趙燕菁：建設雄安新區要有敢為天下先精神
【財新網】（記者 黃子懿）2017年4月1日，中共中央、國務院正式決定設立雄安新區，並將其戰略意義與深圳特區、上海浦東新區並列。
官方並不認可雄安為「副都」的說法，表示雄安的定位是非首都功能的集中承載地。但據財新記者了解，與通州主要承接北京市資源不同，雄安新區將主要承接中央級資源，一些被認為承擔非首都功能的部門，料將首批遷入。
如何看待雄安新區及其建設？財新記者就此專訪了中國城市規劃學會副理事長、廈門大學教授趙燕菁。
趙燕菁曾任中國城市規劃設計研究院副總規劃師、廈門市規劃委員會主任等職。早在2001年，趙燕菁就提出北京應從「外溢—回波」的城市增長模式轉向建立新首都區的「跨越式」模式，以避免城市「攤大餅」式的蔓延。2004年，趙燕菁又撰文呼籲中央行政功能是北京空間結構調整的關鍵，並提出利用奧運會契機將中央行政職能遷往通州。
趙燕菁認為，從城市增長模式的規律看，北京至少20年前就已達到裂變式分解的拐點，當前北京的規模與之前比已太大。從某種意義上講，雄安新區抓住的雖不是最好機會，但是最後機會。
趙燕菁還談了他對新區戰略選擇的一些建議。
財新記者：你如何看國家這次設立雄安新區？怎麼理解其戰略定位？
趙燕菁：對於京津冀空間戰略而言，設立雄安新區意義非凡。不同於珠三角、長三角，以前京津冀各主要城市都是背向發展。北京奧運選在北中軸，天津濱海選在塘沽，河北則一直任由淘汰產業，在北京周邊無序漫溢。反觀世界主要城市群，無不是相向發展，形成連綿的大都市帶。雄安新區終於扭轉了京津冀這種互不相望甚至與鄰為壑的發展模式。鑒於京津冀是中國三大頂級城市群之首，雄安新區對國家空間戰略的重要性怎麼講都不為過。國家競爭，實際上就是各自頂級城市間的競爭。無論成敗，雄安新區都會對整個東亞乃至世界，產生持久的影響。
財新記者：北京已擁有一個城市副中心通州，你如何看，如今再設立一個雄安新區？
趙燕菁：通州的目的是減少北京城市功能和首都功能之間的干擾。相當於在一個大房間里隔出一個單間，原來的客廳分出來接待客人。雄安的定位，應當是北京的「反磁力」中心來分流湧向北京的人口、資本等生產要素，相當於北京的「分洪區」——在原來的房子外，新蓋一棟房子。目的都是減少北京壓力，但作用不同。
同十五年前，甚至十年前相比，北京自身的規模已經太大。這段時間北京蔓延式擴張，使得通州所剩空間不足以容納與北京主城匹敵的規模。依靠通州建設改變北京城市結構為時已晚。如果要形成足夠的反磁力，就必須有「雄安新區」這樣尺度的空間。
財新記者：你曾提出，奧運會前後是北京改變單中心結構的最佳時機。城市在人口年均增長率達3%、並維持25年左右持續增長時應採用建新城的「跨越式」發展模式，超過該拐點，建新中心的邊際成本就會急劇增加。就北京及京津冀的發展階段來講，你如何評價當前設立雄安新區的時間節點？
趙燕菁：我十幾年前提出利用奧運會調整北京空間結構時，北京還不像現在這麼大，通州還有足夠的空間，奧運會項目本身也足以形成一個新的「反磁力」中心。如果當初通州行政中心、大興航空中心等功能能從北京不斷分解出來，北京的空間結構就可能演化成一系列專門化的多中心結構。就好像一個房子以不斷建設新房間——專門化的客廳、廚房、廁所……——的方式擴張。而不是像現在這樣的單中心結構——一個大房間里包納吃喝拉撒各種功能，或許今天就不需要建設雄安新區了。現在回過頭來看，我當年的判斷——奧運會以後，北京功能分解的機會就已經失去——依然是靠譜的。或許可以講，正是北京失去那次機會，才為今天的雄安新區提供了必要和可能。
至於城市增長速度和增長模式轉變的關係。我當初提出的「拇指定理」依然有效。按照這個規則判斷，北京至少20年前就已達到裂變式分解的拐點，但北京卻遲遲不動。時至今日，只得靠建設雄安新區這樣大手筆來解決錯誤空間增長方式帶來的後果。
中國城市化空間擴張階段（或者說城市化1.0階段）接近尾聲。一旦這個階段錯過，成本和風險都會迅速增加。即使採用同樣的政策，效果也會大打折扣。城市化1.0已經走完的城市，也就失去了選擇的機會。漢城和東京在高增長階段猶豫不決，喪失遷都最好時機，就是前車之鑒。對手喪失的機會，就是我們的機會。在某種意義上，現在雄安新區抓住的雖然不是最好的機會，卻是最後的機會。
財新記者： 2004年，你曾呼籲中央行政功能搬遷至通州，並稱其是一次「喪失不起」的歷史機遇。你認為，中央政府的存在使北京與周邊地區的公共服務存在極大落差，只要該落差不縮小，經濟要素湧入北京的總體趨勢就難以改變。在你看來，雄安新區能否起到減少落差、疏解非首都功能乃至實現京津冀協同發展的作用？
趙燕菁：北京的問題不僅是因為公共服務好，同時更因為公共服務便宜。巨大的隱形補貼使得北京的吸引力無人能敵。如果這個問題不解決，通州和雄安不僅不能「救主」，自己都會處於巨大的風險之中。特別是雄安，猶如當年「千里躍進大別山」，如果不能吸引北京的「非首都功能」，自己能否生存都會是大問題，這方面曹妃甸、平潭都是前車之鑒。甚至成功如深圳，也只是截留了無法進入香港的經濟要素。特別是在初期，從香港吸引到深圳的人口極為有限。沒有港深邊界，人口怕早就越過深圳湧入香港。港深之間的關係，是今天雄安新區所不具備的。
當然，也許有人會說我們可以通過行政手段，將「非首都功能」的機構遷到雄安。但我的判斷，如果北京的公共服務落差沒有通過一定的政策加以抵消，即使機構出去，人才也不會出去。當年三線建設遷往內地的企業、大學有很多案例供我們學習借鑒。解放戰爭初期，劉鄧「千里躍進大別山」也被賦予很高的戰略目的，但其效果卻遠不如堅持內線作戰的粟裕。
如果說，在城市化1.0階段，是哪裡有工作，人就向哪裡集聚，是人口追逐就業；那麼在2.0階段，則是哪裡吸引人才，機構就設在哪裡，是就業追逐人口。這是今天的雄安和當年的深圳最大的不同。要想在短期內讓雄安達到北京公共服務的水平，全國沒有幾個城市可以做得到，更不要說白紙一張的雄安新區。雄安新區是好的戰略，但能否成功還需要高超的政策執行。行政手段可以提供「第一推力」，但之後雄安能否如深圳那樣進入自主運行，還需要有當年深圳那種敢為天下先的精神。
財新記者：雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發。起步區面積約100平方公里，遠期控制區面積約2000平方公里，約等於一個深圳，但其遠期規劃人口只有兩三百萬人。你如何評價雄安的區位條件和規劃？
趙燕菁：面積大小並不重要，重要的是遷什麼功能。作為北京的反磁力中心，如果首都功能繼續留在北京，這個規模就是必須的，甚至還不夠。同北京相比，香港的規模要小得多，深圳發展到今天也不能完全抵消香港的吸引力。雄安面對北京這一超級城市，一點不比30年前的香港小。沒有足夠的規模，自己的功能都會維持不住，遑論吸納北京的功能。但如果遷的是首都功能，雄安本身就是磁力中心。即使小得多的規模，也可以達到類似甚至更好的效果。
在整個京津冀，最強大的市場流，就是「京-津」城市走廊。這一走廊和當年的「港-穗」走廊類似。深圳正是依託這一走廊，完成了令世界驚嘆的崛起。放眼京津冀，能形成深圳規模「反磁力中心」最有可能的，就是在「京-津超級走廊」上的大興-廊坊-武清。但由於過去對這一戰略區位認識不足，這一地區不少已被外溢的功能填滿，地價也難以做到深圳當年那樣的超級窪地。剩下的雄安地區也就成為次優的選擇。從中遠期看，雄安要平地造城，就必須有比深圳更高超的運營水平。特別是一開始，在戰略上就不能出錯。
財新記者：雄安新區成立的消息放出後，各地炒房地蜂擁而至。據報道，雄縣房價從4000元-5000元/平方米升至20000元/平方米左右。你一直也在研究土地財政和房地產問題，在你看來，雄安及其周邊房價急速上漲對新區建設有何影響？
趙燕菁：當年深圳如果房價像香港一樣高，根本就沒有成功的機會。空間上靠近香港，但成本上與與香港存在巨大落差，是深圳比其他經濟特區更為成功的秘密。今天雄安新區與周邊城市相比，除了成本低，沒有任何優勢。我理解，之所以選雄安，房價低是很重要的一個考慮。徐匡迪院士所說的「河北發展與京津兩地呈現『斷崖式』差距」，其中之一就是房價。如果房價再被炒高，雄安新區一開始就不用玩了。
怎樣控制房價？要看雄安選擇什麼樣的發展模式。如果選擇「遷華盛頓」，就可以由中央財政支持建設成本，不依賴土地財政，就無需賣地。住房就可以採用官邸制。圍繞政務區只有官邸。退休離開官邸後，官員按照一定職級標準，在外圍獲得永久住房。
如果選擇「遷紐約」，就必須賣地融資，否則河北財政絕對負擔不起雄安新區的建設。深圳住房政策借鑒的是香港，雄安則應當更多借鑒新加坡，在一開始就將資本市場的房地產和商品市場的房地產徹底分開。在資本市場上，價格徹底放開，越高越好，以便儘快為巨大的基礎設施融資。與此同時，對於在此就業的人口（繳納「五險一金」），提供成本價的住宅。然後採用「先租後售」的辦法，對居住夠足夠年限（比如15年）的居民「房改」，賦予完整產權。資本市場房地產融資規模與「先租後售」住房規模掛鉤，比如每建設10平米「先租後售」房，就允許出讓2平米商品房融資（新加坡公共組屋佔住房的87%）。
住房制度是雄安新區成敗的關鍵。只有制度創新，才能徹底壓住住房成本。然後輔之以高水平的公共服務，創造就業，大規模吸引高素質人口和資本進入雄安。
財新記者：過往國家也規划了很多新區，但並不是每一個都能成功。你認為，雄安新區的建設怎樣才算「成功」？應當選擇怎樣的開發模式？
趙燕菁：雄安新區的「成功」同深圳、浦東 「成功」含義完全不同。雄安的「成功」不是財務意義上的成功。即使雄安成為第二個深圳，也不能就認為雄安「成功」了。因為深圳、浦東賦予的使命首先是財務的成功，否則對香港、上海的引力就無從談起。雄安的「成功」則首先是最大化「首都功能」，如果最後的結果不能改善首都功能，即使財務上比深圳、浦東更加成功，也不能認為雄安達成了戰略目標。
過去三十年，中國崛起為世界級大國，「首都」職能急劇膨脹，其規模和功能遠超一般城市規劃對「首都功能」的預期。一般國家「首都功能」大多可以「寄生」在所在城市並和在地城市其它功能形成互補。但北京作為一個管理13億人口且在國際活動中日益活躍的國家首都，其功能不僅不能與在地城市互補，反而引致巨大的衝突。從國家日常職能（兩會、行政）到國際職能（外事接待、國際會議），為「首都功能」服務已不再是偶爾時段的特殊管制，而是連續不斷的日常事件。
現在的北京，可以視作華盛頓（首都職能）和紐約（經濟職能）的複合體。兩者功能的不兼容，反映在幾乎所有方面——從社會維穩到空氣質量，從城市交通到公共安全—— 「首都功能」重壓下的北京早已不堪重負。有人估計，北京因服務「首都職能」付出的直接或間損失，每年至少以數百億元計，而且這個損失還在不斷增加。
任何城市的成敗，首先取決於戰略的成敗。雄安「成功」的標誌，首先在於用較低的成本提升首都功能的效率。做不到這一點，即使財務上比深圳貢獻更大，也談不上「成功」。戰略的目標決定了戰略的選擇。提升首都功能有兩個空間選擇，第一是把北京變成「華盛頓」，把「紐約」遷到雄安；第二是把雄安建成「華盛頓」，把「紐約」留在北京。
顯然，第二個選擇的難度要小得多，速度也快得多。只要把雄安建成專門化的首都區，無需達到「反磁力」的人口規模，就可以將對北京影響最大的「首都職能」（比如國家元首接待、全國及國際會議、國家活動和大事件）轉移到雄安。而只要能置換出這部分職能，北京節省的機會成本本身，就可視作雄安的收益。參考堪培拉、華盛頓、阿斯塔納的實踐，以中國現在的建造水平和財力，完全有可能用十年左右的時間，就初步實現首都功能的承接。
而要把「紐約」遷到雄安，難度則要大得多。首先，人口增速必須像深圳那樣達到甚至超過3%的門檻速度。這在城市化已近尾聲的今天，雄安做到這一點的難度，要比當年深圳大很多；其次，在雄安規模達到足以和北京形成「反磁力」能力之前，北京必須像香港一樣，保持極高的進入門檻。這對沒有邊控又要維穩的北京，即使不是完全沒有可能，也必定是代價十分巨大；第三，即使雄安形成了「反磁力」，能把北京多少功能吸引出來還是未知數。深圳達到今天這樣足以匹敵香港的水平，大部分人口依然是來自於截留無法進入香港的外地人口，而非吸納、轉移香港本地人口。
選擇「遷華盛頓」還是「遷紐約」對於雄安的開發模式至關重要。如果是「遷華盛頓」，雄安就應當是中央直屬的「特別區」。其財務就可以由中央財政負擔而不用考慮自身平衡——只要中央在北京相關支出減少（或北京上交收益增加），就可以在中央層次實現財政平衡。相應地，也就無須依賴土地財政（房地產），無需稅收收支平衡；如果選擇「遷紐約」，雄安就要像深圳、浦東那樣，是河北省下轄的一個城市。其開發也應按照深圳的模式，必須考慮財務上自我平衡。相應地，也就必須依賴土地融資，必須要高房價，必須招商引資吸引能創造現金流的傳統產業。其成功與否，很大程度上取決於財務上是否可以成功。顯然，後一個模式的難度，要遠高於前者。
對於京津冀空間戰略未來的選擇也會不一樣——如果選擇「遷華盛頓」，雄安就是一個專業化的首都區，京津冀還有機會選擇建設一個深圳；如果選擇「遷紐約」，京津冀就還需要預留一個「首都區」，以防雄安達不到預期效果，「首都職能」外遷之需。無論哪個選擇，放眼京津冀，這最好的區位就是武清-大興-廊坊地區。時至今日，我的觀點依然不變——「遷中央」是比「遷北京」更好的戰略選擇。
當然，選擇「遷華盛頓」未必意味著立即就要遷都。北京和雄安的空間距離，決定了我們可以在北京首都職能運行的同時，通過在雄安建設一個更高水平的「備份」，來承載未來可能北京難以升級的首都職能。一般而言，就地升級首都功能，往往會比新建成本更高（因為要先摧毀舊的功能）。在雄安建設新的首都功能，可以在不放棄北京原來積累的首都功能體系（包括各種設施），同時擁有了一個更高水平的首都功能體系。這樣積累的效率顯然比就地升級效率更高。
財新記者：你在廈門有過建設翔安區的經驗，你認為，雄安新區建設中，有哪些需要注意的？
趙燕菁：雄安新區如果不是由中央財政支持的開發模式，所遇到的第一個挑戰將是財務。極為強調財務平衡，哪怕一開始慢一點，過不了多久就會實現深圳式的自我增長。當年何立峰（編者註：現任國家發改委主任）在廈門任市委書記時提出的財務「四大平衡」理念，今天仍可以為雄安新區所借鑒。
第二個挑戰是現金流。要將現金流（稅收）的創造（而不是固投多少），作為衡量城市成敗的主要指標。靠固投拉動GDP只能獲得暫時的增長。只要不能創造持續的現金流，新城很快就會變成又一個「鬼城」；
第三個挑戰是吸引人口。城市化2.0階段，最終勝出的是人願意留下的城市。 「人」不是指狹義的「高素質人才」，更不是高凈值的富人，而是指所有能在新城就業的人；
第四個挑戰是有遠見的規劃。深圳「帶狀組團」城市結構和「兩翼對進」的增長方式，不是先把最好的區位佔了，而是一直能夠把主要的空間留給未來更重要的功能。城市功能變化的彈性，應成為規劃考慮的重點。雄安可以探索「負面清單」的規劃手法，讓城市能自己發現新的功能，規劃不應成為這些功能的障礙；
第五個挑戰，就是改革的大環境，在深圳草創時期，沒有先例可循，過去計劃的規則已被認定是錯誤的，任何規則突破，都會在「改革」的口號下得到寬容。而今天，各項法律已經健全，由於中國不是慣例法法系，突破現有規則成本極高。這可能是雄安新區會遇到的更深層的挑戰。
財新記者：在歷史上，也有很多國家採用建設新區乃至遷都的方式緩解首都的「城市病」。在你看來，國際上的新城建設與遷都史中，有沒有可以供中國借鑒的經驗或教訓？
趙燕菁：城市規模的擴張，一定要輔之以空間功能的專門化。這就像房子擴大不應當是簡單的面積擴大，而是不斷分解出廚房、衛生間、客廳、儲藏室……。能否實現這一點，決定了建設新區乃至遷都的成敗。這些新城或新區一定是在城市高速擴張的時期，而不是最富裕的時期形成的。一旦城市擴張速度下降，哪怕城市更有錢，最佳的結構調整時機也就錯失了。
一般而言，聯邦制國家，多是建立單獨的首都區以實現城市功能的分解和專門化，比如華盛頓、堪培拉、巴西利亞。非聯邦制的國家如日本、法國都是在原有城市內部專門化分工。韓國不是聯邦制國家，本來最好的辦法是漢城在增長的階段分裂出專業化的首都功能，但由於錯過了城市功能分解的最好時機，只好退而求其次建設世宗市。這種半心半意的首都外遷，現在看來效果最差。雄安靠近北京，可以視作北京空間結構的一部分。
其實，過去三十年，中國城市創造新城之多舉世無雙，其經驗也比世界其他國家更有借鑒意義。比如，青島、深圳、上海、廈門，都在城市增長的早期，實現了功能分解式增長，其中深圳還不止分解過一次；成功舉辦G20的杭州，也是通過市政府外遷，實現了從西湖向錢塘江的空間轉移。同時，也有一些新城或是選址有誤（比如珠海西區、平潭遠離城市依託），或是不具備條件（鄂爾多斯沒有達到人口增速門檻），或是方向選擇偏差（天津選擇濱海而不是武清）導致效果不佳。這些，都為我們提供了大量可分析借鑒的案例。
需要指出的是，雄安和我們所經歷的大部分城市實踐目標都不同，意義不在一個檔次。雄安所要解決的問題，是由北京巨大的經濟規模和超級首都職能相互作用所共同決定。正是由於北京經濟規模巨大，「首都功能」導致的經濟代價也就特別巨大；也正是由於北京的「首都功能」，遠超省會乃至多數國家（大約相當中國「省」的規模）的首都，雄安新城的成敗也會在整個國家乃至世界範圍內被成倍放大。
從1791年美國聘請法國軍事工程師P.C.朗方對華盛頓進行規划起，迄今已經226年。那時的美國還遠遠算不上強國。但華盛頓的規劃在美國成為世界第一霸主的今天，依然沒有一個國家的首都能夠超越。這就是規劃的遠見。
今天的中國也開始了自己的偉大復興，中國的首都區應該是什麼樣？我在中國城市規劃設計研究院時，曾有人提出把現在的西城區、東城區合併，作為專門的首都區，這無疑是嚴重低估了北京這樣級別首都所應承擔的職能。中國人口超過13億，美國人口3億多，按照這個比例，中國要成為與美國比肩的大國，首都職能起碼應當是華盛頓的4倍！顯然，這是在「老北京」內根本容納不了的。在這個意義上，雄安規劃，要有華盛頓規劃那樣的遠見。
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