從中外憲法案例看依憲治國 韓大元

      在法學界，活躍著一大批有學術影響力的專家學者，他們以各種形式推動著中國法治建設的進程。為傳播學術思想，本報理論部特推出「百家講壇」欄目，邀請他們就自己的最新研究成果或法治前沿話題發表真知灼見。相信每一期講壇就是一場學術盛宴。期待您的關注。

    法治思維首先是憲法思維，依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政，法治之治首先是憲法之治。

    憲法是維護國家核心利益的基本方式，也是最終保障。當今世界的競爭既是經濟的、政治的，也是制度的競爭。在講究規則的當代，要確立中國在國際社會的獨立自主地位和話語權，必須高度重視憲法不可替代的功能。

    要重塑社會共識，最基本的途徑是回歸憲法，樹立憲法權威、全面實施憲法，讓憲法中蘊涵的一個國家、一個民族的價值與共識重新回到社會生活，通過憲法建立、維護並發展社會共識。

    憲法權威的正當性

    憲法權威是憲法得到社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的理念與理由，尤其體現為憲法對公權力和所有國家生活產生的拘束力和規範力。個人或某些團體的權威無法超越共同體意志，唯有憲法才是國家、社會與公民生活的「根本規範」，唯有憲法才能具有至高無上的權威。

    憲法的權威性來自於社會的基本價值共識，具有正當性基礎，其理由在於:憲法是以人民的名義制定的，人民意志具有最高性與根本性，憲法是「人民主權」的最高規範表述;憲法是全體人民共同意志的集中體現，其產生是廣泛民主的結果，其內容具有普遍性和穩定性;在價值選擇上，憲法基本功能在於限制公權力，保障基本人權。憲法高於權力並控制權力，這是憲法具有根本權威的必然邏輯。自憲法產生以來，依憲治權已成為現代法治國家的基本理念。權力源於憲法，是通過憲法而獲得的，權力行使的正當性、行使的方式等都要尋找憲法上的依據;一切公權力行為都要遵循憲法，不得與憲法相抵觸;任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權;一切違反憲法的行為都要得到及時、有效的糾正。基於對憲法權威的信奉而形成的憲法共識是塑造社會生活的價值基礎。

    為了維護憲法的權威，我國現行憲法在序言中明確規定:「本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。」現行憲法對「國家根本法」的確認是對憲法權威的規範表述，具有「最高法的效力」。

    憲法權威的基本功能

    在現代社會中，憲法既是國家基本法律秩序的基礎，也是公民的基本生活規範，憲法的核心精神就是規範公共權力運行以保障公民基本權利的實現。

    樹立憲法權威，有助於維護社會共識。當前我國正處於社會轉型期，利益關係複雜，社會矛盾與衝突凸顯，急需確立社會共識，尋求共同體的核心價值。憲法本質上是不同的利益主體進行妥協的產物，反映了不同利益主體的共同意志。維護憲法的權威性是各種政治力量獲得正當利益的基礎，也是有效協調不同利益的法律基礎。對憲法的尊重，也是對憲法所維護的社會共識的自信。只有樹立憲法權威，才能確立憲法自信。憲法自信是制度自信、道路自信和理論自信的綜合體現，也是三個自信的統一體，因為在憲法中規定或確認了國家的發展道路、國家的指導思想與基本制度。樹立憲法權威實質上就是樹立制度、道路與指導思想的權威，有助於通過憲法凝聚國家意志和社會共識。

    樹立憲法權威，有助於社會穩定。隨著法治建設越深入，憲法問題越加凸顯，社會不穩定因素在增加，社會結構調整面臨著新的課題和挑戰。如何從「保穩定」走向「促穩定」是法治發展轉型的客觀要求。我們需要回到憲法文本，並通過憲法建立社會穩定機制，實現社會管理的法治化。現實生活中存在的一些不穩定因素與社會缺乏共識、缺乏誠信有著密切的關係。作為利益協調的規則體系，憲法為社會提供能夠理性訴求，妥善化解各種矛盾和衝突，達到使各方不同利益主體相互理解和認同的和諧狀態，並由此實現利益總體均衡的法治狀態。要實現這種調節和均衡必須依據憲法，以憲法作為各種主體表達利益訴求的依據。

    樹立憲法權威，有助於維護國家核心利益。2011年9月6日，國務院新聞辦公室發表《中國的和平發展》白皮書，首次界定了我國的六大核心利益，包括:「國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障。」憲法是維護國家核心利益的基本方式，也是最終保障。實現和維護國家統一是國家核心利益之一，是整個社會共同體存在與發展的基礎，也是以憲法為基礎的整個法律制度存在的基礎。當前，國際關係日益呈現多極化趨勢，中國既面臨發展的機遇，同時在實現民族復興的道路上，面臨著各種嚴峻的挑戰。當今世界的競爭既是經濟的、政治的，也是制度的競爭。在講究規則的當代，要確立中國在國際社會的獨立自主地位和話語權，必須高度重視憲法不可替代的功能。

    樹立憲法權威，有助於確立法治思維。十八大報告提出要「全面推進依法治國」，指出「更加註重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用」，提出「法治思維」的理念，要求用法治思維、法治方式科學發展、解決問題，明確了社會主義核心價值觀。這些重要理念為憲法權威的維護提出了新的課題，為探討中國法治發展道路、全面實施憲法提供了理論指導。法治思維首先是憲法思維，特別是執政黨要樹立憲法理念，尊重憲法文本，弘揚法治精神，真正成為遵守憲法和法律的模範。

    樹立憲法權威，有助於全面實施憲法。「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。」憲法實施對於憲法權威的意義是不言而喻的。憲法實施是維護社會共同體價值的基礎與過程，憲法實施狀況的好壞決定了轉型時期能否在根本價值層面上維護國家的穩定和社會的良好發展。只有認真貫徹實施憲法，堅持和完善憲法確立的各項制度和體制，才能保證改革開放和社會主義現代化建設不斷向前發展，保證最廣大人民的根本利益不斷得到實現。

    正確處理憲法權威與其他權威的關係

    1.憲法權威與政治權威

    政治權威是政治權力的合法化，即對政治權力正當性的認同。政治權威通常以政治權力為後盾，以政治權力為最具效能的體現。在法治國家，政治權威需要依據法治方式來體現和實現。憲法就是確認和維續這種政治秩序合法性的基本制度裝置。憲法基本功能在於約束政治權力，但權力往往通過各種可能的漏洞突破法治的框架，凌駕於憲法和法律之上。對此，必須強調憲法權威性，在理念上確立權力絕對服從憲法和法律的價值選擇，要求政治權力只能在法治範圍內運作，以保障政治權威的持續正當性。

    2.憲法權威與黨的權威

    黨的權威首先以憲法權威來體現，政黨行為是否具有合憲性，是判斷該政黨是否具有法治理念的基本標準，也是判斷一個國家法治成熟程度的基本指標。黨的權威服從並服務於憲法權威，只有尊崇憲法權威，才能保證黨的權威。只有認真落實憲法，才能真正保證執政黨的執政地位和執政效力。

    在我國，處理好憲法權威與黨的權威的關係具有特別重要的現實意義。依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。在實踐中，有些黨組織或者黨員幹部不重視憲法的學習，以非法治的思路與方法行使職權，導致社會的不穩定，既違反憲法和法律，又嚴重損害執政黨的合法性。要樹立憲法權威，必須堅持「黨在憲法和法律範圍內活動原則」，嚴格按照憲法設定的權力範圍、確立的原則行使權力，切實提高運用憲法思考和處理問題的能力，保證黨的決策內容與決策程序的法治化。

    3.憲法權威與個人權威

    在國家生活中，個人權威突出地體現為行使公權力的公務人員的權威，特別是領導幹部以及領袖的權威。推崇憲法權威還是推崇個人權威，決定了法治與人治的不同道路選擇。歷史經驗表明，無論個人有多大的魅力，無論有多高的權威，任何人不能超越憲法權威。個人服膺憲法，這也是中共十八大報告所體現的重要思想:「任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。」

    在國家統治過程中，基於統治效率的要求，領導人自然具有一定的權威，這在客觀上是允許存在的。但在法治目標下實現個人權威，只能通過合憲的途徑才能獲得。而在法治目標下體現個人權威的基本方式是以憲法思維處理現實問題。憲法思維是執政者觀察、分析和解決社會問題的基本思維方式，它以合憲性作為思考問題的前提，合理地處理社會問題和矛盾糾紛，協調各方利益關係。

    4.憲法權威與法律權威

    憲法與法律共同構成了一個獨立完整的規範體系，調整國家和社會生活。基於憲法在產生方式、規定內容、規範效力上，與法律存在區別，法治之治首先是憲法之治，憲法在國家治理、社會發展和社會主義民主政治建設中具有基礎性地位。在規範體系中，法律權威要服從於憲法權威、維護憲法權威。法律權威不具有最終性和根本性，合法性需要合憲性的基礎，社會成員不能僅僅滿足於合法性的要求，也需要合憲性的保護。如以憲法為基礎保障法律體系的平衡發展，處理好法律制定、法律修改和法律解釋的關係以及健全中國的違憲審查制度等。

    5.憲法權威與憲法共識

    憲法權威是重建社會共識的基礎。應當承認，當前我們的社會信任體系十分脆弱，目前中國社會缺失的不是物質，也不是法律，也不是制度，真正缺失的是「社會共識」。要重塑社會共識，最基本的途徑是回歸憲法，樹立憲法權威、全面實施憲法，讓憲法中蘊涵的一個國家、一個民族的價值與共識重新回到社會生活，通過憲法建立、維護並發展社會共識。

   報告的詳細文字：

 如何通過中國和外國的一些典型的憲法案例，來理解依憲治國？

  「依憲治國，依憲執政」，這八個字是四中全會最核心的思想，治理國家靠憲法，執政黨的執政靠憲法，但是如何理解用憲法來治理國家，用憲法來執政？有時候我們了解一些理論的概念和原則，但是缺乏一些具體的案例來支撐，那麼所了解的一些理論可能過於抽象和原則，通過案例來談「依憲治國」，有利於我們通過個案來發現憲法問題，通過個案來理解憲法的特點，更重要的是通過個案來訓練通過憲法來解決問題的能力，我們把它稱為憲法思維的能力。

       法律思維容易，憲法思維的提高和養成是比較難的。但是作為治理國家的幹部，特別是領導幹部，他需要的在我看來不是一般意義上法律的思維，而是要憲法的思維，因為憲法的思維是一個綜合性的思維，就是思考問題要全面，因為憲法會提供一個我們綜合思考的基本的一個規範和我們思維的一種習慣，看問題要綜合，靠憲法。

       另外一個是憲法的思維是寬容的思維。我們看問題的時候，也用一種寬容的精神，特別是涉及到公權利和私利衝突的時候，維護國家利益當然是一個主要的原則，但是同時也要保障公民的基本權利和自由。在《中國人民共和國憲法》裡面，首先規定了公民的基本權利和自由，然後再規定了國家的機構。那這樣的一種結構的安排，也體現出在我們國家人民的利益是最高的。如何維護人民的主體地位和人民的利益，用憲法來保護他，這是我們共和國憲法的基本價值觀。所以公權利和私權利發生衝突，我們不能簡單的認為，就是為了國家利益，公共利益是最高的，所以只要發生衝突，就讓私權作出犧牲，這也是不符合法治。

        要看公共利益是不是符合法治的精神，所謂公共利益，也未必都是真正的符合人民的公共利益，特別是一些地方政府在拆遷過程中，說為了維護公共利益要拆遷，那麼由誰來證明，你所說的公共利益不是商業的利益？所以公共利益是不確定的概念，只能在個案當中，我們要判斷它是不是合法的、真實的公共利益，我們不能借國家利益來犧牲公民的私人利益，這就需要我們對公權利益的維護和私權利保護之間，尋求一個合理的平衡。

      所以的憲法思維，它是一種比較寬容的，一種平衡的思維方式。當然憲法的思維也是一種動態的，因為憲法問題是一個動態的問題，不是一個靜態的問題。我們如何在動態的憲法問題當中，找到解決問題的一種方法。所以從中外的憲法案例來看依憲治國，對我們理解憲法是非常重要的。       

       2015年10月26號召開的十八屆五中全會。總書記在五中全會的中央政治局會議上的講話裡面，特別提到一個很核心的概念，他說「人民是推動發展的根本力量，必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民的福祉、促進人的全面發展作為國家發展的出發點和落腳點」。就是我們會議討論和制定「十三五」規劃時，落腳點和出發點是什麼？是為了經濟增長、經濟發展，還是更高的一個價值目標？政治局的決定里明確，就是增進人民的福祉，促進人的全面發展，這是我們國家的「十三五」、「十四五」所有規劃的一個最核心的東西。

        如何保證人的全面發展，人民的主體地位？會議提出了憲法的一個基本理念，「維護社會的公平正義，保障人民平等參與、平等發展」，這就是把憲法中平等權的概念，體現在我們的「十三五」規劃當中。我們改革的目標是什麼？發展經濟的目標是什麼？就是讓人民平等的參與，平等的分享改革的成果，保障人民在共和國中的地位。我覺得這就是憲法的一個核心的理念，所以，我們看到「三中全會」提出「推進國家治理體系的現代化，提高國家治理的能力」；「四中全會」提出：「國家治理現代化的根本保障是依法治國」；「五中全會」在這樣的一種治理體系現代化，全面依法治國的背景下，提出未來的「十三五」規劃的基本內涵。我覺得「三中全會」、「四中全會」，以及即將召開的「五中全會」，精神的脈絡是一致的。

      在這樣一個背景下，我們從案例中依憲治國，有利於很好的理解「十三五」規劃的價值理念和人文的精神，人民的主體地位，人民的平等權，人民的福祉，人民的全面發展。

     為了說明從案例看依憲治國。講四個問題供大家交流：

    第一，國家治理為什麼需要憲法？

    第二，憲法如何解決現代國家治理，特別是中國的國家治理中的基本問題，就是國家治理中必須解決的這幾個問題中，為什麼只能通過憲法來解決，靠一般的法律解決不了，或者不能有效的解決。

    第三，中國既然國家治理現代化，建立一個良好的國家治理環境，我們靠法治，法治當中靠憲法，但是為什麼現實生活中，中國的憲法實施艱難？到底存在什麼問題？

   第四，針對這樣一個問題，我們共同思考如何落實四中全會提出來的「依憲治國、依憲執政」，真正把「依憲治國、依憲執政」的核心理念和思想體現在我們的生活當中，也體現在具體的國家機關活動中，提升中國的憲法文化，真正維護憲法的權威。

        一、國家治理為什麼需要憲法？

       我們有一個共同的理念，共和國憲法是最高的，任何事情都要通過先發來解決，憲法來思考，憲法來理解。第一個問題，國家治理為什麼需要憲法？這個問題實際上是一個理論問題，但是也是一個現實問題。我們討論了很多憲法的話題，也通過不同形式學習了很多的法律的常識、知識，還有一些在大學或者研究生裡面學過法律的，就是憲法在我們國家的社會生活當中出現的頻率是最高的，沒有一個人說憲法不重要。但是恰恰是人們都認為很重要的常識，在我們國家有的時候卻變成了不重要。

（一）憲法的重要性

      為什麼憲法這麼重要？因為憲法的誕生，揭開了世界政治文明新的篇章，人類的很多偉大的發明當中，在我看來最偉大的發明就是人類找到了用憲法來治理國家，用憲法來凝聚民心河社會共識，用憲法來解決國家和社會面對的衝突。

        正好2015年是1215年《大憲章》的800周年，人類法制的歷史，是從1215年《大憲章》開始的，人類已經分享了800多年的法制。1215年《大憲章》最核心的精神就是王在法下，皇帝的權力，國王的權力也受法律的制約。以前是王在法上，現在是王在法下，皇帝的權力，國王的權力也受法律的制約。800年以前人類選擇法制時基本的共識，就是公權不能濫用。過去沒有法制的時候，可能法國的皇帝就說「朕即國家」，朕就是我，我就是國家，國家的意志是由我決定的，我說的話就是法律。

        從1215年以後，人們為了保障財產權、生命權和自由權，不能把自己的命運交給一個皇帝和一個國王，那就是人治。如果國王和皇帝比較理性的話，也許國家治理不會出現大的問題，但是個人的理性是不可靠的，特別是擁有公權力的時候，個人很容易任性，也就是濫用權力，濫用權力的必然的後果就是公民的權利和自由受限制。

       所以我們要建立一種制度，憲法制度，用法律制度來限制國王濫用權力。對於公民來說，什麼權利最重要？首先是思想的自由，你得讓我自由地思考，我是人；第二是我的財產權得安全、有保障，還是讓議會決定稅收、稅率和稅種，不要讓國王隨便徵收。過去英國的國王隨便可以徵收，這是一個財產權的問題，交給議會比較放心，因為議會是民意的代表機關。所以1215年《大憲章》實際上確定了英國平民的一個政治權力，特別是財產權，也保障了教會和財產不受國王的控制。

       這是聯合國所有會員國193個國家，不同宗教的國家，不同政治體制的國家，有社會主義、資本主義，也有伊斯蘭國家，穆斯林國家，也有西方國家，也有非西方國家，也有經濟發達和不發達之別，也有政黨管理和宗教管理之別，但是每一個國家都擁有憲法，這就是世界各國的憲法。

      為什麼多樣化的不同的國家，包括非洲很小的國家，都要制定憲法？因為憲法是國家誕生的一個身份證。在國際社會，要與其他國家交流，首先要判斷國家有沒有合法性，政權有沒有正當性，我能不能跟你交流（政黨還是宗教），你的有一部憲法，證明你這個國家誕生的合法性的，國家政權的存在是合法的。所以所有193個國家都擁有自己的憲法，包括歐洲、非洲、拉美和北美國家。雖然憲法是多樣化的，但是擁有憲法，來治理國家，這是一個人類基本的共識。在這一點上實際上是存在著法制的一個普世價值，我們不要把法制普世價值，理解為法制的全盤西化，只考慮社會現狀特殊性而忽略現代社會的普遍規律和基本的法制共識。沒有普遍性就沒有特殊性。

  （二）治理國家為什麼需要憲法？

       治理好國家，為什麼需要憲法？理由講六個方面。

1、憲法是國家軟實力的核心要素

      一個當代世界各國，表達自身軟實力靠什麼？傳統的理解是文化的軟實力。我們也在世界各國建了無數的孔子學院，孔子學院之所以在美國遇到了挑戰，比如美國最著名的芝加哥大學，已經宣布合同期限滿以後，不再續簽，就是不在辦孔子學院了。其中理由之一，芝加哥大學的教授們擔心孔子學院的存在，會不會影響芝加哥大學的學術的自由，周邊的一些社區的家長們可能擔心，孔子學院雖然是一個文化的承載的東西，但是會不會有一些意識形態？如果有意識形態，那麼我們的孩子到孔子學院學習中文，會不會受到一些意識形態的影響。綜合判斷以後，芝加哥大學最後決定有爭議，所以就不再辦孔子學院了。

       我這裡並不評價孔子學院本身，但是我想說的是，在經濟全球化的今天，靠輸出文化來證明國家的軟實力至少並不是一個最佳的選擇。因為國家和國家之間，看這個國家是不是強大，打過容易，面積達，人口多，但是現在不能停留在大國的評價，要強國。強國要有軟實力，我的個人看法，也是法學界的共識，法制是國際社會表明一個國家軟實力的最重要特徵，至少是最重要的標誌之一。國家法制不健全，缺乏法制安全感，誰願意把資金投入到這個國家？國外那麼多人到中國來，首先要看有沒有權利保障，我的財產是不是安全？那要看中國有沒有法律；第二個要看中國的法律能不能有效保護我的財產。在這點上把法制納入到軟實力，是沒有任何問題的。

       但為什麼講憲法是國家軟實力的核心要素？因為憲法是法制的基礎和基本出發點，沒有憲法不可能制定法律。因為所有法律都是根據憲法來制定，如果要執行法律，你任何法律在執行中不能與憲法相抵觸，憲法是國家最高法，那也要看憲法。國家憲法不強大，即使有法律，也是得不到有效實施的。總體上中國的法律實施狀況，與其立法的成績相比較，面臨的問題更大。民眾對法制的信心，不想我們主觀期望的那麼高，或者說實施狀態的評價很高，人們還是有一些不確定性的。因為我們看到一些統計問卷調查，說中國法律實施的「很好，好，一般，不好」，大體上好和很好的比例不到30%。但是問卷是相對性的，實事求是地說，大家在生活、工作當中，確實感受到立法成績很大，執法狀況、實施狀態不好，這也是事實。要表明國家法制強大，要看憲法是不是強大，憲法有沒有權威。所以在這樣情況下，我們治理國家，要讓憲法強大起來，形成全面健康的憲法文化，這樣才能表明這個國家的軟實力。

2、憲法成為維護公平正義的制度保障（總書記論述）

第二個理由是正如總書記論述的「十三五」規劃當中，我們要維護社會的公平和正義，這就是當代世界各國的基本文明程度的判斷。就是國家的法制發展、社會發展，要看人民是不是感受到了公平和正義。而這話在中央政治局討論的「十三五」規劃中會議的決議中，我認為有一個新的表述，當然精神是一脈相承的，從三中全會、四中全會總書記在很多場合都講社會的公平正義，但是像在制定「十三五」規劃的時候，我們的「十三五」規劃當中體現公平正義，這是一個新高度，我認為是很精闢的。

        而維護公平和正義恰恰就是憲法最核心的一個價值和理念。因此我們在一個國家治理中，讓人民真正參與國家管理，對國家包括政府的政策，能夠給予信賴，首先得保證，社會是公平的、平等的，社會充滿著正義的。沒有正義的社會，它所有的法律和政策沒有信譽。強制性地讓你相信法律可以，但是讓社會成員強制性地相信社會公平和正義，這是不可能的。因為公平正義是每個人的感受的，公平正義是每一個人都要體驗的，沒有這樣一個體驗公平正義的政策、環境和基本制度的保障，讓他怎麼相信社會是公平正義的。

        所以總書記講，我們的發展是為了人民，保證人民平等參與、平等地分享改革的成果，這樣才能讓社會充滿著正義。這是執政黨在新的歷史時期對正義觀念的一個新的表述。

（待續）

    (作者為中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院教授)

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