【聚焦】?監察體制改革背景下我國檢察監督還有沒有出路、如何突圍？

監察體制改革

背景下我國檢察監督的特點

內容摘要：檢察機關的監督屬性不會因國家政治體制改革而發生變化，改革後其監督將更加專註和專業。對公安等偵查機關和對法院審判活動的監督將更加常態化。監督具有與辦案執法融為一體的特性。監督大多是訴訟程序的發動者或者承上啟下的中轉者，實體處分的權力很小。對偵查活動的監督過去往往滿足於對提請批准逮捕的案件進行審查監督，而對於其他未提請批捕的案件，對於批准逮捕後的案件情況的監督，檢察機關由於信息不暢和怠於監督，出現了好些違背刑訴法的情形，這些情形理應屬於檢察監督法律是否正確實施的範疇，實踐中存在盲區，這階段監督由審查起訴部門負責能讓偵查部門接受，且對偵查活動的監督不局限於偵查階段的實時同步監督，也不局限於目前的偵查監督部門，公訴、刑執均可監督。因此建議增設立案監督部門，恢複審查批捕部門，取消偵查監督部門，加強審查起訴等部門對偵查活動的事後監督。民行部門因為公益訴訟的法律授權，需要單設。檢察監督也有獨特的監督方式方法。

關鍵詞：  檢察監督   訴訟監督  特點   方式方法

我國檢察制度假如從新民主主義蘇區革命戰爭時期算起，如今已有近80年的歷史。研究和開展檢察工作不能離開我們的傳統，不能脫離我們的現實和實際。恰如中央領導同志所講，我們開展的道路是前無古人的道路，是經過全體中華兒女艱辛探索出來的光明道路，沒有先例，也沒有模式可循。道路決定命運，我們取得的成就無不證明我們道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。作為中國特色社會主義道路、理論和制度的重要組成部分的檢察制度能否展示出自信的一面，是我們要認真總結的，答案肯定而且堅定。今年適逢國家政治體制改革，檢察機關的職權將要重新進行配置。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我們要認真思考檢察機關的職能定位，這不是反動也不是背離，我無意反對檢察監督也無意妄議檢察制度，我覺得已到了必須認真面對的時候了，否則，檢察機關還會把部分精力用於監督領域創新方面而不注重應該監督的領域，而且理清了容易與國家監察機構專職專責監督區別，如果大膽設想檢察監督是司法監督如何。改革前筆者在全國率先提出檢察監督分為訴訟監督與非訴訟監督，將職務犯罪偵查權預防權歸為非訴訟監督範圍。後被寫進理論研究所所長張智輝在杭州召開的第12屆全國檢察年會講話稿中。現在配置後的檢察機關訴訟監督的職權性質和特點非常清晰。趁著修改憲法，將檢察機關的頂層設計也固定下來，利於澄清認識統一思想。新時代檢察監督比過去法律監督特徵更鮮明，職能更聚焦，功能更專門，如果說國家監察是專門的國家層面的對所有公職人員的監督的話，那檢察監督就是專門對司法活動的監督。我國檢察制度的特點可以歸結於獨特的訴訟監督屬性。

以往我們習慣於將檢察職權性質說成四種：即行政權性質、司法權性質、行政與司法混合性質和法律監督權性質，本文側重研究一下獨特的訴訟監督屬性體現在哪裡，供參考和批判，以拋磚引玉。

一、檢察監督權歷史的本意和現實的擴充

我國檢察制度脫胎於前蘇聯，無疑對社會主義新中國的法制建設起到了舉足輕重的作用。不管從列寧的法律監督思想，還是從彭真的多次講話中，我們都可看出，檢察機關在國家政權機構中的獨特作用，即為平衡和牽制其他權力而生。雖然有學者指出，彭真委員長的本意是讓檢察機關只是成為刑事犯罪的國家追訴機關，當時並無在其他領域發揮作用的想法。但改革開放的逐步深入，現實的檢察職能被一再擴充，檢察機關越來越成為維護國家法制統一、促進社會公平正義、建設社會主義法治國家不可或缺的一支堅定而可靠的主力力量。法律監督機關的性質使我們開展監督工作理直氣壯。檢察機關於上世紀80年代末擁有對國家工作人員職務犯罪的偵查權，本世紀初擁有職務犯罪預防權，在加大反腐敗的力度、加強國際社會反腐敗的職能機構對口協作等方面確實發揮了很大的作用。

二、反腐敗的嚴峻形勢驅動國家整合資源剝離檢察部分職能

實踐表明，光靠檢察機關的力量，遏制腐敗蔓延的勢頭是困難的，紀委的力量也很有限，分散的機構不利於職權的統一行使，拳頭無法捏緊。成立監察委員會，整合各種反腐敗力量和資源，在黨委的統一領導下，開展對國家公職人員監督的全覆蓋，條件和時機均已成熟。將檢察機關的職務犯罪偵查和預防職權劃給監察委員會。檢察機關看似削弱了部分職權，其實則倒逼加強訴訟監督職權。有利於各種權力的互相牽制和約束。

三、檢察監督權的司法性質愈加明顯和突出

主要體現為行使職權的被動性。具有司法意義上的程序啟動權（如公訴權）和小範圍的實體處理決定權（如不起訴決定權）。檢察機關對極大多數刑事犯罪不能立案偵查，需要由公安機關、國家安全機關等專門偵查機構進行，檢察機關不能越廚代庖，且需等案件移送至其環節後才能進行審查。檢察監督權僅對其下級機關具有類似於命令與服從的行政管理權，對其他國家機關不具有行政領導權。

還體現為一定的終局性。檢察監督權具有終局性和立即生效性。如檢察機關的立案偵查權、批准逮捕權、不起訴決定權等就是這樣一種權力，這些權力不具有可訴性，尤其象案件的不立案決定權、不起訴決定權一旦作出即生效力，產生終止訴訟的法律後果。該撤案的就得撤案，該釋放的就得釋放，不具有等一段時間生效的司法性。檢察監督的這兩種特性歸結起來就是具有一定的裁判性。之所以稱之謂「一定的」，就意味著它不是象法院審判權那樣完全的，如檢察機關對法院在開庭審判過程中的違法行為的監督只能在閉庭後由檢察機關向法院提出，而這種糾正意見能否被法院採納，還有待於法院的裁量，如其認為確實違法了才予以糾正，如其認為沒有違法，那它就不改正，因而這種監督權行使的效果依賴於法院，再如公訴權的行使也有賴於法院的審判，而不起訴決定權就是一種檢察院的裁量權，所導致的法律後果就是有罪的不賦諸審判，無罪的立即終止訴訟程序。

四、檢察監督與執法辦案合體共生

這裡不妨論述一個觀點，檢察執法就是監督。提出這個觀點，不是標新立異。好多人不理解，認為只有抗訴和立案監督、偵查監督等才是檢察監督，而審查起訴、審查批捕不是監督。說抗訴是監督，任何人均沒有意見，說起訴是監督，接受的人很少。審查起訴的過程就是監督的過程，我們知道，審查起訴是一種全方位的審查，不僅審查實體，也審查程序，不僅自身適用法律，也審查其他機關和部門是否認真執行法律，如是否存在漏捕漏訴、是否存在非法取證、是否存在事實不清、證據不足等，符合法律規定的就起訴或不起訴，不符合法律規定的就責令糾正，或退查或抗訴，為何只將抗訴作為檢察監督的結果或方式呢，有的學者和地方甚至提出和做出將審查批准逮捕與監督分開，將起訴與抗訴分開，並重新成立相應機構，美其名曰改革創新，其實是對我國檢察制度的誤解。若將執法辦案與監督職能相分離，人為增加人員和工作量，沒有必要也不現實，而且兩者就不能分開，打個比方，假如將起訴與監督分開，那開庭時，監督官坐哪兒，是旁聽席還是監控室還是公訴席？實踐中將無法解決這一矛盾。這裡不妨費些筆墨論述一下。

訴訟辦案與監督究竟是啥關係，有人認為是一致的至少是統一的，有人認為應該分開。實踐中北京市院已經進行了這方面的改革試驗，將原來的偵查監督部門分設為審查批捕部門、立案監督部門和偵查監督部門，也有的院分為審查部門和訴訟監督部門，都是基於訴訟辦案與監督分開的理念。他們認為這樣能讓檢察官分工更明確，專業化方向更明顯。我不這樣認為，我贊同前者，姑且不論辦案和監督是一致的，因為我認為檢察機關是法律監督機關，我們的執法就是監督，監督法律在各個環節正確實施，包括在檢察自身環節。退一步講，丟掉這個念頭不論，檢察執法與檢察監督應該是檢察官辦案的兩個方面，我們的監督是通過辦理具體的個案實現的，監督不是抽象的，也不存在進行類案監督，只有個案監督擁有具體的監督方式和手段。否則類案怎麼監督，每個案件都是矛盾的積集，而每個矛盾均又呈現不同的訴求，原因情形情節均不一樣，而且每個當事人的實體權利和訴訟權利也不一樣，檢察機關怎能併案審查，這與法院民事案件併案審理不同，何況那個情況也不稱為類案審理。可以這麼說，檢察機關審查是法律賦予的從事監督的主要手段和方式，也是法定的方式，調查是補充，發出檢察建議和糾正違法通知書及作出批捕起訴抗訴不批捕不起訴不抗訴等決定，均可視為監督的結果。有人要問，那整改反饋是啥，我認為是成效。我們不能說發現違法等情況是監督，發現沒有違法不是監督吧。因此，如果不能接收辦案就是監督的觀點，那至少將監督與執法辦案應該統一起來，而不是分開。再說，離開審查辦案另搞一套監督，浪費人力不說，就監督官與檢察官並列也不妥當，如公訴時，監督官坐哪兒的，是公訴席旁聽席還是監控室，均似不妥。

還有必要論述下偵查監督與審查批捕的關係，我認為是統一的，但範圍是不一樣的，即再履行審查批捕的過程中開展對公安機關採取強制措施的監督，（這裡應該是廣義的強制措施，包含對人限制自由、訊問、詢問啥、搜查、檢查及對物扣押凍結等措施），發現違法的提出糾正意見，發現合法的予以批准逮捕。因為提捕的案件畢竟不是刑事案件的全部，未提捕的案件也存在詢問訊問等是否合法的問題，這檢察機關監督如何進行，跟蹤監督介入監督也不是每個案件都適用，再說公安機關也不是全部歡迎，畢竟還有個保密問題，除了他們主動邀請的可派偵查監督部門的人員參加外，其他怎麼監督，筆者認為此種情況由偵監部門監督已不合適，只有等到移送至審查起訴部門行使才可。因此二者有統一但又範圍不一。偵查監督的範圍比審查批捕的範圍大。

主張分開的同志無非是擔心不能及時監督偵查部門所有的案件，如只提請批准逮捕的案件監督了，其他未提捕的就監督不了，但試想想，所有的刑事案件最後不多歸口於審查起訴部門的？審查起訴部門也是監督偵查機關的部門之一。還有人要說，那沒有立案、立案後撤案又沒有提捕的怎麼解釋，怎樣理清這個權力關係，不妨這樣設置：單設立案監督部門，負責偵查機關立案撤案方面（包含行政執法部門移交刑事案件），單設審查批准逮捕部門，負責對提請批准逮捕的案件對公安進行監督，審查起訴部門負責對所有移訴的刑事案件的監督（既對公安，又對法院）。取消偵查監督部門的稱呼，因為審查起訴部門甚至刑事執行部門也有對偵查部門的監督職能，只不過有的是事後監督。我們要根除一種觀點，認為對外的監督都要體現隨時隨地和同步，事實上難以做到，能事前和事中監督的固然美好，不能做到的事後監督也可以，只要覆蓋全面，我想就沒有懈怠履行法律監督職責。再比如民行監督，我們目前只能做到當事人向檢察機關申訴的事後監督，我們不可能審判過程中監督，也不可能審判前監督。順便建議一個內設機構設置方案，1.刑事立案監督部門，2.審查（決定）逮捕部門，3.審查起訴部門，4.刑事執行監督部門，5.民事行政審判監督部門，6.民事公益訴訟部門，7.行政執行監督部門（有地方實踐但需立法授權，假如授權，鄙人收回訴訟監督的主張），8.控告申訴檢察部門，9.國家刑事賠償刑事被害人救助部門，10.案管研判部門，11.紀檢監察部門，12.檢務保障部門（政工部門、辦公室、行裝處、技術處）。

五、檢察監督將成為真正意義上的訴訟監督（或者叫司法監督）

訴訟監督職能指檢察機關在三大訴訟階段階段履行的執法職能。如審查批准和決定逮捕、不捕，審查起訴和決定不起訴及抗訴、民事行政案件申訴審查、不抗訴和抗訴，刑罰執行階段的減刑、假釋、監外執行、社區矯正的監督，對公安等偵查機關、行政執法部門的刑事立案監督。這裡主要要解決檢察機關要不要對行政執法開展監督。我認為行政執法監督部門都是行使公共行政管理和服務權力的，其由國家和地方監察機關承擔監督職責，檢察院沒有必要也沒那麼多精力監督，更主要的是不好設定檢察監督行政執法的權力及檢察處置後果。

六、檢察監督是個案監督

把公正落實到沒個案件的辦理中，讓人們切身體會到實實在在的公平正義。訴訟監督是典型的個案監督。所謂個案監督，只針對具體化的個案辦理而展開，這便於理清公、檢、法三家在個案的辦理上行使職權是均衡的，即相互制約，但檢察機關強調監督，則就意味著某些檢察監督的方式和措施其他機關是不可行使的，即監督的不可逆、不對等和不循環性。如檢察抗訴要經法院裁判，這就是對監督權的對等制約，偵查違法糾正意見則是對公安機關作出的單向監督，公安不可迴避和對抗。二在於將個案監督的職責授予給承辦案件的檢察官，使其責權利相統一，可以參照起訴書製作模式，既有承辦個人，又加蓋單位印章，體現專門和鄭重。

七、檢察監督的方式方法

好的方法能夠讓我們監督產生好的效果。如不注重監督的方式方法，偵查機關不但不會接受，甚至還會抵觸，協作配合將成為空談的原則。越要監督效果好就越要講究方式。經過總結和研究，本文總結歸納了兩種監督方式。

1、親歷式監督。檢察官作為客觀公正義務的承擔者，發揮其審查事實和證據的優勢，現場參與有些案件的偵查，對偵查活動既進行監督又對取證提出指導意見，意義非同小可，實踐中是廣受歡迎的。有些地方公安機關甚至在辦公室和辦案點設立檢察官常駐辦公室，自覺主動接受檢察機關的監督。這種親歷式的監督最利於及時發現問題和及時糾正，彌補事後監督的不足。

2、閱卷式監督。檢察官通過調取公安偵查機關的卷宗，通過文案審查發現有無違法的蛛絲馬跡，這種監督屬於事後監督，難度很大，糾正起來也麻煩。但也是一種常規監督的方式。

需要指出的是，上述兩種方式均存在檢察機關主動依職權介入和被動接受申請申訴審查兩種途徑，而且主要是審查，輔之以必要的調查。我們需要著力完善的便是這兩種途徑和兩種方式的程序設計，監督的內部審批和流轉均需要設計一些法律文書，避免隨意性和任意化。另外，檢察監督的軟與硬究竟如何破解，有人提出對監督建議和意見進行令狀化改革，即命令式的要求被監督單位接受和整改，本人認為有違司法權力平衡原理，可以立法上授予檢察機關不予受理或抗訴的權力。

八、檢察監督與國家監察監督的關係

可以這麼說，檢察監督與國家監察監督兩者都是專門的監督機構。前者側重於對司法活動的監督，如對立案、偵查、審判、執行等監督，目的是為了維護公平正義，為了國家法制統一和正確實施。而監察監督則是對公職人員的全覆蓋監督，監督的是廉潔性及黨性。監察監督機關是政治監督機關，目的是保證黨的執政基礎和公職人員廉潔奉公。二者監督重點和方式、目的都不一樣。監察監督的方式有談話、函詢、抽查、檢查、回訪、調查、審查等多種形式。