地方立法應堅守法制統一（對話）

06-01

　　設區的市地方立法權在2015年寫入立法法之後，又於今年3月寫入了憲法修正案。地方立法權的擴大，意味著立法主體和層級更加多元。如何在考慮地方立法需要的同時兼顧法制統一，更好地推動和完善地方立法？記者採訪了中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏。

　　記者：您認為，設區的市地方立法權得到憲法確認，有何重大意義？

　　莫紀宏：憲法修正案正式賦予設區的市享有地方立法權的憲法依據，從而使得2015年修改後的立法法中關於設區的市享有地方立法權的規定具有了「合憲性」，理順了憲法與其他法律法規之間的效力和層級關係，維護了憲法的權威。特別重要的意義是設區的市享有地方立法權入憲，滿足了立法法所規定的「立法必須遵循憲法的基本原則」的要求，確立了「依憲立法」原則在立法工作中的指導思想地位，對進一步完善立法體制、保障科學立法奠定了必要的憲法基礎。

　　記者：那麼，如何避免地方立法權「一放就亂」，更好地推動和完善地方立法？

　　莫紀宏：為了避免地方立法權「一放就亂」，立法法設計了相應的防範制度來防止濫用立法權。首先，明確了設區的市享有的地方立法權的事權範圍，僅限於立法法所規定的「城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項」。

　　其次，設區的市制定的地方性法規應當報請省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行；設區的市的地方性法規要通過省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案，如果發現制定的地方性法規違反上位法，就要予以糾正。

　　第三，為防止設區的市人民政府隨意制定地方政府規章，立法法還明確規定：「沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。」這就用憲法所規定的公民權利，來規範設區的市依法行使地方立法權，也是有效制約立法權被濫用的重要制度手段。

　　在保障和堅持「法制統一」原則的前提下，更好地推動和完善地方立法，還應突出地方特色，充分反映本地實際對立法調整的需求，突出解決當地經濟社會發展中存在的問題，著力增強法規的特色和實用性。此外，法規是否具有可操作性，直接關係到地方立法的質量。對此，地方立法要堅持以問題為導向，把重點放在法規核心制度、關鍵條款的設計上，儘可能實現精細化；針對需要解決的問題，立足地方實際，認真總結實踐經驗，把握客觀規律，有幾條立幾條，確保每一項制度規定可操作、易執行，做到管用務實。

　　記者：設區的市地方立法權入憲，意味著立法主體和層級更加多元，應如何保障法制統一？

　　莫紀宏：地方立法不越權、不與上位法相抵觸、維護法制統一，是憲法和法律為地方立法所設定的「生命線」。地方立法工作中，要始終堅持法制統一原則，保證新制定、修訂的地方性法規與憲法、法律、行政法規和本省地方性法規相一致，與本市其他地方性法規相一致，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。

　　首先，黨的十九大報告明確提出要「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作」。憲法是國家的根本法，具有最高法律效力，因此，憲法是一切法律法規規章制定的立法依據，一切法律法規規章不得與憲法相抵觸。通過對法律法規規章進行「合憲性審查」，有助於解決立法主體和層次多元而可能產生的法制不統一的問題。

　　此外，地方立法立項環節應守住底線，嚴格遵守城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的立法許可權限定，避免越界。在地方立法審議修改環節還應重點把握以下三方面的情形：首先，法規中的制度設計內容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相衝突，義務規範、禁止性規範是否不當擴張了公權、限制了私權等；第二，涉及部門許可權、經費、待遇等內容，是否符合黨和國家的方針政策的要求，是否有利於經濟社會發展和實際工作的需要等；第三，行政處罰、行政許可、行政強制的許可權、範圍、條件等，是否與上位法一致，是否與國家政策相銜接。