LeeWon Jun：中國特色的非政府組織：挑戰與應對

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　　「內容提要」中國非政府組織（NGO ）的發展具有本國的特點。新中國NGO的定位是為中國政府的外交政策服務，因而它們成為政府體制下中國對外交往的一個組成部分。20世紀90年代以後，中國NGO 進入新的發展階段，其本身的勢力和對社會的影響力日益增大。目前，中國的社會狀況正處於歷史最好時期，"與國際接軌"是中國的一個基本走向。因此，中國NGO 必須加強與國際社會的關係，它們的健康發展無疑將與國家形成共生共強的關係，有助於公民意識的培養和民主觀念的增強、推行與自身相適應的體制改革、探索適應社會主義市場經濟的新型倫理道德體系。

　　「關鍵詞」非政府組織；國際關係；全球化；中國特色

　　「作者簡介」李源（LeeWon Jun），北京中山學院對外交流處處長，講師，博士。（北京郵編：102206）

　　20世紀80年代以來，全球社會政治經濟生活中出現了一個重要變革，即非政府組織（NGO ）的迅速發展以及它們作為政府、企業之外的新角色，廣泛參與人類社會各個領域的活動。一般來說，NGO 的內涵大致可以分成為廣義和狹義兩種。前者認為，NGO 是指那些政府組織之外、既不是根據政府之間協議而建立的，也不是企業的各種社會組織和機構。

　　後者認為NGO 應具有以下基本特徵：（1）自主管理、不受政府控制；（2）非政黨性、不謀求政治權力；（3）合法性、非營利性、公益性及志願性。在中國，通常意義上，NGO 是指非政府組織、非營利組織、民間組織、公民社會、社團組織、第三部門等的通稱，其中"非政府組織"是目前中國學者常用的學術用語，他們也經常把NGO 與其他學術用語交替使用。對中國人來說，NGO的分析框架基本上是一個舶來品，在中國的歷史文化辭彙里，從來不存在這種思考邏輯。①「王逸舟：《探尋全球主義國際關係》，北京：北京大學出版社，2005年版，第226頁。」

　　在中國國內，中國政府官方最常使用的概念是"民間組織"或者"非政府組織"，均翻譯為"Non -Governmental Organizations"，這體現了政府希望"政社分開"的改革趨向。中國的NGO 包括"人民團體、社會團體、民辦非企業單位".這體現了其建立在具有中國特色的社會結構和制度文化背景上的特徵，但是從定義、性質等理論方面理解，它與國際上廣泛使用的"NGO"用語在特性、制度內涵上有所不同。②「單從活動領域上觀察，中國NGO 可以說幾乎無所不及，與國外十分相似，參見王逸舟：《探尋全球主義國際關係》，第245頁。」

　　在國際上，中國的NGO 積极參加了聯合國人權委員會、婦女地位委員會、社會發展委員會、新聞部非政府組織年會等聯合國系統會議。另外，中國的NGO 還積極向外界介紹中國改革開放政策和成就、開展與各國NGO 的友好交流和合作，為開拓中國的多邊外交及民間外交新渠道做出了積極貢獻。①「截止到2005年底，在中國NGO 中，中華全國婦女聯合會、中國殘疾人聯合會、中國人權研究會、中國聯合國協會、中國光彩事業促進會、中國女企業家協會、中國人民對外友好協會、中國和平與裁軍協會、中國國際交流協會、中國綠化基金會、中國國際科學技術協會、中國可持續發展研究會、中國關愛協會、中國軍控與裁軍協會、中國計劃生育協會、中國環境保護基金會等NGO 已先後獲得聯合國經社理事會咨商地位。」

　　本文擬從中國NGO 與西方NGO 的不同特點出發，探討中國NGO 的特殊性，然後嘗試就中國特色NGO 的發展提出一些對策性建議。

　　一、中國與西方非政府組織的特徵比較

　　根據美國約翰。霍普金斯大學萊斯特。M.薩拉蒙（LestreM.Salamon）教授的定義，一般將具有以下七個屬性的組織稱為"非政府組織（NGO ）"：組織性、民間性、非營利性、自治性、志願性、非政治性和非宗教性。在中國，對非政府組織的定義和範圍存在著不同的看法。有的學者認為，中國的非政府組織就是指政府以外的其他公共組織，包括社會團體、某些具有公共管理職能的事業單位甚至企業單位、社會中介組織、民辦非企業單位等。但企業單位是從事生產、經營活動，以營利為目的的組織；事業單位是國家為了社會公共利益，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產設立的，從事教育、科學、文化和衛生等活動的社會服務組織。它們並不符合國際上對NGO 一般屬性（如非營利性、民間性等）的設定。②「王建芹：《非政府組織的理論闡釋》，北京：中國方正出版社，2005年版，第3～11頁。」

　　也有的學者認為，從中國有關規定來看，中國對非政府組織的定義與國際上的非政府組織定義在內涵上是基本一致的，比如，非政府性、非營利性、非政治性和非宗教性。另外的三種屬性，即組織性、自治性和志願性在一定的規定中也都有不同程度的反映。③「王建芹：《非政府組織的理論闡釋》，第3～11頁。」

　　總之，中國的NGO 是中國民間社會致力於社會經濟發展的、有組織的代表，著重於解決各種社會經濟問題，特別是企業和政府都不適合或者不能有效地解決的那些問題。非政府組織在中國的發展不僅有一個從低級向高級逐步遞進的過程，而且還要同中國自己的改革步伐相協調，根據同時期的經濟、政治和社會條件確定自己的發展戰略。在這種思考的基礎上，本文將從社會結構、發育程度、功能和作用、運作模式等角度，對中國和西方NGO 的特徵進行比較分析。

　　（一）社會結構之比較

　　中國NGO 生成及發展的社會結構與西方發達國家不同，主要表現在兩個方面：第一，中國社會結構的變革過程是一個政府積極推動的過程。與西方基於個人主義的分權理念不同，在中國，無論是市場經濟體制的建立還是NGO 的產生，均與國家的主動讓渡密切相關。國家的政治體制改革和政策法規框架始終是推動中國經濟體制改革和NGO 發展的關鍵因素。第二，中國現代NGO 的成長是在全能國家分化④「"全能國家分化"是指社會和市場要素的一體化，就是說政府壟斷的"公共職能"的行政模式。」的過程中出現的。它的成長面臨著兩個方面的問題，一方面是國家權力之外的民間自主空間的獨立，另一方面是營利性機制與非營利性機制出現的分化。

　　（二）發育程度之比較

　　NGO 的發育程度是市場經濟發育程度的重要標誌之一。在西方發達國家，由於市場經濟發育較為成熟，NGO 無論是在數量上還是在類型上都已達到相當發達的程度。隨著市場經濟的發展，中國NGO 也已得到較快的發展，2004年，全國已在政府註冊的民間組織數量達289432個。⑤「參見http://www.chinanpo.gov.cn /web /showBulltetin.do？id =20151=2201.」但從另一方面看，中國是一個擁有13億人口的大國，與發達國家NGO 發展的速度與規模相比，還相差甚遠。從類型上講，西方發達國家的NGO 五花八門、種類繁多，至少包括以下幾種類型：（1）具有半官方性質的NGO ；（2）行業自律組織，主要是指各種行業協會與商會；（3）民間性NGO（環境、教育、宗教等）；（4）慈善性NGO ；（5）服務性NGO ；（6）參與性NGO 等。⑥「王名、劉培峰：《民間組織通論》，北京：時事出版社，2004年版，第18～19頁。」

　　經過多年的發展，上述類型的NGO ，中國都已基本建成，但是它們的發展表現出不平衡的特點，結構還需要進一步完善。另外，在中國NGO 的發起者和組織者中，有不少是前任或現任的、在政府部門和國家機關中具有官方背景的人員以及在大學和研究機構中比較了解國際發展趨勢的知識分子，即便在完全由打工者或弱勢團體自發興起的NGO 中，有"官"、"學"特殊背景的人也起到了重要的作用，至少是思想啟迪和方向引導的作用。①「王逸舟：《探尋全球主義國際關係》，第245頁。」因此，中國NGO 的發育類型具有一定的偏重性。

　　（三）功能與作用之比較

　　西方發達國家NGO 的產生主要有三個方面的原因：第一，在市場經濟條件下，社會分工越來越精細，社會經濟關係日益複雜化、多樣化，因此市場主體之間的溝通、協調、監督就顯得越來越重要，這就必然產生以溝通、協調、監督市場主體為主要職能的NGO.第二，在市場經濟中，政府、企業、個人都是市場主體，政府與企業、企業與企業、企業與個人、政府與個人、個人與個人之間都需要進行溝通與交往，其中有些事務是政府或司法部門無法進行有效管理的，社會NGO 便應運而生，其產生有利於保護各種市場主體的利益，使它們之間能協調互動、共贏發展。第三，全球化及國際經濟一體化的深入發展也要求各市場行為體遵照國際慣例參與國際市場競爭，而大量的NGO 則為各國市場主體提供了學習其所不熟悉的國際慣例的平台。從西方發達國家NGO 產生的原因中可以發現，NGO 的功能一般在於保護各個市場主體的權益。相比之下，中國NGO 的功能是協助政府監管社會。正因為如此，那些不利於政府監管的NGO 就不能得到很好發展。

　　NGO 功能方面的不同，決定了中西方的NGO 在現代社會中發揮的作用不同。西方發達國家NGO 對社會生活起著溝通、調節、服務和監管等作用，表現在三個方面：第一，西方發達國家NGO 通過溝通協調政府、社會和個人三者之間的關係，起著保護市場主體的作用。第二，西方發達國家NGO 為政府、社會和個人提供各種服務。NGO 可以為政府提供決策諮詢服務，政府為了決策的準確性，也樂於向NGO 諮詢有關信息，了解NGO 的調研結果。同時，NG0也為企業和其他市場主體提供來自政府、社會和研究機構的各種信息服務、諮詢服務以及各種公證服務和培訓服務。

　　第三，西方發達國家NGO 具有自我監管和監管社會的雙重作用：其一，NGO對本組織成員的行為具有自我監管作用；其二，NGO 受政府的委託，還從事專項的經濟管理和社會監督活動。

　　筆者認為，與西方相比，中國的NGO 所發揮的作用比較有限，主要原因如下：第一，中國NGO 雖然也在政府、社會和個人之間發揮橋樑和紐帶作用，但這種作用往往是單向的，由於中國的NGO 依附於政府，比較缺乏獨立性，因此一些NGO和行業協會等往往只是起著將政府的意圖傳達給企業，並貫徹政府各項政策的作用。嚴格地講，這種NGO 實際上只起到了政府神經末梢的作用。第二，中國NGO雖然也為企業、社會和個人提供各種服務，但它們在整體上專業性較低，難以適應政府職能轉變和公共管理社會化的要求，也很難真正承擔起政府職能外移的職責。這主要表現在兩個方面：一是NGO 的服務行為不規範；二是NGO 專門人才缺乏，直接影響NGO 的服務水平。上述兩個原因決定了中國NGO 的社會功能只能停留在較低層次、較低水平的事務性服務上，而不多見智囊性的決策諮詢服務和全職性的培訓服務等。第三，由於缺乏配套的法律法規的規範和監管（特別是對"草根"組織），中國NGO 的發展表現出行為不規範的特徵。如果NGO 尚且難以自律，那麼就更不足以發揮監管社會的功能。

　　（四）運作模式之比較

　　西方NGO 基本上是進行無償服務的非營利機構，只有少數半官方性質的NGO得到政府的扶持。

　　NGO 的這種市場化運作模式可以有效地防止其對某一中介業務的壟斷，使NGO在公平的競爭中提高活力與服務水平，同時也可以使政府最大限度地保證對NGO的規範化、法治化管理。

　　與西方社會不同，中國相當大一部分NGO 是依附於政府部門的，這導致NGO在經費、人員以及運轉機制上嚴重依賴中國的黨政機關。從這個意義上說，中國NGO 的運作模式還有不少的計劃性色彩。

　　因此，一些NGO 成為新的壟斷組織。同時，由於經費來源、人員編製等都受政府的扶持與控制，一些重要的NGO 由社會中介機構變成了准政府機構，無法有效地代表市場主體的利益並與政府進行平等的溝通、協商和協調。

　　另外，一些重要的NGO 由於實行計劃性運作機制，政府對它們的干預主觀隨意，NGO的活動也缺乏明確的規則約束。①「陳朝宗：《中西社會中介組織研究》，載《經濟管理幹部學院學報》，2006年第2期，第22頁。」當然，中國也有不少市場化運作較為成功的NGO ，但不可否認的是，一些NGO 偏離了其應有的宗旨，而以營利為主要目的，由於相關法律法規制定相對滯後，這在一定程度上損害了中國NGO 的形象。②「坦率地講，這不僅僅是中國NGO 的問題，許多發達國家的NGO 也存在同樣的問題。」

　　二、中國特色非政府組織的現實與歷史根源

　　自20世紀70年代末以來，中國的改革開放取得了令世人刮目相看的巨大成功。伴隨著改革的發展和深化，中國的改革事業已經正式進入第二個階段——社會改革階段。與第一階段的經濟體制改革不同，這一階段的改革將觸動許多社會體制——包括社會保障制度（包括養老、醫療、保險等）、政府與社會的職能分工、政府運行體制等。經過30年的發展，中國不僅具備了學習國外先進組織制度因素的能力和條件，而且也具備了在中國的土地上進行制度創新的基礎與條件。

　　（一）現實環境原因

　　第一，中國的市場經濟發育還不夠成熟。一般來說，NGO 的發育程度是市場經濟發育程度的重要標誌。中國是一個剛剛從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，30年來中國的市場經濟雖有很大的發展，但市場經濟體制仍不健全，市場體系的發展也不充分，還保留了許多計劃經濟的經濟思維、經濟運作模式和經濟管理方法，因此，還難以形成有利於NGO 全面發展的社會經濟環境。③[陳朝宗：《中西社會中介組織研究》，第24頁。]

　　第二，中國改革還需要進一步深入發展。要完成從計劃經濟向市場經濟的轉型、從封閉經濟向全球經濟的轉型，政府體制和管理方法必須實現相應的轉型和創新。中國雖已轉向市場經濟體制，並已加入世界貿易組織，但是體制和管理方式的改革還相對緩慢，政府職能轉變還沒有完全到位，造成了NGO 發展的不成熟以及政府與社會中介組織相互依賴、相互替代、相互謀利的複雜關係，因而難以形成政府組織與社會中介組織各自清晰的發展思路。

　　第三，中國法制社會尚未完全建立。由於相關法律還不健全，NGO不僅難以實現行業自律，而且其發展也不能得到相關法律的保護和免受來自各方面不合理的干預，從而使得對NGO 的管理還沒有達到現代社會組織管理應有的水平，人為地制約了社會中介組織的發展。

　　第四，市民社會還沒有發展成熟，民眾的公民意識、市場主體意識還沒有完全覺醒。民眾還沒有完全意識到自己作為公民的義務和責任，也沒有充分意識到自己作為公民的權利，因此，對NGO 保護自己權益的需求還不迫切。

　　第五，由於中國的國情，中國NGO 還很少涉足政治與安全領域，不像西方發達國家那樣能夠生成大量反戰、反軍備、反衝突、反干預等方面的NGO.而中國的NGO 將其精力用於社會經濟或教育福利等問題上，即使是在批評現行的一些政策和做法時，也採用了"善意批評"與鼓勵改進並行的態度，因而保證了政府的認可與其存在的合法性。④「王逸舟：《探尋全球主義國際關係》，第245頁。」

　　（二）歷史環境保護原因⑤「陳朝宗：《中西社會中介組織研究》，第25～27頁。」

　　由於中國地理環境複雜，山脈縱橫、交通不便，各地常處於相互隔絕的狀態，政治、經濟、文化發展不平衡，造成了中國政治統治和社會治理的極大困難。所以，中國曆朝歷代的統治者都把大一統放在治國目標的首位。

　　大一統的實現需要國家內部的穩定。中國不僅國土面積大，地理環境複雜，而且人口眾多，民族關係複雜。因此，在中國歷代統治者看來，真正會危及國家統一和封建統治基礎的是內亂，而不是外侵。

　　在中國歷史上，改朝換代大多是由農民起義或民族衝突造成的，而很少是由於外國的入侵，即使是外國入侵，也往往是在中國處於一盤散沙的情況下乘虛而入的。所以，歷代統治者都把國家內部穩定放在治國的第一位。國家穩定要求政府組織處於絕對的強勢地位。

　　在人民素質普遍不高的情況下，保持中國社會穩定的最好辦法就是建立一個強勢的政府，不讓社會團體、民間組織過度發展，使它們不具備與政府抗衡或討價還價的能力。在這種社會治理模式下，政府與NGO 之間的角色關係自然不同於西方。

　　西方發達國家市場經濟高度發達，要求NGO 在數量上和質量上充分發展，以滿足市場經濟日益增長的監管和服務的需求。這些年來，西方發達國家進行政府體制變革，政府退出市場，政府職能轉換比較到位，這就決定了西方社會的治理模式不能沒有NGO 的參與。在西方發達國家中，除了美國和一些國家以外，大部分是中小國家，政治統治和社會治理的難度相對較小，它們不用過多地考慮社會的穩定、國家分裂和社會的平衡發展問題，所以在歷史上，它們形成了地方自治的傳統，這決定了NGO 的為民性和獨立性。

　　當然，隨著經濟的發展與社會的進步，中國NGO 是註定要得到發展的，NGO是經濟與社會發展的催化劑，社會民間組織甚至是經濟發展的一種新的形態。但是，中國NGO 的發展模式絕不能照搬西方發達國家的發展模式，而應該根據本國的國情、歷史文化傳統、社會經濟發展水平逐步推進。因此，下文將努力探討中國特色NGO 的發展前景，尋找中國特色NGO 的發展之路。

　　三、發展中國特色非政府組織的總體思路

　　在探討NGO 與國家的關係時，有些NGO 理論家往往偏激地把國家看做是對NGO的最大威脅，因此，他們反對國家對NGO 的干預，反對國家職能的過分擴張，追求社會生活領域的自治以及維護公民個人的權利和自由。其實，國家並不總是對NGO 的生存和發展構成威脅，相反，國家的保護和管理對於NGO 的健康發展必不可少。

　　隨著對NGO 與國家政府兩者間關係的認識不斷深入和擴展，當代NGO 理論家反國家主義的色彩逐步減弱。他們發現，極權主義國家固然會侵犯公民的權利，壓制NGO 的生存空間，但民主國家也同樣有走向專制的危險，有可能出現多數人的"暴政".因此，NGO 既要爭取自己的生存空間，又要避免多數人"暴政"局面的出現。他們認為，NGO 既要積极參与國家事務並影響政治領域，更要反對文化霸權的鬥爭。同時，NGO 不應將自己的活動範圍限定在國家的層次上，還應該延伸到基層社區和國際社會的層次上。

　　培育中國特色的NGO 必須重視公民意識的培養和民主觀念的增強。同時，中國NGO 的健康發展無疑將與國家形成共生共強的關係。以研究東歐問題見長的美國學者邁克爾。富蘭克林（Michael Franklin）認為，民主體制下唯一良性的權力配置就是強國家與強公民社會之間的共存。①「陳朝宗：《中西社會中介組織研究》，第27頁。」因為在這種實力格局下，不僅國家能有效地開展工作，而且NGO 也可以足夠強大以防止國家過分自主而無法對社會的要求做出反應。雙方中任何一方力量過弱或者均很弱小，都會產生嚴重的問題。所以，只有雙方的自主性得到充分的保證並處於彼此均衡的狀態下，其功能才能得到最好的發揮。可以說，目前中國的社會狀況正處在歷史上最好的時期，社會主義市場經濟的建立為公民社會的存在提供了經濟基礎，而通過社會領域的改革，各種志願性NGO 的發展和非官方的公共領域的活躍，必將為中國培育有中國特色的NGO 提供難得的歷史機遇。

　　首先，在組織層面上，建構和培育自律性行業組織是重要的組織保障。中國傳統文化中畢竟缺乏結社與自治的傳統，雖然近年來隨著社會發展多元化以及社會結構的巨大變化，民間的鬆散型興趣團體、地域型聯絡組織、行業型交往組織大量湧現，已經初具NGO 的雛形，但此類組織的發展，特別是要真正成為現代公民社會中自治、自律並能在社會生活中發揮政治影響力的組織，既需要政策方面的支持、扶持與監管手段的配合與完善，也需要在自身組織管理、特別是組織形式的健全上積極探索。相對來說，積極培育自律型行業組織是一種更為現實的選擇，如中國註冊會計師協會②「中國註冊會計師協會成立於1988年11月，是依據《註冊會計師法》和《社會團體登記條例》的有關規定設立的社會團體法人，是中國註冊會計師行業的自律管理組織。目前，已擁有團體會員5000多家，個人會員13萬多人，其中，執業會員約6.5萬人，非執業會員7萬多人。中國註冊會計師協會分別於1996年10月和1997年5月加入亞太會計師聯合會和國際會計師聯合會，並與50多個境外會計師職業組織建立了友好合作和交往關係，http ：//www.cicpa.org.cn /.」非常重視加強行業自律管理體制的建設，其中深圳還通過特區立法，將行業管理的大部分職權授予（法定授予而不是行政授予）

　　深圳市註冊會計師協會，該協會通過建立行業自律機制，在行業管理中也發揮了重要作用。這些都是中國行業協會改革的排頭兵，政府應積極扶持、合理引導並提供必要的幫助，通過總結經驗，以點帶面，逐步推廣。積極發展中國的行業自律性組織，相對來說也具有較強的可操作性。中國應該避免很多後發展國家和地區在社會轉型過程中盲目照搬西方民主模式的做法，防止過快、過急發展民間政治組織而導致的社會政治動亂。

　　其次，從中國的現實國情出發，中國的NGO 在公民參政方式上，必定會與西方民主政治模式有所區別，代表制民主而不是代議制民主仍是中國最現實的選擇。這就需要積極探索中國人民代表大會制度的發展與完善的問題。人民代表大會制度建立50多年來，在保障人民當家做主，即人民管理國家、監督和指導其他國家機關工作、維護國家的安定團結等方面都發揮了重要的作用。改革開放以來，隨著社會主義政治民主和經濟民主體制的確立和完善，人民代表大會制度也面臨著新的挑戰。這一挑戰既表現為制度層面（即人民代表大會制度執行過程中）存在的問題，也表現為非制度層面（即中國民主政治實踐過程中）暴露出的一些問題。其根本歸結為一點，就是如何更好地將人民的意志轉化為國家意志。具體來講，包括如何調動公民參與的積極性和主動性，如何健全和完善公民參與的渠道與途徑等。在這方面，人民代表大會制度需要完善的方面有：一是代表的產生過程及其代表的廣泛性和認同感；二是人民代表大會權力行使過程中的民意基礎如何得到最大限度的體現；三是人民代表大會對政府的監督和對政府權力有效的制約；四是對人民代表大會機構行使職權過程的社會監督如何體現等。

　　最後，建構中國特色的NGO 需要探索適應社會主義市場經濟的新型倫理道德體系。目前，中國社會正處在一個前所未有的巨大轉型時期——由一個以小農經濟為基礎的"熟人社會"向一個以工商業經濟為主的"陌生人社會"轉型，由一個以鄉村集體生活為主的社會向一個以村鎮和城市化生活為主的社會轉型，由一個缺乏自主擇業機會的單元化社會向一個能夠自主決定工作、生活方式的多元化社會轉型。巨大的轉型過程必然伴隨著快速的城市化進程和人員的高度流動。而社會變遷又會帶給人們思想、道德、行為方式以巨大的衝擊。目前，在中國媒體中常常聽到的"道德水準下降"、"道德滑坡"、"信用缺乏"、"職業道德缺失"、"貪污腐敗泛濫"等現象蓋出於此。究其原因，並不是今天的人們比起昨天似乎"變壞了"，而在於人們所處環境的變化使社會失去了對個人的舊有的道德約束。

　　人一般只是對自己熟悉的人或環境才有一種比較切身的責任感，而不可能真正做到墨家所主張的"兼愛".①「田中正司：「市民社理論と1代」，京：お茶の水房，1994年。」因此，一般說來，高度流動中的人員往往更容易對陌生人或在陌生地區做出各種在他所熟悉的社會被視為不道德的、甚至是違法犯罪的行為。

　　而另一方面，先前"熟人社會"的非正式的社會約束機制，例如，流言、聲譽、有意疏遠和以牙還牙的報復等，也都不可能像以往那樣奏效。交往方的不確定、交易機遇和對象的眾多，使得交易可以是，而且往往確實是一次性的行為。一些人甚至不希望（如出售偽劣產品者）、沒有願望（如某些賣淫嫖娼者）、也沒有必要（如繁華地帶的小商小販）建立一種長遠的個人化關係。關係的萍水相逢化不僅容易產生不道德的、敗德的行為，而且更容易逃避各種社會制裁，包括社會的、輿論的和正式的制裁。②

　　因此，在新的社會環境下，如何建立一個新的道德約束機制和價值體系，同時社會又能夠鼓勵和倡導各種有益於社會公德的行為和中國特色的NGO ，絕不是簡單的呼籲和提倡就能夠解決的，它需要全社會的共同努力。

　　四、發展中國特色NGO 的具體措施

　　中國特色NGO 的發展要建立在解決上述問題的基礎上，並選擇適合自身的發展方式。要建立中國特色的NGO ，必須加強與國際社會的關係，解決發展中的矛盾，推行與自身相適應的體制改革。筆者將就此提出一些對策性建議：

　　第一，實行計劃運作與市場運作相結合的NGO 發展模式。目前，中國NGO 的發展還不具備完全市場化運作的條件，在這種情況下，中國一方面要強化NGO 管理社會的功能，另一方面則要限制NGO 作為市場主體利益代表者的功能，即中國目前還不宜推行合夥制或會員制的NGO 組織運作模式，而應該實行計劃運作和市場化運作相結合的發展模式。一方面，對公正性、服務性、經紀業務性的NGO 應實行市場化運作；另一方面，對半官方性質的NGO 實行計劃運作，在今後較長的時間裡，這些類型的NGO 的經費、人員編製還難以與政府脫鉤，只有當中國社會公平問題得到比較好的解決、人民生活水平有較大的提高、社會在穩定與發展中走向良性循環、這些類型的NGO 能真正成為市場主體利益的集中代表時，它們的經費、人員編製才有可能與政府真正脫鉤，並朝著合夥制或會員制的方向發展。

　　第二，加快NGO 立法的步伐。要儘快制定比較完備的相關法律法規，以此規定NGO 的性質和發展宗旨，限制NGO 過度的市場行為；建立NGO 的准入和退出機制；確定NGO 與政府（社會）、企業和個人的良性關係，既防止政府過度干預NGO，又防止NGO脫離政府的指導；規範NGO 的行為，防止NGO 的經濟越軌行為，避免誠信缺失；規定NGO 自律的義務，同時賦予某些NGO 代表政府管理行業和進行專項經濟管理的權力，等等。

　　第三，加大對NGO 的整合力度。由於缺乏整體規劃和明確目標，政府也缺少足夠的規劃、調控和引導，導致中國NGO 的中介組織職能交叉，管理內容與範圍重疊，這說明了中國NGO 的發展仍處於初級階段的水平。因此，政府要加大整合力度，使NGO 朝著專業化、市場化和產業化方向發展。

　　第四，加強NGO 服務社會和管理社會的功能。NGO 應該隨著政府職能的轉變而不斷發展，政府逐步退出一些領域的管理，而這些領域的管理空白就應該由NGO 去填補。在今後一段時間裡，隨著職能的轉變，中國政府應逐步退出對評估、公證、仲裁等領域的直接掌控，把它交給社會中介組織去運作，政府要變運動員為裁判員，真正放棄對這些中介服務的壟斷，並把它真正推向市場，而政府只要把好NGO 的市場准入關、誠信關、公平競爭關、服務標準關和處罰關即可；政府應賦予行業協會規範本行業行為以及管理社會的更大的權力；賦予各行業協會評價和規範該行業中各企業的經濟行為，保護行業品牌和區域品牌的權力。

　　第五，加大NGO 人才建設的力度。NGO 要真正成熟起來並履行自己的職責，必須提高NGO 成員的自身素質，特別是加大NGO 人才建設的力度，使NGO 真正有能力發揮政府與企業、政府與個人、企業與個人的橋樑和紐帶作用。例如，把政府艱巨的調研任務交給NGO 去完成，使NGO 與政府的合作從執行性參與逐步轉向行政決策諮詢性參與；把企業的戰略規劃、技術培訓、管理培訓交給NGO 去完成，使NGO 真正成為企業的參謀和助手。

　　第六，探討政府駕馭NGO 的新方法。長期靠人員編製控制NGO 的做法畢竟不是長久之計，政府應該探討駕馭NGO 的新方法，使NGO 朝著維護社會穩定、成為政府管理社會的重要助手的方向發展。在管理方式的選擇上，政府要逐步從過程管理向結果管理轉變，從硬性管理（確定性管理）向反饋管理（隨機性管理）轉變；在管控手段的選擇上，政府要逐步從行政管控轉向法律管控，從政治管控轉向經濟管控，從人為管控轉向技術管控。

　　第七，隨著中國民主化進程的發展和政府職能的轉變以及與國際社會交往的日益頻繁，"與國際接軌"將是中國NGO 發展的必然選擇，同時也是在建立"中國特色的NGO"時應該考慮的關鍵性條件。

　　總之，隨著中國民主化的推進和政府職能的轉變以及與國際社會交往的日益頻繁，"與國際接軌"將是中國及其NGO 不可忽視的選擇，也是建立"中國特色NGO"應該考慮的關鍵性條件。因此，中國應該儘快建立一個比較完善的且符合NGO發展的法律法規體系，使中國政府與NGO 建立起良好健康的關係，必須加強與國際社會的關係和自身的改革，重視公民意識的培養和民主觀念的增強。筆者相信，中國特色NGO 的形成與發展是進一步推動中國社會政治經濟的發展的必由之路。

　　[收稿日期：2008-05-31]

　　[修回日期：2008-07-24]

　　來源：《世界經濟與政治》2008年第9期