權,更以職不專任,位無常員,以達其防宰相攬權目的。

二 樞密院

掌軍事,最高長官為樞密院事,副長官為同知院事,是源自唐未五代以宦官為樞密使統領禁軍的制度。宋置樞密院,為全國最高軍事機構。樞密院與中書省並稱「二府」,其員額初無定製,元豐時規定正副官共二人。南宋開禧以後,宰相兼樞密之職,於是宰相之權漸大。

三 三司使

掌邦國財用之政,宋以「鹽鐵」、「度支」、「戶部」為「三司」,最高長官為三司使,地位僅次宰相,又稱為「計相」。此機構源自唐未藩鎮割據,截留中央賦稅以自保,國家賦用不足,來靠鹽鐵與度支來維持,宋以三司使以經天下財賦,而均其國用。

四 御史臺與諫院

宋承唐制,御史臺長官為御史中丞,副官為侍御史,職責在糾察百官,肅正綱紀；御史長官又是升任宰相之階級,諫官則諍諫天子,地位專祟。宋亦設諫院,置諫官常以他官兼領,稱知諫阮事,元豐時改稱諫議大夫,因御史與諫議大夫都是言官,乃合稱為「臺諫」。宋初為防大臣篡位,特許諫官彈劾執政者而不加罪責,蓋取「言者無罪,聽者足為戒」之訓,宰相因而備受制肘,南宋時,削減臺諫之權,相權比宋較為提高。

宋三省下有六部九寺六監,其職掌多與唐相仿,茲不再錄,其他部門則有:

考課院 :掌中下級官吏之銓選,後改名「審官院」,又分東西兩院,東院主文選,西院主武選。

三班院 :掌銓衡內廷供奉及殿直官之責。

審刑院 :主覆核刑之重大案件。

乙. 宋代中央官制的得失

宋代中書省主管民政,樞密院主管軍政,三司主管財政,三者鼎足而立,彼此不相知,而大集中於皇帝一身。神宗改制後,宰相實際上兼管財政。南宋時,宰相兼任樞密使,又兼管部分軍政。這樣,宰相重新握有民政、財政和部分軍政之權。另外,宋代中樞機構的行政、軍事、財政、監察這四種大權分得十分清楚,而總之於皇帝。宋朝治者的這些集權措施,日趨嚴密,甚至達到「細者愈細,密者愈密,搖手舉足,輒有法禁」的程度。現將宋代中央官制的得失分述如下:

在優點方面:

首先,維持宋代長久的政權。北宋前期二府三司體制是宋代統治者強化專制主義中央集權的重要步驟。這種通過中樞機構的互相分權,互相牽制,大大強化了君主對國家機構的操縱權和對國家事務的決定權。兩宋近三百年來,既無藩鎮,也無宦官、外戚、武將之專權,不能不歸功於它的集權措施。

其次,差遣制便於控制官員。「差遣」,即由君主派遣任務,如戶部侍郎非管戶部,若須管戶部之事,則要皇帝特別下旨。故宋代居於何品官職,只代表其地位、俸祿、晉升機會等,與真正職務無關。這種制度,令中央政府不須改動官制,便可使君主直接自由調動和靈活控制官員,有利皇帝操控用人大權;另外,皇帝可以隨時提拔官階較低而有才能者擔任要職,也可隨時撤換無能之輩,有利於中央集權。

在缺點方面:

首先,政出多門、權力分散、效率低下。宋代中央政制,實為政治、軍事、財賦、銓選、監察、司法等權分立。樞密院分兵部及宰相之權;三司分戶部之權;審官院取吏部之權;諫院及御史台減宰相之權;審刑院減刑部之權,於是造成政出多門,互不統屬,各不相知。宋仁宗時范鎮一針見血地指出:「今中書主民,樞密主兵,三司主財,各不相知。故財已匱而樞密院益兵不已,民已困而三司取財不已。中書視民之困,而不知使樞密減兵,三司寬財者,制國用之職不在中書也。」在政府機構紊亂、事權分割的情況下,必然造成政出多門、權力分散、效率低下的不良後果。

其次,是架構龐雜、冗官徒耗俸祿。 宋代在官和職的分離下,使朝廷內外大批官員無所事事,三省、六部、二十四司名義上都有正式官員,但除非皇帝特命,不管本部的職事,取消其職位,否則各級官府層次重複,架床疊屋,機構空前龐大。此外,在這制度下,官、職之外,另有所謂「差遣」,也就是說,有官者未必有權,必須由皇帝別敕「差遣」處理其職掌範圍以內的事,縱使是宰相分內的事,皇帝也可以別遣他官辦理,因此許多官員,只是坐擁虛名,徒耗國家的俸祿。

再者,是相權低落。在相權低落方面,我們可從以下各項略見一二:

宰相無決策權力。宋初,宰相為避嫌疑,為推尊皇帝,為使皇帝威望、地位提升,遇政府定旨出命,先寫一劄子,這是一種意見的節要,對於某事提出幾項意見,擬成幾條辦法,送皇帝決定,所謂「面取進止」。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔子,僅是草擬或條陳,而不再是定旨出命的定稿,與唐代宰相的「熟擬」有很大分別。宋代的最高政令之最後決定權在皇帝而不在宰相,至少皇帝就不僅有同意權,而有參加意見之權,宰相不過是奉命行事而已。故形成宋代君權重,相權輕。

無過問軍事的權力。宋初定製,以中書省與樞密院分掌文武二柄,行政、軍事不專委一人,使兩權互相牽制,目的在杜絕強臣專擅之弊,然中書與樞密院對立,這就是宰相管不著軍事。

無過問國家財政之權力。宋代將財賦之權歸度支、鹽鐵、戶部三司所有,故三司地位提高,脫離宰相的控制,自成為一個獨立的行政機構,換言之,宰相無權過問國家財政之事。

失去考課官吏與用人權。向來政府用人,本該屬宰相職權之下,宋代卻另設考課院,主銓敘之事,又別置三班院以銓衡內廷供奉及殿直官,在此用人之權,全不在宰相,這是宋初皇室蓄意滅奪中書宰相的職權,而用人本是尚書吏部管理的,致此尚書為行政總機關的制度,也都破壞了。

宰相受台諫的掣肘。宋代諫官脫離門下省而獨立成「諫院」,並無長官。換言之,諫官不直接隸屬宰相,於是諫官遂轉成並不來糾繩天子,反過來每以宰相為其論奏對象,形成台諫與政府對立之形勢。此外,宋制台諫官之任用,必由君主親擢,宰相對台諫官之進退,皆無權干涉,且宋太祖遺訓「誓不殺大臣及諫官」,此皆造成台諫地位提高,使宰相權力大為削弱,諫官轉為君主之耳目,宰相權力受諫官牽制,由於諫官專發空論不負實責,總愛對政府表示異議,宰相實不能有所作為。

宰相眾多彼此分權。宋代時,三省的首長中書令、尚書令和門下侍中都不常置,有時需以他官兼領,只是徒擁虛名,不預國政,而真正統理百官居宰相之位的,則是「同中書門下平章事」(簡稱「同平章事」),為防止大臣擅權,宰相不只一人,通常有二、三人。又設「參知政事」為副宰相以分其權,員額亦多。宋代相權彼此分割雖無權臣專擅之弊,但卻造成相權的低落。

還有,皇權失卻制衡。宋代雖設有散騎常侍、諫議大夫、司諫等諫官,但性質與唐代不同。宋代的諫官脫離門下省,由皇帝親自委任,宰相無法干涉;更重要的是,諫官的「監察」對象,由皇帝轉為宰相及百官,君主失去相權的制衡及諫官的勸阻後,更能獨行斷,使政令出錯的機會更大。我們必須知道中央集權、皇權高漲並非好事,因為國君是不可撤換的,若君主無能但又操控國家大政,兼且失卻制衡,試問後果會如何?結果只會導致大權旁落,小人得逞,貽害國家。

總結而言,宋代的中央官制是針對五代以來的君權低落的缺點而來的。宋太祖為要矯正以往的積弊,實施中央集權的統治政策,在一定程度上確能糾正不良的風氣。不過,宋代的中央集權政策太甚,未免有點矯枉過正,使到後來出現政出多門、冗員耗祿、相權低落,皇權日漸高漲,造成不少負面的影響。

丙. 兩宋宰相制度的發展

唐末五代,天下分裂。宋太祖承武人篡弒之局而得天下,為免重蹈前代國祚短速的覆轍,乃實行中央集權政策,由君主總攬軍、政、財大權,希望以強榦弱枝的政策,統馭天下。此外,國君為免宰相奪權,故大大削減相權,令北宋初期出現君權高漲,相權低落的現象。後來由於歷史發展的因素及南宋局勢之改變,使得相權有了明顯的變化,權力遠較北宋時為高。現將兩宋宰相制度的發展概況析論如下:

北宋初年,厲行中央集權,其中央行政制度名義上雖承襲唐制,三省並立,但實際上尚書、門下兩省的職權已趨消失,只有中書省獨為宰相機關,居於禁中,單獨取旨,尚書、門下都設在禁中之外,不能預聞大政。三省長官中書令、尚書令與門下侍中,都不常置,有時雖以他官兼領,亦只徒有虛名,不預政事。真正的宰相是「同中書門下平章事」,簡稱「同平章事」其下設「參知政事」,是為副相。同平章事的人數並無定額,通常為二至三人,均為宰相之職。這樣形成宰相之間,互相制衡。

同時,宋初宰相為避嫌疑,為推尊皇帝,為使皇帝威望、地位提升,遇政府定旨出命,先寫一劄子,這是一種意見的節要,對於某事提出幾項意見,擬成幾條辦法,送皇帝決定,所謂「面取進止」。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔子,僅是草擬或條陳,之後聽命執行,而不再是定旨出命的定稿,與唐代宰相的「熟擬」有很大分別。宋代的最高政令之最後決定權在皇帝而不在宰相,至少皇帝就不僅有同意權,而有參加意見之權,宰相不過是奉命行事而已。故形成宋代君權重,相權輕。

至於軍事與財政大權,則分別為樞密院與度支、鹽鐵、戶部三司所有,宰相一般都無權過問。用人方面,宋則另設考課院,主銓敘之事,後改名審官院,並分東西,東院主文選,西院主武選;又別置三班院,以銓衡內廷供奉及殿直官。所宋代宰相,用人之權亦大受奪。

宋代由於台諫官的地位提高,亦使宰相權力大削。如唐代御史主要職責在彈劾百官之違法行為,並不能輕言政治上的得失,而宋代台官動輒批評政,彈劾宰執之臣。諫官亦然,唐代諫官多受宰相之統率,以糾正君主缺失,宋代諫官則脫離門下省而獨立成「諫院」極少受宰相節制,且每以宰相為其論奏對象。宋制諫官之除授,必由君主親擢,宰相對台諫官之進退,皆無干涉。於是台諫官脫離宰相之領導,轉為君主之耳目,與執政形成對立狀態,致宰相權力大受言官牽制,不能有所作為。

由此可見,北宋的宰相在行政策、軍事、財政、用人各方面的權力雖較唐代低落得多。然而,事實卻並非這樣完全的絕對。細看宋朝歷史,宰相仍有相當大的權力,並不是想像中那樣低落。

就如財權方面,北宋太平興國八年(983年),分置三使,通管鹽鐵、度支、戶部,宰相自無預財之理。然事細考史實,北宋的宰相稍後卻又可以涉足財務。如北宋真宗為救荒財政之事,與參知政事李迪商討,這便是宰相兼預財政的例證。又如王安石在熙寧二年(1069年)立三司條例司,負責國家開支預算,都是宰相觸及財政的事例。及至南宋,宰相一般皆兼國用使,甚至連君主亦以通制國用為宰相之事。宰相重拾宋初遭分削的財權,其勢力的重張,可以得見。

在軍事方面,按宋初定製,原以中書省與樞密院分掌文武二柄,號為「二府」,行政與軍事不專委一人,使兩權互相牽制,目的在杜絕強臣專擅之弊。但在戰爭期間,軍務與一般政務實難絕對分開,如北宋慶曆中便以宰相呂夷簡、章得象並兼樞密使。這是宋代宰相兼領兵政之一例,但當時尚未定為常制。到北宋後期,王黼為相,更「於三省置經撫房,專治邊務,不關於樞密」(《宋史》卷四九零〈王黼傳〉),將樞密院架空。及至高宗紹興七年(1137年),宰相張浚亦曾兼樞密使,其後有時兼,有時不兼,直至寧宗開禧年間,因邊警時起,宰相兼樞密使遂為永制。

在言官方面,北宋初年,雖然台諫獨立,職掌糾彈,並以宰相為針對對象。然而考查北宋之史實,則台諫之權反而長期受宰相右右操控。如真宗朝,寇準為相,喜用寒進敢言者任御史。及北宋末,呂大防任相,操持國柄,其所簡拔以為御史中丞或諫官御史者,多受呂氏操控,為其羽翼,以至「所繳駁者,皆大防所惡。所掩護者,皆大防所愛。」(《宰輔編年錄》卷十)到南宋之時,宰相手握諫議之風未替,且演至台諫與大臣結友黨,如是原為天子用以制衡大臣的司諫,反成宰相之耳目喉舌。此乃南宋相權並不低落的又一證明。

宋初定製圖削相權以申皇權,然而宋相權事與願違,宰相的權力不但沒有在遇其中低落,反而日漸恢復。那麼,相權又是否有如以往的一樣高漲,可以制衡大局呢?事實又不是這樣。原因是終兩宋的發展,君主仍緊握兩種最重要的權力,一是國家大事的最後決定權;一是宰相的任免權。宋代的宰相日後雖然可以得兼軍、財政的大權,然國事之最終決策權,依然在皇帝手裏,必須得到皇帝的同意,宰相才可以行使其權力。至於宰相的任用方面,宋代的君主始終握有實權,皇帝隨時可以撤換宰相。如宋代共有宰相134名,其任期一般都較短,中間因受懲處而撤換者亦不少。由此可知,終兩宋之世,君主仍然操有無尚的權力。

此外,北宋哲宗元祐年間,在宰相之上,開始設有一種尊貴的官銜,稱「平章軍國重事」。此種官銜,最初原是特為榮寵老臣碩德而設,位列宰相之上,但並無實權,又稱「同平章軍國事」。及至南宋寧宗開禧元年(1205年),權臣韓侂冑得此尊銜,改稱「平章軍國事」,因為「省重字則所預者廣,去同字則所任者專」。從此,「平章軍國事」成為權臣所必加的頭銜,自韓侂冑至史彌遠、賈似道,莫不擁此銜而專政,宰相竟成其僚屬。

總結而言,我們可以說雖然宰相權力到南宋時已恢復不少,但是由於又有另一位高而權重的職位出現,故此終兩宋之世,宰相的權力亦是有限的,除非宰相同時身兼「平章軍國事」,如史彌遠等人,否則相權仍然有限,丞相同樣受到掣肘。明白這情況,我們才可以解釋為何在君權高漲相權低落的宋代仍有若干強臣得以專擅朝政的原因。

丁. 唐宋中央政制的比較

唐承隋制,中央仍用三省制。三省制是中書省,門下省及尚書省。中書省掌起草政令,門下省掌封駁,尚書省主執行之職。唐三權分立,互不干涉,革去了漢初中央權力集中宰相一人之制,而申三權分立的委員制,對於防止丞相一人之專擅,起了極大作用。至於宋,驟然看來,中央雖有三省,但寶際上只有中書省留在宮內,其餘門下省,尚書省都在宮外。換句話說,這兩省的職權已較唐低落得多。總之,宋削弱三省的權力,目的在於增加皇權,提高皇帝的地位。

首先,就是唐宋中書省之權力作一比較,唐中書省掌發令之職,長官為中書令。副長官是「中書侍郎」,之下書「中書舍人」。中書省所發出之命令,名叫「敕」,是皇帝的詔書,這種「敕」是由中書舍人所擬。擬撰之後,便送給中書令或中書侍郎選定一稿,然後送呈皇帝畫一「敕」字,換句話說,「定旨」出令之權,在於宰相(中書省),而不是在於皇帝。皇帝只有同意權而已。故唐之中書省,是政治有步驟之表現。由於中書舍人擬稿多,意見便多,然後由中書令或中書侍郎去蕪存菁,經過審慎的考慮,嚴密的挑選,選出最好的政策,這種「五花判事」的制度,是政治走上軌道的明證。

到了宋代,三省中只有中書省留在宮內,而權比較唐代則大為削弱。唐代定旨出令之權在於宰相,皇帝只有同意權。但到了宋代有極大之改變。當時的宰相,遇政要定旨出令,先寫一劄子,送交皇帝,經過皇帝審閱,才交回宰相擬旨。這種立法辦法,立法權在於皇帝,不在宰相,宰相只是奉命行事而已,既然宰相只是奉命行事,也就說明了皇權的擴張,宰相權的低落。假如羞君主昏庸,必定下執行擾民之政。故有宋一代,君主必須要精明,立法程序才可望完善。

至於門下省,在唐時掌封駁大權,長官為侍中,副長官為侍郎,又下又有若干「給事中」的官位不`遘高,但掌握的職權則頗為重要。他們將中書省送來的命令加以審查,認為是好的,便送交尚書執行;但假如是有問題的,給事中便將這些詔書送還中書省再擬,謂之「塗歸」,又名「封駁」,「封還」或「駁還」。由是觀之,唐的中央組織極為嚴密。首先經過「五花判事」,去蕪存菁,擬出最好的政令,這樣還不夠,更要經過,門下省的「封駁」,對呈送門下省的詔書加上意見,務求達到盡善盡美,怪不得唐的三省制,,成為後世政府組織的藍本,受到重視。

宋代的門下省,與唐代一樣,亦有副署之權,但因門下省不在官廷之內,加上政令由皇帝所立,通常是會送到尚書省執行。而當時居於相位的,且不是門下侍中,而是「同中書門下平章事」及「參知政事」,三省的權力既然被削弱,那就證明了宋代相權之低落。

另外,唐時,政令於政事堂通過之後,在「敕」字之下,須加蓋「中書門下」之印,然後送出尚書省執行,這些才是合法的命令,而尚書省分為六部,即吏,戶,禮,兵,刑,工。換句話說,唐代的宰相便主管用人,戶口財政,教育,軍事,司法及建設之權。

到了宋代,軍事,財政,用人三權都從宰相之手中被分割了。宋代的財政,在於三司手裏。所謂三司,便是鹽鐵司,度支司及戶部司。在唐代,宰相擁有財權,幫助了行政之方便。原因是宰相在立法之時,對國家的經濟有深刻的認識,但到了宋代,立法與財政分別掌管,在制度上已不妥當,況且這樣的做法只會提升君主的地位,並使相權低落,使宰相主法時無所適從。而三司由於又兼領工部寺,將作監,都水監及軍器監之職,令以往的六部如同虛設。

在用人方面,唐有尚書省的吏部。五品以上的官員,由宰相決定,但吏部可以提名,五品以下的則由吏部依法任用,但宋之時,乃設考課院,又名審官院。其東院主文選,西院主武選。從此用人之權再不在宰相手中,這些都是宋代君主的計劃,藉此削減宰相的權力,間接提高皇權。

在軍事方面,唐代文武之權,全在宰相;宋的兵權則另設樞密院,將其與文權分開,考其時代背景,便知宋代君主之用意,不外乎是防止武人專擅,防蹈五代之覆轍。正如《宋史》卷一六二《職官志》曰:「國朝革五代之弊,文武二柄未嘗專付一人。」假如掌文武之官有姻親之關係,宋代的君主亦會將其分割,免產生疑惑。故文,武是完全開的。不過,到了仁宗時,邊事危急,為了統一起見,遂納富弼之議,由宰相兼領樞密使,沿用至神宗,高宗及寧宗之世。

在漢的時候,不論中央、地方,甚至皇帝,皇室的監察權力都在宰相之手,到了唐代,情況有所改變。當時,監察機構「御史臺」獨立,主要權力在監察政府,沒法染指於皇帝及宮廷的監察。皇帝的監察,職權便落在諫官身上。雖然御央臺獨立,但諫官仍隸屬於宰相的權力趣圍,保留著部份的監察力量。據學者錢穆《中國歷代政治得失》雲,唐代御史臺的長官是「御史大夫」,其屬官有中丞,侍御央,殿中御史及監察御史。負責糾察百官軍民之要政,至於門下省的給事中也有特殊的監察任務。有諫議大夫,左補闕,左拾遺等,皆為諫官。至香中書省的諫官則包括左補闕,右拾遺等。這些人官位不高,無大權,但很受尊重。而正因為他們人微位輕,故能做到「言者無罪,聞者足誡」之目標。他們隨從皇帝,將宰相所要講的話說出,調和皇帝與宰相之間的關係。

宋代亦有諫台之設,如散騎常侍,諫議大夫,司諫,司言,分為左右。左右隸中書。但宋代的諫官與唐代不同的,就是諫官再不屬於門下省,不再由宰相委任,轉自皇帝親佢挑選。而諫官再不屬於門下省,不再是諫皇帝,而是諫宰相。換句話說,宰相連監察皇帝的權力亦失去。由於這樣,宰相便加了一層制肘,這肯定會減慢及破壞行政。

總而言之,唐三省制較為完美。政令經過中書省「五花判事」,再由門下省封駁,才交給尚書省下的六部執行,這些審慎的過程;故論者謂:「由是鮮有敗事」。至於宋代,三省有名無實,最高權力在於領有「參知政事」或「同平章事」之手中,但全國政事決定者在於皇帝,破壞了唐代三省制之精神。