解決好訴調對接工作的三個關鍵問題

實現訴調對接工作的規範化、系統化和常態化，需要重點解決好三個關鍵問題：一是要把握糾紛分流環節——解決好「委託給誰」的問題。二是要把握訴調對接程序——解決好「怎麼委託」的問題。三是要把握好考核環節——解決好提高調解組織工作積極性的問題。

　　中央辦公廳、國務院辦公廳出台的《關於完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（以下簡稱《意見》），是中央堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，探索新形勢下預防化解矛盾糾紛的重大舉措。加強訴調對接，實現各組織之間的有效銜接，是矛盾糾紛多元化解機制的重要組成部分。訴調對接工作的規範化、系統化和常態化，需要重點解決好三個關鍵問題：

　　一、把握糾紛分流環節——解決好「委託給誰」的問題

　　實現有序分流，是做好訴調對接工作的重點。人民法院是矛盾糾紛聚集地，要發揮涉訴矛盾糾紛分流、調度和協調的「樞紐」作用。

　　一是分流給特邀調解員。《意見》指出，要完善特邀調解員和特邀調解員名冊制度。人民法院應當完善選任程序，從人民調解員、退休法官和檢察官中選任特邀調解員，並建立名冊。在矛盾糾紛到法院起訴時，由立案庭進行甄別、引導和分流，交特邀調解員進行訴前調解。

　　二是分流給訴訟外調解組織在人民法院的調解工作室。《意見》規定，「鼓勵相關調解組織在訴調對接平台設立調解工作室，辦理法院委派或委託調解的案件」。人民法院對於涉訴糾紛類型較多的交通事故、勞動爭議等多發糾紛，加強與交警、勞動組織等行業協會等的溝通聯繫，引導其在法院訴調對接中心設立專項調解工作室，在矛盾糾紛到法院起訴時，可直接委託專項調解。

　　三是分流給法院專職調解員。《意見》提出，「建立法院專職調解員制度。探索調解與裁判適當分離，讓擅長調解的法官和輔助人員從事調解指導工作和立案後的專職調解工作，緩解審判壓力」。人民法院應選拔未入額法官、法官助理等擔任專職調解員，在從事立案後的調解同時，加強對特邀調解員和專項調解工作室工作人員的業務指導。

　　四是分流給其他訴訟外調解組織。對於專業性較強的糾紛，如醫療、專利等，在立案前或者立案後，委派或者委託醫患糾紛調解委員會、專利事務所等進行調解；對於相鄰關係等涉及農村基層自治組織的相關糾紛，委派或者委託基層自治組織調解委員會、街道社區、鄉鎮司法所、人民調解委員會、派出所等進行調解化解等。

　　二、把握訴調對接程序——解決好「怎麼委託」的問題

　　規範銜接程序，是做好訴調對接工作的保證。人民法院要明確糾紛分流的重點、原則、時限和程序，確保程序良性運轉。

　　一是突出分流糾紛重點。刑事、行政、執行案件以及通過特別程序、破產程序和審判監督程序審理的案件，其工作程序和案件性質不適合進行訴訟外調解組織進行調解，其他案件原則上均可分流。特別是要聚焦在化解民商事糾紛上，尤其是對於婚姻家庭、交通事故、勞動爭議、民間借貸等多發性糾紛，應重點加強委託、委派調解。

　　二是明確委託調解原則。委託、委派調解應當貫徹當事人意思自治原則，新加坡法官梅達順在2013年東盟法律學會的講話中指出，協商一致是以負擔得起的方式獲得正義的最好途徑之一。因此，啟動訴訟外調解程序，還應當遵循當事人的選擇，但是人民法院應當加大法律釋明和程序引導的作用，釋明訴訟外調解機制優勢，動員和引導當事人選擇訴訟外調解程序。

　　三是調解前置程序設置。借鑒勞動爭議調解程序前置的原則，適當限制當事人意思自治。如對當事人之間具有特殊身份關係的訴訟、權利義務關係明確的訴訟、小額訴訟等，未經委派、委託調解程序的，不予立案審理，強制適用訴前調解前置程序。

　　四是明確委託調解時限。遲來的正義為非正義。訴訟要遵循審限規定，訴訟外調解程序也必須在一定時限內完成。相對於訴訟程序，訴訟外調解程序更加簡便靈活，因此設置時限不宜過長，可參照簡易程序的一般審限的一半，即一個半月來掌握，從接到人民法院委託、委派函之次日起算。

　　五是依法進行司法確認。對於未達成調解協議的，要建立完善無爭議事實確認制度，當事人在訴訟外調解過程中認可的事實或者無爭議的事實，可視為法律上的自認，在訴訟程序中可直接作為證據使用。

　　三、把握好考核環節——解決好如何提高調解組織工作積極性的問題

　　嚴格責任考核，是做好訴調對接工作的關鍵。要積極落實中央決定，澄清訴訟外糾紛解決機制建設是「幫法院幹活」「法院推卸責任」等錯誤認識，充分調動訴訟外糾紛解決機制的主動性和積極性。

　　一是把矛盾糾紛化解作為法定職責。各部門、各單位要按照《意見》精神，堅持黨委領導、政府主導，根據各自職能和工作特點，依法處理化解與工作職責相關的矛盾糾紛和人民法院委託或者委派調解的矛盾糾紛。

　　二是強化考核引領機制建設。要細化完善考核機制，借鑒四川「眉山經驗」，將民商事案件萬人起訴率、民商事糾紛訴前調解率、委託委派調解成功率「三個比率」納入綜治目標考核，實施「一票否決」，通過嚴格的考核，引領和推動制度落實。

　　三是強化激勵機制與經費保障。經費保障是推動訴調對接和矛盾多元化解的物質基礎。要在中央或者省一級財政，專項列支訴調對接或者矛盾糾紛多元化解專項經費，保障訴訟外調解組織，尤其是非行政機關調解組織、調解人員的經費。

　　（作者系山東省萊蕪市中級人民法院院長）
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