反腐重在制度科學

——對話知名反腐學者王明高

本報記者　 葉鐵橋 《 中國青年報 》（ 2011年05月06日   07 版）

    權力缺乏監督，是腐敗的根本原因

    記者：郴州官場腐敗窩案令全社會震驚，作為一個學者，你當時是怎麼介入進去的？

    王明高：我從1996年開始系統研究反腐問題。1999年12月，在長沙市委一位副書記的支持下，我們啟動了一項名為「新世紀懲治腐敗對策研究」的課題，被國家社科規劃辦立項。那時候我是湖南省級機關的處級幹部，課題得到了紀委、組織部門等單位的大力支持，也因此能夠接觸到一些別人接觸不到的材料和人。在郴州系列腐敗案中，我和湖南省紀委、省委組織部、省人民檢察院聯合調研組的同志，在牢房裡面對面地接觸了這些落馬的書記、市長、副市長、組織部長、紀委書記、宣傳部長，一聊好幾個小時，還到他們生活和工作過的地方進行了深度調研。

    記者：訪談了他們以後，你的最大感受是什麼？

    王明高：個別官員落馬，還可能只是自身原因，但出現這樣大規模、高層級的窩案，那就可能有體制方面的原因了。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經說過：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。」英國歷史學家阿克頓爵士更是斷言：「權力產生腐敗。絕對的權力產生絕對的腐敗。」這說明，權力缺乏監督，是腐敗的根本原因，當沒有外部制約或制約不力時，腐敗因素隨時可能惡性膨脹，走向社會的對立面。我們訪談的郴州系列腐敗案人員，也都認識到了權力太大且缺乏監督是出問題的根本原因。

    記者：為什麼會缺乏監督，不是有那麼多的制度設計嗎？

    王明高：但制度設計不科學，內容紊亂，形式分散，難以操作。我記得江西省原副省長鬍長清被宣判死刑後，反思其腐敗原因時說，當時的制度對他這一級別的領導幹部來說，猶如「牛欄關貓，進出自如」。在郴州，從這些因腐敗而落馬的官員身上，我也看到了類似的情況。尤其是要監督一把手很難，比如李大倫在擔任郴州市市委書記時，就沒人敢監督他。對於其他領導幹部來說，同樣存在上級監督太遠、下級監督太弱、同級監督太軟的問題。

    記者：我國十分重視反腐敗，腐敗分子仍然層出不窮，問題出在哪裡？

    王明高：問題出在制度不科學。從腐敗行為組成要素來看，人是腐敗的主體，權力是腐敗的載體，利益是腐敗的目的。任何腐敗行為的產生都離不開這三個因素，同樣，任何遏制腐敗、懲治腐敗的措施也無不圍繞這三者展開。人性是有缺陷的，有強烈的佔有和支配心理，人類的絕大多數行為都在追求利益的最大化。權力本身也蘊藏著導致腐敗的因素，權力在本質上具有強制性、支配性和任意性，權力的本性和人類自身弱點聯姻，並相互強化，會驅使著人們擴張權力、濫用權力，獲取利益。因此權力需要用清晰而精妙的制度監督和制衡，但我國政府官員的權力卻缺乏真正切實有效的監督。就像曾錦春說的，制度成了掛在牆上的月亮。

    清官、重典、運動，均無法剷除滋生腐敗的土壤

    記者：現在，由於腐敗現象比較嚴重，一方面大家呼喚清官，另一方面，認為要對腐敗用重典，甚至通過運動方式達到目的，好像這些都是你所反對的。

    王明高：對，我反對這些做法，因為這些都沒法達到剷除滋生腐敗的土壤、遏制腐敗蔓延的目的。

    第一，清官反腐是人們最熟悉的反腐方式。中國人特別喜歡將政治清明寄托在包拯、海瑞這樣的清官身上。數千年來，中國老百姓的心中始終割捨不去一個「清官情結」。老百姓渴望出清官、明君。我認為，清官反腐在當時特定的環境之下，對於打擊腐敗起到了一定的積極作用，在一定程度上扭轉了地方的不良風氣，給老百姓帶來了福祉。但縱觀國內外反腐歷史，沒有哪一個清官能拯救萬民於水火，實現聖人所描繪的至善境界。

    一是縱觀歷史，清官實在太少；二是清官畢竟只是個體力量；三是清官也難逃人治的局限性和社會的局限性。在一個貪賄成風的官員群體中，一人清廉就會反襯出他人的貪墨，這勢必引起這些「其他人」的不滿、排擠。那麼清官反腐無異於雞蛋碰石頭。歷史上，因廉潔而受到眾貪官的壓制甚至蒙冤入獄的清官不在少數。

    第二，關於重典反腐。2006年，我曾提出「廢除腐敗官員死刑」的建議，引來了軒然大波，很多人攻擊我為「腐敗官員代言人」。事實上，用重典並不能達到理想的反腐效果，反而在今天，不利於與國際接軌抓捕外逃貪官。因為在國際司法實踐中，「死刑犯不引渡」原則已成為中國追捕外逃貪官的制度性障礙。

    中國古代，重典治腐思想由來已久。但重典肅貪決心最大、手段最殘酷的明朝，卻是中國歷史上最腐敗的朝代。開國皇帝朱元璋曾百思不得其解，嘆曰：「吾欲除貪贓官吏，為何朝殺而暮犯？」究其原因，主要是重典反腐缺乏法律的普適性、穩定性、公平性等特點，既無法制約統治者，也無法懲罰皇親國戚，而常常淪為政治鬥爭的工具。重典反腐的不徹底、不嚴密、不可行由此可見一斑。

    據統計，改革開放以來，國內大約有4000名貪官攜帶500多億美元逃往國外。理性的人都能理解，與其讓外逃貪官利用「死刑犯不引渡」的護身符逃避法律的制裁，不如採取更加務實的措施將其逮捕回國並追究其法律責任。

    第三是運動反腐。運動反腐，即依靠大規模的群眾運動懲治腐敗的反腐方式，其特點是最大限度地發揮自下而上的群眾監督力量來對抗腐敗。這種反腐形式在一定時期內確實起過巨大作用。

    然而，我們也可以看到，運動反腐的後果是，運動一來腐敗銷聲匿跡，但每次運動過後，種種腐敗現象不僅故態復萌，而且呈蔓延之勢。黨的種種努力，政府的諸多行動，為何換來腐敗的屢禁不止？

    這是因為，運動反腐與腐敗現象形成共振周期，效果不實。腐敗本身具有長期性、普遍性，因此反腐敗是一場持久戰。反腐運動往往像一陣風，腐敗者躲過風頭便安然無恙，可謂「野火燒不盡，春風吹又生」。而且，運動反腐側重於事後打擊，疏於事前預防，結果往往事倍功半。發動和組織群眾搞運動反腐，可能一時轟轟烈烈，效果頗佳，但從歷史來看，運動反腐從來都是不成功的。

    科學的反腐制度如同一張沒有漏洞的「魚網」

    記者：你提出科學制度反腐，核心內容有哪些？

    王明高：假設貪官是魚，那麼國家反腐猶如結網捕魚，選擇科學的反腐制度，就如同一張結實完整、沒有漏洞的魚網。魚網恢恢，必定疏而不漏。

    借鑒世界各國的反腐成果，我認為，構建中國特色的科學反腐制度，主要應包括家庭財產申報制度、金融實名制度、遺產稅和贈與稅制度、公民信用保障號碼制度、反腐敗國際合作制度五種。

    家庭財產申報制度，是有關家庭財產申報、登記、公布的制度，是科學反腐制度體系的核心內容，是體現「終端治腐」理念的一項重要措施，目前世界上已有近百個國家推行了這一制度。其理論基礎在於公共利益優先，其實踐價值在於反腐高效。如果建立起有效的財產申報機制，將國家公職人員的家庭財產，置於人民群眾和國家法律制度的監督之下，使其非法所得無處存藏，就會使腐敗分子難以為所欲為，從而有效地遏制腐敗現象的發生。

    金融實名制度是家庭財產申報制的孿生兄弟，猶如懸在貪官頭上的達摩克利斯之劍，被反腐敗實踐證明是目前世界上最好、最有效的懲治和預防腐敗的制度。金融實名制要求每一個公民在任何一家金融機構開設任何賬戶時都必須使用實名，所有的金融交易也必須使用實名並記錄在案。金融實名制的推行，使個人收入的來源更加透明，使腐敗行為在透明的金融交易中難以遁形。

    遺產稅和贈與稅制度，是世界許多國家普遍實行的制度。作為財產課稅體系中的重要分支，在現實生活中對平均社會財富、調節收入分配、抑制社會浪費、促進生產投資等方面，有著十分積極的作用。在中國實行遺產稅和贈與稅制度，有利於弱化腐敗動機，有利於將部分灰色收入和非法所得轉化為國家收入、增加國家財富，有利於縮小貧富差距，維護社會穩定。

    公民信用保障號碼制度是許多發達國家實行的一種制度，其主要特點是一人一號，終生不變。它以全國性的信用資料庫為基礎，通過關鍵號碼的設立，建立完善的社會信用體系，政府對其實行嚴密的交叉網路管理。一旦某人實施違規行為，將被記錄於社會保障號碼中，從而對該人的切身利益發生影響。設立公民信用保障號碼，不僅有助於重塑社會信用，完善社會保障體系，降低社會犯罪率，而且有助於切斷腐敗分子處理非法所得的途徑，防止貪官外逃。

    隨著腐敗犯罪越來越呈現出的組織化、跨國化態勢，反腐敗國際合作成為世界各國反腐敗的必然選擇。實施反腐敗國際合作制度，是懲治跨國腐敗、保護受害國國家利益的必然要求。這些制度的配合使用，體現了「於法周延、於事簡便」的立法原則，形成了基於「終端反腐」的制度體系，具有高度的嚴密性、鮮明的預防性、天然的公平性，從而使國家公職人員「不敢腐敗」、「不能腐敗」、「不願腐敗」，達到從根本上遏制和剷除腐敗的目的。

    記者：你一直建議制定《中華人民共和國反腐敗法》？

    王明高：縱觀當前世界各國的反腐敗措施，制定專門的反腐敗法已成共識。很多國家除了在刑法、行政法和其他法律法規中規定有關懲治和預防腐敗的內容，還制定了獨立的反腐敗單行法律法規，如新加坡的《防止腐敗法》和《沒收貪污所得利益法》、韓國的《腐敗防止法》與《反腐敗法》，以及英國的《反腐敗法》等。

    我國現行的反腐法律體系不完善，漏洞很多，既缺少獨立的腐敗案件訴訟程序，也存在各反腐組織之間的協調性不足等外在運行機制的缺陷。

    提出制定《中華人民共和國反腐敗法》，旨在通過構建一套系統有效的法律制度，界定反腐敗的職能職責和腐敗犯罪的偵查取證及定罪量刑等內容，為我國的反腐敗鬥爭提供必要的法律依據和手段。

    我認為，制定《中華人民共和國反腐敗法》，應體現懲防並舉、綜合治理、從嚴懲處、慎重準確、特殊犯罪特殊處理等原則，並注重可操作性。內容應包括前面所說的金融實名制度、家庭財產申報制度、遺產稅和贈與稅制度、公民信用保障號碼制度以及反腐敗國際合作制度等一系列科學的反腐敗制度。

    相關文章：

    幹部失去監督就會無法無天