王振民：《基本法》的基本問題（演講稿實錄）

尊敬的范太、梁會長、梁教授，各位來賓，各位朋友：

大家下午好（粵語）！

我特別希望能夠用廣東話來講，就像范太用普通話來講一樣。我們是「一國兩制」，兩種語言都是法定語言。非常感謝香港基本法教育協會組織安排這麼一個有意義的學術研討會。剛才梁會長就香港基本法教育協會做了一點廣告，我作為香港基本法澳門基本法研究會的會長，也對我們的研究會作一點說明。這個研究會是在1990年香港基本法通過以後，內地參與香港基本法起草的委員發起成立的一個全國性的學術組織，當時就叫做香港基本法研究會。我記得是由中國人民法學法學院的許崇德教授擔任會長。這個研究會成立以後開展了很多學術活動。到1997年香港回歸以後，基本法的研究反而進入了低潮，研究會開展的活動越來越少。到了2013年，也就是前年，我們又重新組建了這個研究會，名稱改為香港基本法澳門基本法研究會，是在民政部註冊的一個全國性的學術組織。我們將來也希望在香港吸收一些研究基本法的專家學者，也包括實務部門的工作者，例如律師、政府律師和有志於研究基本法的專家們一起來參與。

今天我演講的題目是Basic Law, Basic Questions，就是講一些涉及到基本法的最普通的基本問題。因為我發現我們現在研究基本法、討論基本法的問題，包括討論香港的普選問題，很多時候是離開基本法的文本來討論基本法，討論基本法的很多人事先並沒有看過基本法。我們所講的基本法有些時候是我們想像中的基本法應該是什麼樣子，但實際情況又不是那樣，那麼我們可能就會對基本法做出一些甚至跟文字不一樣的解釋。所以今天講基本法的基本問題，我希望能回歸到基本法的文本，看一看在25年前已經形成的基本法的條款到底是什麼。因為時間關係，我就簡單地提五個基本問題。第一個問題是Who，第二個問題是Why，第三個問題是What，第四個問題是How，第五個問題是When，即Who、Why、What、How、When。

第一個問題是誰制定了基本法，基本法是從哪裡來的？這是一個最基本的問題，Who made the Basic Law？我們看到今天大家手裡都有一份教育協會編的文獻，我們看看關於香港基本法本身的制定和關於成立香港特別行政區的主體是誰——是全國人民代表大會。全國人民代表大會決定成立香港特區，全國人民代表大會制訂了香港基本法。為什麼基本法不是在香港製定的，也不是由香港的立法會制定的基本法？我覺得剛才范太講的非常有啟發。當年為了避免立法真空，臨時立法會連夜通過了回歸條例。基本法既不是立法會制定的，也不是臨時立法會制定的，也不是在香港一人一票投票制定的法律，而是由全國人民代表大會代表全國人民，也包括香港人民，因為全國人民當然也包括我們香港人民在內，大家制訂了一部基本法，在香港適用。香港基本法的制定權屬於全國人大這點本身就說明了中央對香港的立法管制權，即通過制定一部基本法把「一國兩制」的方針政策法律化、制度化，規定了一部基本法，也規定了在香港特別行政區實行的制度。通過基本法恢復對香港行使主權，這是一種國家主權的表達，制定基本法是國家的主權行為。那麼在談到國家主權的時候，很多人都覺得主權是空的，主權是虛的，但實際上主權是非常實實在在的。我們看《中英聯合聲明》和基本法里的「恢復行使主權」不僅僅是指1997年6月30號深夜的那個回歸典禮，那個叫恢復行使主權是對的，但是更多的主權因素是寫入基本法的，包括決定香港實行的體制、制度，用基本法規定了香港的政治體制。這個政治體制怎麼來規定呢？就是全國人大規定的。香港實行什麼樣的政治制度，包括實行什麼樣的普選制度，是由全國人民代表大會行使的決定權。這是第一個問題：基本法是誰制定的？國家實際上是通過制定基本法恢復對香港行使主權並規定在香港特別行政區實行的制度。

第二個問題就是why，就是我們為什麼要制定基本法，為什麼要規定「一國兩制」？還是要回歸基本法的文本，我們來看看基本法的序言是怎麼寫的。基本法的序言就是要解決為什麼要制定基本法，這些都是在基本法里非常明確的。序言的第二段寫道「為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區」。基本法序言的第二段解決了為什麼要制定基本法：第一個目的首先是為了維護國家統一和領土完整，制定基本法首先要滿足一國，恢復行政主權就是為了國家統一，回歸前我們是兩國，首先要實現一國，然後再產生後面的保持香港的繁榮穩定，保持兩制。所以我們今天討論一國和兩制的關係，實際上從基本法的序言來看是非常清楚的。首先是一國，實現統一、維繫統一，維護國家的領土完整，這是非常清楚的。這就是為什麼我們講不能離開基本法的文本來看這個問題。當然根據基本法，也沒有今天有些人擔心的一國是不是不要兩制的問題，這點在基本法里規定得清清楚楚。實際上，今天我們的國家統一跟過去最大的區別就在於：今天的國家統一是在維繫、維護香港的繁榮穩定的前提下實現的。在過去，1949年的實現統一不惜一切成本，就是一定要統一。就像1949年解放軍進入上海實現統一，不惜把上海打得稀巴爛，沒有繁榮穩定的問題，就是不繁榮穩定也得實現統一。今天我們是既實現統一又希望香港繁榮穩定，一國和兩制是不可偏廢的。國家從來沒有想過要對香港進行社會主義改造，改造得跟內地一模一樣。如果改造得跟內地一模一樣，香港就沒意思了。如果變成廣東，變成深圳，大家就都不來買東西了。兩制也是國家的一個基本方針原則，香港將來不會變成一國一制，沒有這回事兒，但是這個前提就是一國，在維繫一國的情況下維護香港的繁榮穩定。為什麼要制定基本法？為了「一國兩制」，首先就是為了一國。在這種情況下，我們再看基本法的序言，它非常清楚地寫道「根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區」，主語是國家，是國家決定設立香港特別行政區。也就是說，特別行政區不是自己成立自己的，不是自己設立一個政府。如果是這樣的話，它完全就是一個擁有主權的政府，而特別行政區是沒有主權的、地方的政府。序言的第三段，「根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定基本中華人民共和國香港特別行政區法，規定香港特別行政區實行的制度」，我們今天所討論的憲法在特別行政區到底有沒有用，有沒有效力，看基本法的序言是非常清楚的。一個國家，一部憲法，中國憲法當然也是香港特別行政區的憲法。所以我們回歸到基本法的文本上，很多問題是一清二楚的。

第三個基本問題就是基本法規定了什麼？就是What。這和前面為什麼要制定基本法，為什麼要實行「一國兩制」的問題是一樣的。基本法首先規定了國家的主權和中央行使的全面的管制權。在這個問題上，我們可能更多地關注基本法高度自治的那些條款，但是關於中央的職權，這也是白紙黑字，當年也是寫入基本法的，不能假裝沒有看見，不能說假裝沒有這些權力，不能說我只看到高度自治權而沒有看到基本法規定的中央的職權。基本法的內容，如果就職權劃分來講，首先是規定了中央的職權——即基於主權，中央應該行使的如外交、國防、特別行政區的政治體制的最終決定權，以及其他不屬於高度自治的事項，這些在基本法里都有非常詳細的規定。當然基本法也規定了特別行政區的高度自治權。我們再看看基本法第二條：「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」特別行政區的高度自治權是非常清楚的。基本法的第二條規定使得這些高度自治權的性質是被授權的，也就是說這種高度自治不是天上掉下來的，不是說隨隨便便來了一個高度自治——我自己要實行高度自治。不是自己實行高度自治，而是中央授權高度自治，這些本來是可以不授權的，但是國家決定授權香港高度自治。第二條還有一個含義，即這種授權是有限授權，也就是說基本法列舉的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權這類高度自治是一種有限的高度自治。儘管我之前也講過，香港特別行政區享有的高度自治權是有史以來一個地方政府所能夠享有的最高的自治權，儘管不是完全自治，但已經是最大限度的高度自治權。比如行政管理權，一個國家一種貨幣，而香港可以自己發行貨幣，全世界沒有第二個國家允許地方政府自己發行貨幣；一個國家一個出入境，而我們國家有好幾個出入境；比如司法權，一個國家一個終審法院，但我們允許香港設立自己的終審法院。對於我們憲法學研究來講，香港基本法是一個非常特別的法律，它超出了過去全世界的憲法所能涵蓋的範圍。聽了剛才范太的演講，我更相信基本法是民主的、制度化的，它表達了非常清晰的信號，就是香港要走向民主，國家希望香港發展民主，而且這個步子要走得穩一點、走得紮實一點，實實在在地發展民主，讓港人能夠管理香港的地方事務，這個信號非常強。從香港立法會前前後後的演變，大家看到了中央對於香港發展民主的誠心、誠意，這是毋庸置疑的，因為畢竟回歸以後，我們在一個國家的憲法框架之下，香港人也是中國人，讓香港人治理香港也是讓中國人治理香港。國家對於香港實行高度自治、發展民主、實現普選的誠意，25年前就在基本法里表達出來了。所以今天我們不管誰說要為香港爭普選，為香港推動民主、發展民主，實際上香港的民主背後最大的推動力是國家，是國家決定要在基本法里規定普選。這是第三個問題。

第四個問題是How，怎麼來治理香港？從基本法治定的過程來看，除了民主之外，還有一個非常清晰的信號，就是法治的信號，要用法律來治理香港，用法制來治理香港。坦白來講，在我們這樣一個擁有兩千多年人治的歷史的國家，實行法治不是一件容易的事情。中央與內地地方政府的關係的法律化程度是非常低的，基本上中央說幹什麼就幹什麼，地方政府是沒有什麼自治權的。但是在處理香港問題上不同，當年中央對香港的十二條方針政策里的最後一條就是國家承諾將香港的基本方針政策制定成一部法律—基本法，使得基本政策、「一國兩制」不因領導人的改變而改變，也不因領導人的看法和注意力改變而改變。這表達了一種堅定的法治信號。今天中央干任何事情都要看基本法，我們不僅規定特區政府依據基本法施政，中央政府當然也得依據基本法處理香港事務。基本法就是中央和香港共同的治理香港的法律文件，所以要通過法治來治理香港。今天我們在討論民主的時候，我們要特別珍惜香港的法治的傳統。香港過去沒有民主，如剛才范太講的，香港在回歸以前沒有民選的議員。沒有民主，我們的日子還可以過。但是我們可以想像，如果香港沒有法治，你可能會得到民主也可能得不到民主，可能會得到普選也可能得不到普選，但是一旦法治被摧毀了，不管有沒有普選，有沒有民主，香港的前途將非常令人擔憂。所以我們千萬不能在發展民主的過程中把我們的法治破壞了，把基本法破壞了。這是第四個方面：怎麼來治理香港？就是要緊緊地抓住基本法，抓住香港的法治。只要香港的法治還存在，只要基本法能得到全面的貫徹落實，我們對香港，無論是對普選還是對香港未來的發展，就會永遠有希望。

最後就是When，即基本法是在什麼時間制定的？香港被英國統治了156年之後回歸祖國，回歸前七年制訂了基本法。因為我們生活在當下所以有這種感覺，就是我們回歸近18年，而英國統治了156年，但是如果我們把歷史的視角再拉長一點來看，應該說香港的存在已超過了幾千年。156年是一個很短的時間，相比香港的過去以及香港的未來，被英國人佔領和管制是中間156年的插曲。97年回歸以後，在香港這塊土地上世世代代生活的人民將和祖國的人民重新生活在一起。這次回歸以後，我相信香港以後不再會被外國人佔領了。香港和內地的聯繫有156年的中斷，現在重新接起來了，而且是通過一部法律連接起來的，我相信我們的基本法實現了國家的統一，維繫了、保護了香港的繁榮穩定。根據基本法，它的存在五十年不變，而我相信五十年之後也會繼續，一直到永遠，這個時間跨度是很長的。今天內地和香港發生的任何問題，都是我們國家內部發生的問題，既然我們要面對這個我們永遠要面對的祖國，那麼我們就應該很好地處理內地和香港的關係。祖國是沒辦法改變的，我們沒辦法選擇自己的祖國，就像我們每一個人都沒辦法選擇自己的父母一樣，那麼我們和父母的關係怎麼來處理呢？我覺得這個是客觀現實，也是一個基本問題，是我們必須要面對的。我們應該慶幸香港的回歸是在中華民族經歷了100多年的苦難之後，在全面改革開放、國家的綜合實力不斷地提升、中華民族正在復興的過程當中，香港回歸了。如果說我們沒有改革開放，沒有中華民族的復興，那麼香港也得回歸，在99年租期到期了也得回歸，難道國家富了就回歸、不富就不回歸嗎？也得回歸。但如果在國家最困難的時候，或者說是在改革開放之前，那時的政策如果延續下來，在那個時候回歸的話，香港可能就沒有「一國兩制」了。但沒有「一國兩制」也得回歸，這是沒有選擇的。所以我們要慶幸有今天的改革開放，慶幸中華民族的偉大復興正在全面地拓展，在這個過程當中，我們特別希望香港特別行政區能善加利用「一國兩制」帶來的機會，和內地人民一起，為香港的繁榮穩定，為中華民族的全面復興積極投身進去，不要做一個旁觀者。不管香港參與或不參與中華民族的復興，中華民族都要復興，國家都要發展，不參與也要發展，這是擋不住的。但如果香港參與進去，充分利用一國帶來的機會，那麼香港的未來和祖國的未來將共同進步，共同繁榮。

今天和大家分享了這麼一些看法，謝謝大家！

說明：本次演講發表於2015年4月11-12日在香港城市大學舉行的「紀念香港基本法頒布25周年國際研討會」。