認定訴訟類型應結合原告訴訟目標與案件事實｜北京行政裁判觀察

［裁判要旨］

1.最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第一款第（一）、（二）兩項中分別就撤銷之訴和履責之訴兩種訴訟類型予以了規定。所謂撤銷之訴，是原告針對負擔行政行為請求法院予以撤銷的訴訟類型，其訴訟目標在於消除行政行為對原告所施加的不利負擔。而履責之訴，則是原告請求法院判決行政機關履行特定的法定職責的訴訟類型。雖然在履責之訴中也可能包含原告對拒絕性答覆的不服以及撤銷該答覆的訴訟請求，或者原告的訴訟請求僅表述為撤銷拒絕性的答覆，但法院仍然應當結合原告的訴訟目標綜合案件事實對訴訟類型予以認定。

2.當事人對行政複議不予受理決定不服，或者對以不符合複議受理條件為由駁回複議申請決定不服提起訴訟的，其訴訟目標實質上是要求複議機關受理其複議申請並進入實體審查階段。因此，雖然原告的訴訟請求可能僅表述為撤銷被訴不予受理決定或者駁回複議申請的決定，但此類案件從訴訟類型上仍然應當屬於履責之訴的範疇。

3.對於履責之訴法院的審查範圍包含但不限於行政機關作出的拒絕性答覆的合法性，法院應當就原告申請被告履行法定職責的理由是否成立進行全面審查並根據查明的事實作出裁判，以體現《中華人民共和國行政訴訟法》第一條所規定的"解決行政爭議"的立法宗旨。

4.根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，行政複議申請的申請人應當與具體行政行為有利害關係。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項的規定，行政複議機關受理行政複議申請後，發現該行政複議申請不符合行政複議法和本條例規定的受理條件的，行政複議機關應當決定駁回行政複議申請。

［裁判文書］

北京市第一中級人民法院

行政判決書

（2016）京01行初13號

原告馮茂亭。

原告武金榮。

兩原告之共同委託代理人鄒慧楠。

兩原告之共同委託代理人胡勁江。

被告中華人民共和國住房和城鄉建設部，住所地北京市海淀區三里河路9號。

法定代表人陳政高，部長。

委託代理人吳雨冰，男，中華人民共和國住房和城鄉建設部幹部。

委託代理人毛秀武，男，中華人民共和國住房和城鄉建設部幹部。

原告馮茂亭、武金榮不服被告中華人民共和國住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）作出的建複決字〔2015〕146-147號行政複議決定書（以下簡稱被訴複議決定），於2015年4月10日向本院提起行政訴訟。本院立案後，向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，並於2016年3月22日公開開庭審理了本案。原告馮茂亭及兩原告的共同委託代理人胡勁江、鄒慧楠，被告的委託代理人吳雨冰、毛秀武到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

被告於2015年3月18日針對兩原告的行政複議申請作出被訴複議決定，主要內容為：經審理查明，根據兩原告提供的證據，2013年9月9日、2014年5月6日，兩原告兩次向被告投訴舉報"高穎"違法以"估價師"名義簽署評估報告、天津津港房地產諮詢評估有限公司違法作出"津港估拆字（2003）第051號評估報告"。2014年8月9日，兩原告認為被告未對上述舉報履行查處職責，向被告提出行政複議申請。2014年10月11日，被告作出了《駁回行政複議申請決定書》（建複決字〔2014〕391號，以下簡稱391號複議決定），依法駁回兩原告複議請求。2014年10月28日，兩原告不服該複議決定向人民法院提起了行政訴訟。被告認為，兩原告就同一事項重複向被告提出舉報要求，重複向被告提出行政複議申請，且已就同一事項向人民法院提起了行政訴訟。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項之規定，被告決定駁回兩原告複議請求。

兩原告訴稱，兩原告依據新獲取的證據編號為2014-995號告知書（以下簡稱995號告知書）獲知合法住房被違法拆遷等，是因拆遷人依據了不具備房地產估價師資質的"高穎"，違法以估價師資質名義作業簽署及執業的李濤、牟晉彤、杜艷玲等簽署的津港估拆字（2003）第051號評估報告。該評估報告故意壓低兩原告居住地塊住宅用地等級，"低評、低估"，"侵權、欺詐"。兩原告曾於2013年9月9日、2014年8月9日向被告投訴、舉報"天津津港房地產諮詢評估有限公司"違反《中華人民共和國行政許可法》第八十條第（二）、（四）項和《房地產估價機構管理辦法》第三十二條的行為。被告置之不理，兩原告就其不作為申請行政複議，被告作出391號複議決定，駁回兩原告的複議請求。兩原告依據《中華人民共和國行政許可法》第六十五條及獲取的新證據995號告知書，於2014年12月2日再次舉報違法行為，請求被告履行法定監管職責，依照《註冊房地產估價師管理辦法》第二十五條、第二十六條註銷李濤、牟晉彤、杜艷玲和"高穎"的估價師執業資格證書，追究造成經濟損失的法律責任。被告再次置之不理。兩原告於2015年2月12日向被告申請行政複議，被告卻作出被訴複議決定。兩原告認為，被告是"房地產估價師"執業資質的行政許可人，對行政許可事項履職有持續監管職責，卻違反《中華人民共和國行政許可法》第六十五條、建法〔2004〕110號《建設部機關對被許可人監督檢查的規定》、建稽〔2010〕4號《關於印發<建設領域違法違規行為稽查工作管理辦法>的通知》、建辦稽〔2002〕19號《關於印發<建築市場舉報投訴受理工作管理辦法>的通知》、《房地產估價機構管理辦法》等，拒不履行法定監管職責，已構成違法。被告作出被訴複議決定，未對其自身不作為行為進行審查。且兩原告此次舉報系依據新證據，基於不同的事項及新的事實理由，被訴複議決定的相關認定錯誤，應予撤銷。綜上，請求撤銷被訴複議決定，責令被告重新作出複議決定。

在法定舉證期限內，兩原告向本院提交了如下證據：1.2014年5月6日的舉報信、2013年9月9日的投訴書，證明被告未對前述舉報投訴進行處理；2.2014年12月2日的舉報信，證明兩原告的幾次舉報系針對不同的舉報主體，事實理由亦不同；3.995號告知書，證明兩原告的此次舉報系基於新事實和理由。

被告辯稱：1.根據《房地產估價師註冊管理辦法》、《房地產估價機構管理辦法》等相關規定，被告並無對舉報事項直接進行查處的法定職責。2.兩原告的兩次舉報均是圍繞評估報告以及評估機構違法做出評估報告的問題，是否針對相同的評估師及評估機構進行舉報不影響對於舉報事項屬於重複舉報的認定。對兩原告針對同一事項重複提出的投訴舉報，被告無需再次處理。3.被告的條法司收到兩原告提交的行政複議申請書等材料後，進行了審查，認為存在行政複議材料不齊全的情況，要求兩原告補正其曾經要求被告履行法定職責而被告未履行的證明材料。收到兩原告的補正材料後，被告推定受理了兩原告的行政複議申請。查明兩原告重複投訴舉報事實後，被告於2015年3月18日作出被訴複議決定。被訴複議決定的作出程序亦合法。綜上，請求法院駁回兩原告的起訴。

在法定舉證期限內，被告向本院提交了如下證據：1.行政複議申請書及郵寄信封，證明兩原告向被告提出行政複議申請，被告收到了行政複議申請書；2.補正行政複議申請通知書，證明被告依法向兩原告作出補正行政複議申請通知書，要求兩原告補正；3.補正材料及郵寄憑證，證明被告收到兩原告的補正材料；4.被訴複議決定，證明被告根據《中華人民共和國行政複議法》的有關規定，作出被訴複議決定；5.被訴複議決定郵寄憑證及郵寄查詢單，證明被告依法送達了被訴複議決定，兩原告的起訴期限在其起訴前已屆滿；6.391號複議決定、（2015）一中行初字第66號行政裁定書，證明兩原告就同一事項反覆提出舉報要求，被告已就其舉報事項作出391號複議決定，兩原告不服該複議決定，向人民法院起訴，人民法院已就此作出生效裁定。

經庭審質證，被告認可原告提交的證據1、2的關聯性、合法性、真實性，不同意證明目的；不認可證據3的關聯性及證明目的。原告認可被告提交的證據1-5的關聯性、合法性、真實性，不認可證據6的關聯性，認為被告提交的全部證據均不能證明兩原告的舉報屬於重複舉報。

對於上述證據，本院經審查認為：被告提交的證據4系本案被訴行政行為，不作為證據使用。被告提交的其他證據與兩原告提交的全部證據均與本案有關，且符合證據形式上的合法性、真實性要求，本院予以採信，以上證據能夠證明兩原告向被告舉報，後認為被告未對其舉報進行處理而向被告申請行政複議及提交的材料，被告經審查，針對兩原告作出被訴複議決定並送達的事實。

經審理查明，2014年12月2日，兩原告以高穎、李濤、牟晉彤、杜艷玲為被舉報人向被告舉報，請求："一、依據《行政許可法》第六十五條、建設部《第100號令》第二十六條、第二十七條不具備房地產估價師資質的"高穎"已估價師名義作業簽署房地產評估報告行為確認違法。應當依法註銷其估價師資質資格證書。二、依據最新證據：政府信息公開告知書編號：2014-995證明津港估拆字（2003）第051號評估報告"低評、漏估、"侵權、欺詐。確認執業估價師李濤、牟晉彤、杜艷玲審查、簽署的評估報告書違法。該行為違反房地產估價行業執業道德規範，應當依法註銷其估價師資質執業資格證書。三、被舉報人津港估拆字（2003）第051號評估報告行為至相對人達不成拆遷安置補償協議，近十二年得不到依法安置房、周轉房和租房費。至舉報人造成的身心傷害與重大經濟損失，依法追究被舉報人的法律責任。"後兩原告認為被告未對其舉報履行法定職責，向被告申請行政複議，複議請求為："一、請求依法審查被申請人受理申請人實名舉報逾期不理，不履行法定監督職責，不予告知查處辦案結果。確認瀆職違法不作為。二、請求對舉報一級房地產資質估價機構"估價師"的違法事項內容查清的違法事實與處理結果向舉報人予以告知，並對舉報人的舉報請求依法作出答覆。"被告收到該行政複議申請後，於2015年2月17日作出補正行政複議申請通知書，要求兩原告提供曾經要求被告履行法定職責而被告未履行的證明材料及兩原告與被複議的具體行政行為有利害關係的證明材料。兩原告向被告補充提交郵寄前述舉報的郵寄憑證及公有住房承租合同。被告收到前述材料後，經審查，於2015年3月18日作出被訴複議決定，並於之後郵寄兩原告。兩原告不服，訴至本院。

另查明，兩原告2014年5月6日的舉報信所載明的被舉報人為天津津港房地產諮詢評估有限公司，舉報請求為："一、不具備房地產估價師資質的"高穎"，違法作業的房地產評估報告確認無效。依法追究法律責任，通報記載於房地產信用檔案。二、對侵權、欺詐的房地產評估報告行為使相對人十一年多無家可歸，造成的身心傷害與重大經濟損失，依法追究法律責任、賠償經濟損失。"兩原告2013年9月9日的投訴書所載明的被投訴人為天津津港房地產諮詢評估有限公司，舉報請求為："一、不具備房地產估價師資質的"高穎"，違法作業的房地產評估報告確認無效。依法追究法律責任，通報記載於房地產信用檔案。二、對侵權、欺詐的房地產評估報告行為給相對人造成的重大財產損失，十年多無家可歸造成的精神傷害依法追究刑事責任、賠償經濟損失。"後兩原告認為被告逾期未處理其舉報事項違法，向被告申請行政複議，被告於2014年10月11日作出391號複議決定，駁回兩原告的行政複議申請。兩原告不服，訴至本院，請求判決確認被告逾期未依法處理舉報事項，行政不作為。本院於2015年3月23日作出（2015）一中行初字第66號行政裁定書，駁回兩原告的起訴，主要裁判理由為：兩原告針對高穎的房地產估價師資質管理問題的舉報，因兩原告與該事項的處理不存在法律上的利害關係，故兩原告認為被告逾期未依法處理該舉報事項而提起本案之訴，不符合原告主體資格的要求；兩原告關於請求確認房地產評估報告無效的舉報，因被告並無相應的法定職責，故兩原告以被告逾期未依法處理該舉報事項為由提起本案之訴缺乏事實根據。

在本院開庭審理過程中，兩原告明確表示對被訴複議決定作出的程序無異議。兩原告陳述此次舉報系針對估價師高穎、李濤、牟晉彤、杜艷玲存在的違法行為向被告舉報，要求吊銷上述估價師的資質。

本院認為：根據《中華人民共和國行政複議法》的相關規定，兩原告認為被告未對其舉報履行法定職責，向被告申請行政複議，被告具有針對兩原告的行政複議申請作出處理的法定職權。鑒於兩原告對被訴複議決定作出的程序不持異議，本院經審查，對被訴複議決定作出程序的合法性予以確認。

（一）關於本案的訴訟類型認定

1.《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第一款第（一）、（二）兩項中分別就撤銷之訴和履責之訴兩種訴訟類型予以了規定。所謂撤銷之訴，是原告針對負擔行政行為請求法院予以撤銷的訴訟類型，其訴訟目標在於消除行政行為對原告所施加的不利負擔。而履責之訴，則是原告請求法院判決行政機關履行特定的法定職責的訴訟類型。雖然在履責之訴中也可能包含原告對拒絕性答覆的不服以及撤銷該答覆的訴訟請求，或者原告的訴訟請求僅表述為撤銷拒絕性的答覆，但法院仍然應當結合原告的訴訟目標綜合案件事實對訴訟類型予以認定。

2.當事人對行政複議不予受理決定不服，或者對以不符合複議受理條件為由駁回複議申請決定不服提起訴訟的，其訴訟目標實質上是要求複議機關受理其複議申請並進入實體審查階段。因此，雖然原告的訴訟請求可能僅表述為撤銷被訴不予受理決定或者駁回複議申請的決定，但此類案件從訴訟類型上仍然應當屬於履責之訴的範疇。本案中，雖然原告的訴訟請求僅表述為撤銷被訴複議決定，但其撤銷被訴複議決定的訴訟目標，實質上在於要求被告履行受理其行政複議申請並予以實體審查的法定職責。因此，本案實質上應認定為履責訴訟。

（二）本案的審查範圍

1.《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。該法第六十九條又規定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。根據上述規定的精神，對於履責之訴法院的審查範圍包含但不限於行政機關作出的拒絕性答覆的合法性，法院應當就原告申請被告履行法定職責的理由是否成立進行全面審查並根據查明的事實作出裁判，以體現《中華人民共和國行政訴訟法》第一條所規定的"解決行政爭議"的立法宗旨。因此，本案中被訴複議決定的合法性屬於本案審查範圍，但同時還應當審查兩原告的行政複議申請是否符合《中華人民共和國行政複議法》和《中華人民共和國行政複議法實施條例》規定的受理條件。

2.《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（七）項規定，其他行政複議機關尚未受理同一行政複議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟的，行政複議機關對行政複議申請應當予以受理。本案中，兩原告於2013年9月9日及2014年5月6日向被告投訴舉報的事項與本次向被告投訴舉報的事項不一致，故被訴複議決定關於兩原告構成就同一事項向被告提出舉報要求，進而重複向被告提出行政複議申請及已就同一事項向人民法院提起行政訴訟的相關認定確有不當。

3.但本案原告明顯不具有申請人資格。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，行政複議申請的申請人應當與具體行政行為有利害關係。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項的規定，行政複議機關受理行政複議申請後，發現該行政複議申請不符合行政複議法和本條例規定的受理條件的，行政複議機關應當決定駁回行政複議申請。本案中，兩原告認為被告未履行法定職責，查處其舉報事項，向被告申請行政複議，而兩原告的舉報系針對高穎、李濤、牟晉彤、杜艷玲的房地產估價師資質管理問題，因兩原告與該事項的處理不存在法律上的利害關係，故兩原告向被告申請行政複議不符合《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項規定的受理條件。

因此，儘管被訴複議決定的理由有所不當，但本院已經查明兩原告的行政複議申請明顯不符合行政複議的受理條件，被訴複議決定駁回兩原告複議請求的結論並無不當，被告並無未履行法定職責的情形。故對兩原告要求撤銷被訴複議決定，責令被告重新作出複議決定的訴訟請求，本院不予支持。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決如下：

駁回原告馮茂亭、武金榮的訴訟請求。

案件受理費50元，由原告馮茂亭、武金榮共同負擔（已交納）。

如不服本判決，各方當事人可於判決書送達之日起15日內向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，同時預交上訴案件受理費50元，上訴於北京市高級人民法院。上訴人在上訴期滿後7日內未預交上訴費，又不提出緩交申請的，按自動撤回上訴處理。

審    判    長    梁    菲

二零一六年六月二十九日

書    記    員    肖    克