社會性官僚政治：中國官本位傳統之源

2013年04月18日15:42 來源：《人民論壇·學術前沿》2013年4月上

　　摘要 官本位的傳統在中國源遠流長，儒家倫理政治的說教、科舉制、長期的官僚政治三方面塑造了中國的官本位傳統。當前，官本位不僅體現在官場內部，同時還滲透至整個社會範圍。這種社會性的官僚政治是隨歷史演變而得以固化的，並深刻地影響著當今中國，成為長期制約我國政治、經濟、社會發展的巨大障礙之一。欲除此弊，非經不懈的改革不可，從當前看，應從技術層面和社會層面兩方面入手。

　　關鍵詞 官本位 社會性官僚政治 法治 現代官僚制 社會空間

　　中國老百姓稱呼人，一般都喜歡稱呼對方官銜，比如三國的劉豫州、程祭酒、萠異度……又比如，王大人、張員外、李秀才……不管官職大小，總要稱呼對方的官銜以示尊重。著名學者易中天曾講過一個笑話，農村裡有個過磅的，就是用磅秤給糧食稱重的人，鄉里人都要管他叫作「王過磅」。這足以說明中國社會受官本位文化侵浸之深。

　　當今，觀察官本位現象泛濫的一個重要指標，就是每年趨之若鶩、人頭攢動的公務員考試。從當前的實際情況看，公務員的工資水平在畢業生起薪中僅處於中等水平，那為什麼公務員職業如此吸引大學生呢?究其原因，在中國，當上公務員就意味著做官，而做官有諸多隱性好處：一是福利好，公務員在社保繳納、住房補貼、解決戶口上具有無可比擬的優勢;二是風險低，考上公務員意味著捧上旱澇保收的「鐵飯碗」;三是預期高，成為公務員有望實現政治抱負、攀登仕途高峰，即使有朝一日離開，積累的政治資本、人際網路也能為今後「跳槽」、「下海」打下堅實的基礎。此外，種種並非空穴來風的豐厚灰色收入的傳言，使得公務員職業可以給人帶來前程似錦的預期，也成為人人垂涎的百業之首。

　　關鍵的問題是，為什麼入仕為官能夠給人帶來如此美好、穩定的預期、以至於成為眾多人的職業首選?王國維曾言，「吾中國下等社會之嗜好，集中於一利字，上中社會之嗜好，亦集中於此，而以官為利之表，故又集中於官之一字。」①群體行為選擇一致的背後，一定有其結構性的原因。這結構性的原因就是，中國當前仍是官本位的社會體制。

　　官本位的表現

　　所謂「本位」，可以指某一思想體系的核心或理論的元假設，如民族本位，法學中的權利本位和義務本位(兩者會導向不同的理論體系);又可指人們行為的價值取向，如個人本位、錢本位;抑或指制度的基礎或衡量標準，如貨幣制度中的金本位、銀本位。無論從思想意識、制度還是行為角度理解「本位」一詞，共同的意思是總以某一事物為中心，一切都圍繞這個中心。因此「官本位」就是指包括人們的思想意識、行為取向和制度安排在內，一切都以官為中心，以官為出發點和歸宿。

　　官本位不僅體現在官場內部，同時還滲透至整個社會範圍。考察官本位的表現和危害，亦可從這兩個維度進行。

　　在官場內部，官本位體現為唯官是從。在思想意識上，官本位意味著拿官銜大小、職位高低來度量一切，來衡量一個人的生命、人格、尊嚴之價值。在制度安排上，官本位體制形成嚴格的金字塔形結構，上尊下卑，界限分明，不容僭越;同時，以官為核心和重心，各種精神和物質的利益向官嚴重傾斜，正如王亞南所言，在中國，「『做官發財』始終是連在一起講的」，②官員的待遇和級別緊密相聯，收入、住房、坐車、出行的待遇要由級別大小來區分，形成普遍的官僚特權。在行為上，「官大一級壓死人」、「長官意志」、「一言堂」盛行。不管是多大的事情，領導一聲令下就可以定奪;不管是多小的事情，只要領導關心過問，下面馬上就要認真貫徹堅決落實。事情辦得好不好，領導說了算;會議重要不重要，得看參加的領導大不大，其他人彷彿只是附屬物。

　　客觀而言，官本位如果僅限於官場內部，倒也並非百害而無一利。假如我國的幹部體制對民眾的回應性很強，官員們能夠時刻做到「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」，那麼，官本位內含的嚴格等級制，倒在一定程度上有助於提高辦事效率。可問題是，中國的官本位現象從來都不是只局限於官場內部，它向社會範圍全面滲透，這才是官本位弊病的最大危害之處。

　　在古代，官尊民卑、官貴民賤;官威八面，「縣太爺」駕到，閑雜人等一概迴避;學而優則仕，「十年寒窗無人問，一朝成名天下知」，圍繞官僚特權形成了嚴格的社會等級制度和以入仕為導向的人才選拔制度。

　　當前，不僅政治和行政領域，一些按道理不應是官場的地方，也都依官場的葫蘆畫瓢，劃分等級，官樣十足，官本位已經延伸到了經濟、文化、教育、傳媒、科技、社會組織等各個方面。國有企業、學校、醫院、科研院所、歌舞劇團、報刊社、廣播電台、電視台都具有行政級別，甚至和尚、道士都分處級、科級。放眼而觀，社會體制幾乎在任何一個方面要實現對人的肯定，都只剩下給官帽子這一種辦法。整個社會唯官是求，官為百業之首，唯有走上仕途，才能出人頭地，光宗耀祖。於是乎，「賽而優則仕」、「學而優則仕」、「藝而優則仕」、「商而優則仕」，凡此種種，不一而足。

官本位之源——社會性的官僚政治

　　官本位的傳統在中國源遠流長。王亞南先生曾深刻分析了中國的官本位傳統：「中國人傳統地把做官看得重要，我們有理由說是由於儒家的倫理政治學說教了我們一套修齊治平的大道理，我們還有理由說是由於實行科舉制而鼓勵我們『以學干祿』熱衷於仕途，但更基本的理由，卻是長期的官僚政治，給予了做官的人，準備做官的人，乃至從官場退出的人，以種種社會經濟的實利，或種種雖無明文確定，但卻十分實在的特權」。③

　　從王亞南的分析，我們可以看出有三個原因塑造了中國的官本位傳統：

　　首先是儒家的倫理政治的說教。表面上看，儒家思想宣揚的是「仁義禮智信」，但其核心總綱是「君君、臣臣、父父、子子」，且「君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱」，不可偏廢，否則就是大逆不道。也就是說，儒家道統的核心——三綱五常，旨在維護官僚等級特權，成為塑造官本位體制的根本意識形態。

　　其次是科舉制。科舉制將天下士人的聰明才智都吸引到讀書做官一條道上去，所謂「學者非必為仕，而仕者必如學」(《荀子·大略》)，使得「學而優則仕」制度化，從而強化了官本位的社會體制。

　　第三、也是最根本的原因，就是長期的官僚政治。王亞南將中國歷史悠久的官僚政治稱為社會性的官僚政治，他認為「官僚政治得從技術的社會的兩方面去說明」，從而將官僚政治區分為技術性的官僚政治和社會性的官僚政治。所謂「技術性官僚政治」，是指在任何科層制組織中都存在的講形式、打官腔、辦事刻板、遇事推諉等思想作風，這些思想作風屬於行為方式的範疇，故屬於技術性的。所謂「社會性官僚政治」，在此種政治下，「政府權力全把握於官僚手中，官僚有權侵奪普通公民的自由」，「官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當」。也即說，在社會性的官僚政治下，官本位已經滲透到了社會的方方面面，普遍的官本位現象就是社會性官僚政治的結果。

　　中國的這種社會性的官僚政治是隨歷史演變而得以固化的。秦以前的中國，政治是貴族政治，雖然設官而治的事實早已存在，但在社會中起支配作用的主要是擁有封地、享受世祿的封建貴族。戰國時期，諸侯混戰，各國為了爭霸，競相拉攏人才，培育了官僚階層，政治權力開始逐步向官僚手中轉移。秦統一中國後，秦始皇採納李斯的建議，建立中央集權的專制統治，「廢封建，設郡縣」，子孫功臣賞賜金帛而不分封土地，各級政府則由職業化的官僚掌握。官僚階層規模迅速擴大，並獲得了對整個社會的支配權，官僚政治遂告形成。此後直至清朝滅亡的兩千多年的漫長歲月中，除個別情況外，中國社會的政治形態再未發生什麼明顯的變化，官僚政治則在此期間不斷對政治、經濟、文化等社會各層面進行整合，使之符合自身的需要，從而不斷鞏固其存續的基礎。

　　這種社會性的官僚政治具有延續性、包容性和貫徹性三大特點。所謂延續性，是指自秦朝以降，這種官僚政治延續了兩千多年，即「二千年皆行秦政」。所謂包容性，是指「中國官僚政治所包攝範圍的廣闊」，④舉凡各種社會文化現象，如宗法組織、社會風俗、教育思想，以及宗教、法律、藝術等，都同官僚政治發生了異常密切而協調的關係，這些社會要素，幾乎「完全變成政治工具」，「甚至變為官僚制度內部的一種機能」，⑤這種囊括萬物的官僚政治當然也就有了頑強的生命力。所謂貫徹性，是指官僚政治「逐漸把它自己造成了一種思想上、生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏和人民，支配者與被支配者都不知不覺地把這種政治形態看為最自然最合理的政治形態」，⑥「中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚錮蔽在官僚政治所設定的樊籠中」。⑦正是這三大特點，使得官僚政治的價值觀念——官本位，深深嵌入了民族的文化和心理之中。

　　與上節討論的官本位的表現相對照，我們仍可判斷，社會性的官僚政治還深刻地影響著當今中國。誠如有學者指出，「這二三十年是中國全面官僚化的黃金時代」，「在全面官僚化的過程之中，一方面中國看起來越來越穩定，另一方面官僚的特權和腐敗越來越深化、精緻化和全面化」。⑧

破除官本位的途徑

　　王亞南研究中國官僚政治的基本結論是：其一，「官僚政治得從技術的社會的兩方面去說明，而當作一種社會體系來研究的官僚政治，寧是重視它的社會的方面，雖然我們同時沒有理由不注意它的技術的方面。」其二，「一旦官僚政治在社會方面有了存在的依據，它在技術上的官僚作風，就會更加厲害;反之，如果官僚不可能把政府權力全部掌握在自己手中，並按照自己的利益而擺布，則屬於事務的技術的官場流弊，自然是可能逐漸設法糾正的。」⑨王亞南的結論在一定程度上給我們指明了治理官本位弊病的方向，即要從技術層面和社會層面兩方面入手。

　　在技術層面上，必須重構法治框架下的現代官僚制。在技術層面，就是要按照理性的要求，構建法治框架下的現代官僚制，並將其嚴格限定在官場內部，避免其向社會範圍擴張。

　　現代官僚制通常是韋伯式的，其最大的優勢在於技術理性。韋伯指出了官僚組織的幾個最顯著特徵：等級結構;分工;規章制度取向;行政權與立法權分離;行政人員經過特殊訓練，有特殊才能;非人格化管理。韋伯接著談到了官員的職位，在他看來，文官是一種職業，要求有嚴格規定的訓練過程，勝任工作的能力，僱傭必須經過一般和專門的考試;典型的官僚制機構的官僚是由上級任命的，由民眾選舉產生的官員不是純粹意義上的官僚制機構的官員;官員的職位是終身的，它可以保護官員的獨立性，是一種保障;官員拿固定薪水和養老金;等級製為官員設置的職業，有一個從高到低的地位等級。⑩儘管今天官僚制在西方遭到了強烈批評，也有人力圖以後官僚制來取代它，但與工業社會相吻合的官僚制，對一個尚處於發展中的中國社會來說，其整體的優勢顯然還是超越它的劣勢，因為官僚制強調的理性在中國還是比較缺乏的，中國的幹部制度看來還是要經歷現代官僚制的過程。

　　應該說，官本位是官僚制固有的弊病之一，用王亞南的話來說，「屬於事務的技術的官場流弊，自然是可能逐漸設法糾正的」，也就是說，糾正這一弊病屬於「技術活兒」。但要干好這技術活兒，也還是不那麼容易的。

　　要建立法治框架下的現代官僚制，首先，要理順黨政關係。黨政不分一直是困擾中國政治發展的一個難解之題。在堅持黨的領導的前提下，要實現現代官僚制的轉型，我們黨就要改變領導方式，堅持將自己的意志以法律的形式(而不再以黨的規章規則等形式出現的直接干預)體現，黨對國家事務的管理從直接管理轉向間接管理。這樣才能使我們的官僚管理擺脫政治的歪曲，為從技術層面治理官本位弊病騰出足夠的空間。

　　其次，從「官員」的角度看，要優化幹部人事制度。治理「官本位」，選人用人是突破口，因此必須優化和完善幹部人事制度，從根本上防止「官本位」現象出現。具體而言，在幹部選拔任用上，要加大競爭性選拔工作力度，把競爭貫穿於幹部選任的各個方面、各個環節，促使競爭擇優制度化、常態化。在幹部考核評價上，要健全體現科學發展觀要求的考核評價機制，完善考核指標，改進考核方法，增強考核的科學性;堅持執政效果問民意，將幹部的崗位職責、工作目標和工作任務，轉化為群眾最關心、可感知、易判斷的指標，用群眾滿意度來評價幹部，引導幹部關注民生、以民為本。在幹部管理監督上，規範權力運行和監督機制，讓權力在陽光下運行，防止公權私化、異化;改變簡單地以行政級別論輕重的管理監督辦法，加強對關鍵崗位幹部的重點管理監督;嚴格執行問責制和幹部職務任期制，完善幹部退出機制，使幹部能上能下，能官能民。此外，還要加快推進幹部分類管理改革，著眼於建設一支政治素質好、領導能力強的政務類公務員隊伍和一支專業素質好、執行能力強的事務類公務員隊伍，進一步加快公務員分類管理改革，健全綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員管理辦法，並建立按年功和業績晉陞職級和工資的辦法，讓當官不再成為公務員的唯一追求，從而從源頭上防止千軍萬馬擠「獨木橋」。

　　第三，從「官職」的角度看，要規範政府權力，構建服務型政府。譬如，要推行職位管理制度，根據幹部崗位的性質和任務，健全崗位職責規範，嚴明能力素質要求，使幹部工作有清晰目標、組織評價有明確標準、群眾監督有充分依據。要規範各種行政行為特別是行政執法、行政決策等行為，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟活動的干預，完善政府信息公開制度，推動權力行使朝著更加規範有序、公開透明的方向發展。此外，還要規範職務消費，大幅削減「三公」消費，限制官員特權。

　　在社會層面，要擴大社會空間，革除社會性官僚政治存在的依據。王亞南指出，「一旦官僚政治在社會方面有了存在的依據，它在技術上的官僚作風，就會更加厲害。」也就是說，作為社會體制的官僚政治的存在，不僅導致官本位在全社會範圍內的泛濫，還會反過來強化和加劇官本位弊病在官僚體制內部的危害。因此，要根治官本位的毒害，就必須擴大公共空間，讓社會自然生長出抵制官僚政治滲透的力量。

　　首先，要切實轉變政府職能。官本位之所以盛行，從體制上說，是因為政府權力對社會、市場干涉太深，官僚制這隻「看得見的手」幾乎在每一個領域都存在，在很大程度上，官僚制是一種凌駕於市場和社會之上的制度，這就使得權力之上附著了太多利益，以至於人們要對它趨之若鶩、畢恭畢敬。因此，我們要儘快實現由全能政府向有限政府的轉變，由管制型政府向服務型政府的轉變，使政府的職能轉變到搞好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，為經濟社會的健康發展營造良好的環境。要言之，轉變政府職能必須做到「減」、「放」、「轉」三個字。「減」即精簡機構、人員，取消和壓縮行政審批;「放」，即通過向基層、向社會「放權」來激發經濟發展活力，構建服務型政府;「轉」，即不該由政府管的事情，讓市場機制自我調節或交由有資質的社會組織承擔。

　　其次，深化市場經濟改革。要徹底打破「官本位」意識，重要的還是要通過深化市場經濟改革，不斷提高社會的經濟生活水平，提高社會化分工的水平，為「官本位」向「民本位」的轉化提供堅實的經濟社會基礎。只有極大地提高社會生產力，人民群眾從業的選擇面越來越寬，個人全面發展的前景越來越廣闊，人們的傳統「官」念才會隨之發生根本轉變。同時，市場經濟力量的壯大，也可以慢慢削減、甚至衝擊政治權力，不僅起到制約權力的作用，還會自覺抵制「官本位」向經濟領域擴張。

　　第三，促進公民社會壯大。一個強大的、活躍的和警覺的公民社會，是制約國家權力、防範政治腐敗的有力屏障;一個社會組織發達、成熟自治的公民社會，才能產生與官僚機構平等對話的力量，才能制約官本位向社會的滲透。公民的聲音、權利和力量可以成為制衡權力的有效保障，從而最大化地對權力實施監督和制約，極大地壓縮濫用職權的空間。然而，在我國傳統的政府管理模式下，政府直接面對社會從事大量繁雜而微觀的管理活動，政府和社會合二為一，不存在真正意義上的社會組織，政府的管控功能強大，社會的自治功能羸弱。因此，我們要通過深入的社會建設來促進公民社會的發展，消除官本位的社會基礎。首先，要取消企事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式，完善專業技術人才人事管理制度，拓展職業發展空間，形成「行行出狀元」的社會環境。這既是事業單位解除不當束縛、真正確立自身社會功能和榮譽的需要，也是「全能政府」走向「小政府、大社會」的必由之路。其次，要培育社會組織發展。社會組織的發展壯大是社會自治力提高的主要標誌，有限政府的建立、「小政府，大社會」的目標的達成，都要藉助於社會組織的健康。因此，必須還各類協會、學會、群眾組織、自治組織以本來面目，讓他們從「二政府」、「黨委或政府附屬機構」的影子下解脫出來，真正成為依法成立、自願參加、自治自律、維護群眾利益的社會組織。

　　總之，伴隨官僚制、官僚政治的存在，官本位現象仍是長期制約我國政治、經濟、社會發展的巨大障礙之一。欲除此弊，非經不懈的改革不可，否則，在「世界列強競爭生存之今日，我國民尤不自悟，而竟興采遄飛，日旋渦於名利之場，苟此延長不變，則喪家亡國之禍，此足以招之來矣」。11

　　注釋

　　1 王國維：《靜庵文集》，瀋陽：遼寧教育出版社，1997年，第187頁。

　　2 3 4 5 6 7 9 王亞南：《中國官僚政治研究》，北京：商務印書館，2011年，第111、111、29、33～34、34、29、8頁。

　　8 丁學良：「官僚制與中國改革」，http://www.ftchinese.com/story/001024653，2012年9月8日。

　　10 [美]理查德·斯蒂爾曼：《公共行政學：概念與案例》，竺乾威等譯，北京：中國人民大學出版社，2007，第84～86頁。

　　11 錢澄：「論為官思想之發達及於國家社會之危險」，《大中華》(二卷十二期)，第2817～2823頁。

　　Social Bureaucratic Politics: The Origin of China"s Guan Ben Wei Tradition

　　Li Chengyan Xiao Junqi

　　Abstract: Guan Ben Wei has a long history in China. It was formed as a result of the teaching of Confucian ethical politics, the imperial examination system, and the long-term bureaucratic politics. At present, Guan Ben Wei not only exists in officialdom, but also permeates through the whole society. Such a social bureaucratic politics has been solidified with the evolution of history. It is now profoundly influencing China and has become one of the long-standing serious obstacles to Chinese political, economic, and social development. It can not be eliminated without unremitting reform. It can be approached from the technical and social perspectives.

　　Keywords: Guan Ben Wei, social bureaucratic politics, rule of law, modern bureaucracy, social space

　　【作者簡介】

　　李成言，北京大學政府管理學院教授、博導，廉政建設研究中心主任。

　　研究方向：中國政黨政治、中國農村發展政策、領導學。

　　主要著作：《中國農村發展政策分析》、《現代行政領導學》、《廉政政策分析》等。

　　肖俊奇，北京大學廉政建設研究中心助理研究員。

(李成言 肖俊奇)
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