依法治國構建起對權力 制約機制

  侯欣一

提要

法治所依賴的各項合理制度既能保證權力的合法存在、平穩交替及有效運行，又能使權力受到真實的制約與監督，防止人治所極易導致的暴政或無政府主義。

「黨必須在憲法和法律範圍內活動。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法，以權壓法，徇私枉法」。如此，才能從根本上構建起對權力的制約和監督機制，讓權力規範運行。

依法治國的方略自1999年第九屆全國人民代表大會二次會議以憲法修正案的方式正式寫入憲法，上升為國家意志之後，中國共產黨在各種正式文件和歷次代表大會報告上都會以不同的語言對此加以重申。如2002年黨的十六大報告中的提法是「發展社會主義民主政治最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。」從政治民主的角度強調依法治國、黨的領導及人民當家作主三者之間的關係。2007年黨的十七大報告中則強調以科學發展觀為統領，將深入落實依法治國基本方略列入全面建設小康社會整體目標的新要求。核心的辭彙是「深入落實依法治國方略。」

而十八大報告中使用的核心辭彙則是「要全面推進依法治國」，「加快建設社會主義法治國家」和「實現國家各項工作法治化」。堅持依法治國方略不動搖，而且還要「全面推進」；建設法治國家的目標更堅定，並且要「加快」。其中「全面」指的是空間，「加快」說的是時間，「實現」強調的是結果。從空間到時間，再到結果，顯然，十八大報告中對依法治國的提法較之以往更加強烈和明確。它表達的也不僅僅是執政黨對憲法精神的恪守和向人民的再次承諾，還從某種程度上透露出了執政黨對於建設法治國家的緊迫心情。

1

依法治國成了近代以來世界上絕大多數國家在治國方略上的首選，也成了現代政治文明的核心內容

對於一個有著幾千年人治傳統的國家來說，法治國家的建設絕非一日之功。三十多年的改革開放使壓抑已久的生產力得以釋放，中國的經濟由此獲得了高速發展，綜合國力顯著提升，人民整體生活水平明顯提高，社會本身發生了深刻的變化，開放代替了封閉、利益和觀念的單一讓位於多元。然而，在取得上述成就的同時，我們也付出了沉重的社會代價：如社會轉型所引發的道德滑坡，階層之間流動的減緩及疏離，貧富差距的拉大，群體性事件的不斷出現，公平和公正的流失，腐敗的多發等。能否解決好這些問題，以及如何解決這些問題，已成了決定中國能否持續發展的關鍵所在。

世界各國的歷史以及中國的經驗一再證明，一個國家發展經濟的手段和方法可能有多種，但治理好結構複雜的現代國家和社會方法卻只有一個，那就是依法治國，建設法治國家。當然，走向法治的道路，由於國情的差別可能會有不同。

這是因為，首先，法治所依賴的各項合理制度既能保證權力的合法存在、平穩交替及有效運行，又能使權力受到真實的制約與監督，防止人治所極易導致的暴政或無政府主義，換來國家政治的穩定，不折騰的執政結果；其次，法治所內含的民主、平等、自由、人權等精神及原則，能夠使人民的意志得到真正的尊重，從而使社會中所有群體的合理利益以及每一個個體的權利受到嚴格的保護，做到社會的公平和公正，實現執政黨以人為本的執政理念。這一點對於中國這樣一個擁有十三億人口，五十六個民族的發展中大國來說更是如此。

換言之，唯有依法治國才有可能帶來我們所需要的秩序和穩定，贏得時間從根本上解決困擾中國的各種複雜問題，讓個體生命都有尊嚴，讓各種類型的企業都能公平地競爭，讓社會自主和諧地存在，讓國家正常發展。法治不僅可以立國，還可以穩定國家，並使國家得以良好地治理。正因為如此，依法治國成了近代以來世界上絕大多數國家在治國方略上的首選，也成了現代政治文明的核心內容。如果說前三十年中國的發展，更多依靠的是解放思想和對外開放，那麼未來的中國依賴的只有制度的力量。

2

法律體系已基本形成，絕大多數社會關係已納入了法律調整的範圍，民眾的法律意識和政治素養有了質的提升

總結改革開放三十多年的經驗和教訓，我們有足夠的理由認為，全面推行依法治國的條件已基本具備。這些前提包括：

法律體系已基本形成。與共和國前三十年相比，改革開放的三十年我們在立法方面取得了顯著的成就，以至於有學者認為從法治的角度看，改革開放的三十年是立法的三十年。一個以憲法為核心，門類齊全的法律體系框架已基本形成。儘管已經制定的一些法律還存在這樣那樣的問題，今後立法和修法的任務仍然還很繁重，但今日中國，絕大多數社會關係已納入了法律調整的範圍則是不爭的事實；民眾的法律意識和政治素養有了質的提升。

經過三十多年的改革開放，中國人民的眼界已經打開，頭腦也不再封閉，特別是在經歷了一系列重大的歷史事件之後，社會對人治下再次發生「文革」之類的多數人暴政有了更為清醒的認識，民眾對某些掌權者的恣意妄為容忍度已經接近了底線，對全面推進依法治國，儘快建成法治國家有著比以往任何時候都更強烈的要求。一個成熟的公民社會正逐步形成。

司法機關已建立起來，法律職業共同體大致形成。依法行政更是成了政府對自身的自覺要求。

互聯網等現代科技手段為政府與民眾、各基層之間的溝通提供了快捷便利的平台。社會主義市場經濟的建立，以及三十多年經濟高速發展不僅使中國的社會結構發生了巨大的變化，也為依法治國提供了較好的物質支持。上述的這一切清楚地告訴我們，當前的中國已具備了全面推進依法治國的基本條件，我們應該對此充滿自信。那種認為中國還不具備全面實現法治的觀點是沒有道理的。

3

憲法在國家政治生活和社會生活中的重要作用被強化，依法治國，核心是依憲治國

三十多年來，中國的法治建設取得了明顯的成就，但實事求是地講，與十八大報告中所要求的「實現各項工作法治化」還存在著不小的差距。今後幾年我們可以在以下幾個方面繼續努力。

憲法在國家政治生活和社會生活中的重要作用被強化。依法治國，核心是依憲治國，而要做到依憲治國，則必須推進黨和國家領導體制的改革。十八大報告中不僅用較多的文字強調了政治體制改革的意義，還指出了改革的方向：民主和法治。以民主為內容，以法治做保障，通過改革，做到報告中所強調的「黨必須在憲法和法律範圍內活動。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法，以權壓法，徇私枉法」的結果。果真如此，才能從根本上構建起對權力的制約和監督機制，讓權力規範運行。去年是我國現行憲法實施三十周年，我們應抓住這一有利時機，利用各種手段向全社會宣傳憲法的作用。

人民代表大會制度的完善真正啟動。完善人民代表大會，讓人民通過人民代表大會真正行使國家的國家權力，已成為全社會的共識，近期可做的具體措施包括：擴大基層代表名額，改善代表結構；優化常委會、專門委員會的年齡知識結構，提高專職委員的比例；探討人民代表與群眾的聯繫方式；加強對政府預算決算的審查和監督力度，做到全口徑。

政協的功能進一步發揮。在有序的前提下，利用好政協的平台，加強執政黨與各階層民眾之間，以及各階層民眾之間的對話和協商，為民眾的訴求和政治參與提供合法的渠道，增進共識，增強現行政治體制的包容性和彈性。

民生立法加快。擴大立法過程中公民的參與和討論，在立法的價值取向上更加強調公平，個體尊嚴得到有效保證。

依法行政，嚴格執法有了明顯的改善。十八大報告中說到2020年中國小康社會建成時，法治政府也要建成。既然要建成法治政府，筆者以為最核心和關鍵的是要在一些基本制度上有所突破，如政府花錢必須受到人大的許可和監督，做到政府的預算和決算人大全口徑地審查和監督；政府的責任必須具體和明確，問責制真正實現；執法過程更加透明；官員財產公開申報制度有實質性的突破，腐敗行為和現象真正從制度上被遏制。

社會組織加快發展。現代社會是一個內部結構非常複雜的結構體，有著強烈自凈和再生能力，政府既不可能對其徹底控制，也不應該對其徹底控制。新中國成立以來的一段時間，由於我們所秉持的對社會不正確理念，加之經濟的轉型帶來的中國社會本身的分化，社會組織化程度和抵禦各種風險的能力大大降低。要想真正實現社會穩定，我們必須徹底轉變觀念，支持扶持社會組織的產生和發展，實現國家與社會的良性互動，讓社會重新煥發活力。社會管理創新的唯一目的是實現社會充分自治，而不是政府管理社會手段方面的創新，這一點必須明確。

司法公信力得以提升，司法獨立有了切實的進展。如何提升司法的公信力是我們未來幾年必須下大氣力解決的問題。現實生活中信權不信法的現象在某些地區有越演越烈的趨勢，司法機關在一些地區和某些事件中的表現也沒有起到保護人民合法權益的作用，凡此種種都極大地傷害著司法的公信力。提升司法公信力最簡單的辦法就是增強司法的權威，而要提升司法權威，就必須從根本上思考現行的司法體制的利弊，探索黨對司法領導的科學體制，改革信訪制度。司法獨立不僅是一項憲法原則，也是法律體系形成後全面推行依法治國的必然要求。唯有依法辦案，依法治國，才能保證已經制定的法律法規得到有效的實施，人民的意志得到充分的實現，同時也會從制度層面對權力構建起真正有效的制約和監督。

（作者系南開大學法學院副院長、教授）