中國監獄檢察制度的改革與完善（上）

編者按 2003年司法部啟動監獄體制改革試點工作，我國的監獄工作進入了一個新的改革發展時期，刑罰執行活動和監管活動發生了很大的變化。監獄改革，對監獄檢察工作的開展來說，是個良好的契機，同時也對監獄檢察工作提出了新的要求和更大的挑戰。監獄檢察的發展與監獄改革是分不開的，監獄改革勢必會帶來監獄檢察理念和監督方式、監督制度上的一系列變化。為此，本報分上下篇刊登最高人民檢察院監所檢察廳課題組的研究成果，敬請讀者留意。

監獄是國家的刑罰執行機關，是國家機器的重要組成部分，檢察機關作為法律監督機關，承擔著對監獄執行刑罰和監管活動是否合法進行監督的職責。當前，我國的監獄工作進入了一個新的改革發展時期，刑罰執行活動和監管活動發生了很大的變化。監獄改革，對監獄檢察工作的開展來說，是個良好的契機，同時也對監獄檢察工作提出了新的要求和更大的挑戰。如何應對和適應監獄改革帶來的機遇和挑戰，是中國監獄檢察制度面臨的一個新的課題。

一、監獄改革的主要內容

當前，我國監獄改革主要有三項內容：監獄體制改革，監獄布局調整，行刑社會化。

（一）監獄體制改革

長期以來，我國監獄一直實行監獄、企業、社區三位一體和主要依靠監獄生產籌措監獄經費的管理模式，監獄職能呈現多元化。２００３年１月，司法部首先在黑龍江、上海、江西、湖北、重慶、陝西六省市進行試點，啟動了監獄體制改革試點工作。２００４年８月，新增加遼寧、吉林、湖南、廣西、寧夏、青海、甘肅、海南八個省份為監獄體制改革試點單位，推進了體制改革工作的深入開展。監獄體制改革的目標是實現「全額保障、監企分開、收支分開、規範運行」。「全額保障」是指國家保障監獄所需的各項經費；「監企分離」是指監獄職能和企業職能徹底分開；「收支分開」是監獄和企業的資金來源和使用互相獨立；「規範運行」是指監獄作為國家刑罰執行機關按照其相應規範獨立運行，企業按照市場經濟條件下企業的規則運行。

（二）監獄布局調整

我國監獄布局的現狀，形成於建國初期，絕大多數監獄建立在遠離城市、交通不便、經濟落後的偏遠山區和荒漠地區，地理條件惡劣，自然資源貧乏。而且，區域分布很不均衡。在新的社會歷史時期，這種監獄布局越來越不適應罪犯改造和監獄發展的需要。為了解決監獄布局不合理的問題，司法部於２００２年初啟動了全國性的監獄布局調整工程，並使之正式列入國家基礎設施項目計劃。主要內容是：一方面適當建造新監獄，另一方面對現有監獄進行改造，該搬遷的搬遷，該撤併的撤併，使監獄基本位於或靠近大中城市、城鎮和主要交通沿線。根據對罪犯管理和改造的需要，逐步按照高度、中度、低度三個戒備等級對監獄進行分類建設和管理，促使監獄區域分布均衡、合理，監獄布局科學、合理、規範。目前，監獄布局調整已取得了初步成效。

（三）行刑社會化

近年來，行刑社會化問題在刑事法學界引起較為廣泛的關注，學者們普遍認為行刑社會化是人類刑罰歷史演進的必然趨勢，是國際化的行刑原則，是現代社會開放、人道行刑趨勢的展現。為適應國際範圍內行刑社會化的發展趨勢，一方面監獄的刑罰執行理念也隨之轉變，開始正確認識行刑社會化的價值，逐步擴大非監禁刑的適用範圍，在監獄內擴大減刑、假釋、暫予監外執行等社會化處遇措施的適用。另一方面著力構建社區矯正制度，對管制、緩刑、假釋、剝奪政治權利和暫予監外執行罪犯，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志願者的協助下，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會。從２００３年開始，司法部在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東六個省市　開展社區矯正試點。２００５年初，增加河北、內蒙古、黑龍江、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、重慶等十二個省區、市　為第二批社區矯正試點地區。目標是通過試點積累經驗，構建有中國特色的社區矯正法律制度，從而完善中國的刑罰執行制度。

二、監獄改革給監獄檢察工作帶來的影響

監獄檢察工作是檢察工作的一個組成部分，與其他檢察業務工作相比有其自身的特點，在檢察實踐中也逐步形成一套自身的法律監督方式和制度規範。基於監獄檢察主要是對監獄執行刑罰活動實行監督，所以監獄檢察的發展完善與監獄制度的改革是分不開的，監獄改革勢必會帶來監獄檢察在理念和監督方式、監督制度上的一系列變化。

（一）監獄改革給監獄檢察工作帶來的有利因素

１．監獄體制改革促使刑罰執行活動的科學化和規範化

（１）監獄工作中心的轉移

監獄體制改革後，監獄工作以提高罪犯改造質量為中心，從單純保安全與穩定的低標準向以提高罪犯改造質量為中心的高標準轉移，監獄民警幾十年來形成的傳統觀念被打破，逐步樹立起以提高罪犯改造質量為中心的理念，把提高罪犯改造質量作為監獄工作的出發點和落腳點，始終圍繞「改造人」的宗旨，一切從有利於最大限度地改造罪犯出發，大力加強對罪犯的教育改造工作。

（２）監獄職能的純化

監獄不是企業與社會服務機構，監獄就是監禁改造罪犯的場所，這是監獄職能純化的要求。隨著監獄體制改革的不斷推進，監獄經費得到保障，監獄不必再為經費問題分散精力，不必再考慮生產經營問題，監獄可以專註於提高罪犯改造質量。監獄的社會職能很快將實現轉移，監獄的經濟職能將日漸淡化，監獄的行刑職能將不斷得到純化和強化，監獄的職能更加明確、純粹。

（３）監獄管理的科學化

監獄經費得到全額保障並且監企分開後，監獄管理工作的外部環境大大改善，監獄民警能夠將全部精力用在教育和改造罪犯上。監獄體制改革要求監獄認真研究監管改造規律，努力提高各項刑罰執行制度的科學性，加快建立科學的罪犯分類、監獄分類、分級處遇、罪犯改造質量評估體系、行政性獎懲辦法等制度，有效提高教育改造罪犯的質量。同時，大力實施科技興監戰略，加快監獄管理信息化、網路化和自動化建設步伐，這些措施有利於促進獄政管理工作的不斷科學化、合理化。

監獄在刑罰執行和監管活動方面的這些變化，對於監獄檢察監督工作的開展是非常有利的，實際上它們也是監獄檢察工作所要達到的目標之一。

２．監獄布局調整給派駐監獄機構的調整和建設提供了契機

監所派出檢察院和派駐檢察室的設置是以監管場所為根據的，監管場所的地點決定了派駐檢察室的地點，監管場所在押人員數量的規模決定了派駐檢察人員的多少，一定區域內監管場所數量的多少和在押人員數量的多少決定了監所派出檢察院的設置與否以及規模程度。監獄布局調整的過程中，派駐監獄檢察室和派出檢察院也必然要隨之調整。

（１）目前的監獄改革有利於派駐檢察室建設

派駐監獄檢察室，是人民檢察院對監獄實行面對面監督的最直接的基層檢察監督機構，是有效開展監獄檢察監督和辦案工作的重要組織保障。目前的監獄改革有利於派駐檢察室的建設：首先，有利於派駐檢察室的硬體建設。派駐檢察室應當與監獄做到同步規劃、同步建設、同步搬遷，實現機構、編製、人員和監督工作四到位。其次，有利於派駐檢察室與監獄的信息聯網和監控聯網。檢察機關從２００２年以來一直大力推動監所檢察網路化建設。但是，派駐檢察室與監獄的信息聯網和監控聯網並沒有得到普及，其中一個重要原因就是硬體問題，監獄和檢察室缺乏電腦和監控設備。在監獄布局調整的過程中，新建、改建、擴建監獄的時候，可以納入派駐檢察室與監獄的信息聯網和監控聯網項目，實現派駐檢察室與監獄的信息聯網和監控聯網。第三，有利於派駐檢察室人員的輪換。長期以來，由於監獄位置偏僻，有些檢察人員不願去那裡工作，去的人一工作就是幾年甚至十幾年。隨著監獄向城市周邊轉移，派駐檢察人員的輪換就比較容易了。同時，也有利於各級檢察院對派駐檢察室的工作指導。

（２）有利於調整監所派出檢察院布局

與監獄布局相協調，是監所派出檢察院設置的一項原則。監獄布局調整後，一些地區監管場所相對集中，在押人員增多，需要設置派出檢察院的要及時設置。監獄已經遷建或改擴建的，要及時對原有派出檢察院進行撤銷或合併。同時，可以利用這一契機，積極推進監所派出檢察院的兩房建設，解決好辦公、辦案、專業技術用房和住宿用房，為派出檢察院有效地開展工作創造必要的條件。

３．行刑社會化在一定程度上拓寬了監所檢察業務

監所檢察工作是檢察機關的一項基礎性工作，從檢察機關成立伊始，就有監所檢察這項工作，長期以來，「有監獄、看守所和勞教所，才有監所檢察」已經成了檢察理念中的一個定式。按照這種思維方式，既然城區沒有監獄、看守所和勞教所，那麼，在城區檢察院的內設機構中當然就沒有必要設置監所檢察部門了。在這裡，人們忽視了監所檢察的一個重要方面——監外執行檢察工作。社區矯正試點工作開始後，監外執行檢察工作逐漸得到國家、社會和檢察機關的重視。最高人民檢察院副檢察長趙虹指出：「對監外罪犯執行刑罰活動的監督工作，一直是檢察機關監所檢察部門的一項重要職責。行刑方式變革了，但執行刑罰的本質沒有變、檢察機關的監督職責沒有變，檢察機關應努力探索新的行刑模式下的監督方式，更好地履行監督職責。」行刑社會化改革一定程度上拓寬了監所檢察部門的業務。

（二）監獄改革背景下監獄檢察工作面臨的問題

１．監獄檢察定位問題

監獄檢察定位問題，也就是監督範圍和對象的界定以及監督重點如何確定問題。監獄體制改革，特別是監企分開後，監獄和企業具有不同的職能，監獄以提高罪犯改造質量為中心任務，監獄企業的主要任務是為改造罪犯提供勞動崗位和生產手段，是改造罪犯工作的重要組成部分。那麼，監企分開後，監獄檢察的監督對象是否包括監獄企業？罪犯在企業勞動過程中合法權利被侵犯，檢察機關是否有權進行監督和提出糾正？檢察機關對發現的企業工作人員職務犯罪案件線索是否應該進行立案偵查等等問題都要進行研究和思考。

隨著監獄布局的調整，人民檢察院派駐監獄檢察機構也面臨著調整，檢察機關對高度、中度、低度戒備等級的監獄以及關押女犯、未成年犯等特殊監獄的監督力度和監督手段都需要重新研究和調整。

行刑社會化改革，勢必導致減刑、假釋數量的增加，社區矯正工作逐步擴大化的趨勢，監獄檢察面臨著如何調整工作重點，突出減刑、假釋監督工作，加大法律監督力度的問題。開展社區矯正工作，是一項全新的、探索性的工作，隨著監獄行刑社會化改革，越來越多的罪犯被放到社會上矯正，監外罪犯脫漏管問題日益凸顯。檢察機關在社區矯正工作中監督的範圍、對象以及如何充分行使法律監督職能等問題也亟待解決。

２．監獄檢察監督能力問題

監獄檢察法律監督工作主要依靠兩種方式來體現：一是派駐監獄檢察人員在日常檢察工作中及時發現違法問題，及時提出糾正意見；二是查辦職務犯罪案件。充分發揮法律監督職能與提高監督能力和規範監督行為是分不開的，從目前監獄檢察的現狀來看，監督行為和監督能力狀況與履行的職責還有一定差距，需要逐步解決。

在日常執法監督能力和行為規範方面，一是目前派駐監獄檢察人員存在執法監督行為隨意性較大，執法不規範等問題，在日常監督工作中，到監獄後應該做什麼，怎麼做，做到什麼程度沒有統一的標準，或者是做了監獄民警做的事，正所謂「種了別人的地，荒了自己的田」；二是執法監督能力有欠缺，存在不敢監督、不願監督和不會監督的現象；三是隨著監獄體制改革和監獄布局的調整，監獄的管理和監管工作的科技含量將大幅度提升，運用科技手段加強刑罰執行監督的力度勢在必行，運用網路化管理對監獄行刑過程實行動態監督也將成為新的課題。

在查辦職務犯罪能力方面，查辦職務犯罪案件是檢察機關最有效的法律監督手段，隨著監獄改革的深入，新的職務犯罪手段、方法和形式將不斷出現，這些案件作案手段的隱蔽性、關係的複雜性、查處的難度、都不同於監所檢察部門以前查辦的職務犯罪案件。如何更有效地發現犯罪、更徹底地查處犯罪是監所檢察部門面臨的又一挑戰。

３．監獄檢察制度建設問題

對減刑、假釋和暫予監外執行等刑罰變更執行的監督，一直是監獄檢察工作的重點。目前，對減刑、假釋和暫予監外執行活動的監督在司法實踐中存在一些問題。雖然法律規定檢察機關對司法行政機關的減刑、假釋暫予監外執行活動有監督和制約的職權，但在監督程序上尚不規範，監獄、檢察、法院三個環節司法透明度不高，影響了司法公正。另外，檢察機關對減刑、假釋和暫予監外執行活動的監督工作處於被動和滯後狀態，特別是對法院的監督，檢察機關收到法院的減刑、假釋裁定書時，案件往往已既成事實，很難依法予以糾正，存在監督不力的現象。

派駐監獄檢察制度尚不健全，影響法律監督效果。目前，人民檢察院主要有派駐檢察和巡迴檢察兩種檢察方式。在派駐檢察方面還沒有形成一整套完整的制度，導致派駐檢察工作遠未發揮其應有的監督優勢。一定程度上存在「派而不駐、駐而不察、察而不深」的問題。巡視檢察還僅限於表面走走看看，走馬觀花，無法真正發現深層次的問題。

４．監獄檢察基層基礎工作方面的問題

監獄檢察工作與檢察機關其他檢察工作相比，在工作方式上有一個突出的特點就是派駐檢察，各級檢察機關在監獄實行派駐檢察，全國９７％的監獄都有派駐檢察人員在常年駐守，實行派駐。這些派駐機構是監獄檢察的基礎力量，監獄改革將對監獄檢察基層基礎建設提出新的要求。

監獄檢察隊伍狀況不適應監獄改革的現狀。從人員編製上看，人員、編製偏少。不少地方存在「一人科（室）」的現象。監所檢察人員少、任務重的矛盾非常突出。從人員素質上看，年齡偏大、學歷偏低、能力偏差，幹部素質根本無法達到監所檢察監督工作順利開展的要求。從幹部流動上看，派駐檢察幹部流動性差。派駐監獄檢察幹警長期不交流，不僅業務素質難以提高，而且因為不少地方的派駐檢察幹部常年同監獄民警一起生活工作，工作職能上容易出現被「同化」的現象。

監所派出檢察院的發展面臨著一些問題。截至２００６年底，全國２５個省、自治區、直轄市設置了７６個監所派出檢察院，擔負著３５２個監管場所，其中包括２２９個監獄的檢察任務。多年來，監所派出檢察院在運行過程中由於受各種因素的影響，累積了很多問題，諸如：派出檢察院領導體制不順，業務指導工作不力；內設機構設置不科學、不健全；布局滯後，不適應監獄布局調整的變化；派駐檢察人員難以正常流動；缺乏必要的經費保障等等。這些問題已經成為制約當前監所派出檢察院發展和充分發揮作用的瓶頸。

（未完待續）

（本文作者為最高人民檢察院監所檢察廳課題組成員）