蔡子強：香港政改三十年(《財經》 2010-7-19)

香港政改三十年

本文見《財經》雜誌 2010年第15期 出版日期2010年07月19日  共有1條點評

這是中央政府的代表自1989年以來，首次與民主派破冰進行直接對話；也是民主派過去近30年來，首次與中央、與特區政府，就重大政制問題達成重要共識

　　香港的政制改革拉鋸戰，在最後一刻出現了峰迴路轉的結果。6月21日，在立法會審議和表決2012年政改方案的前兩天，香港特區政府宣布接納民主黨提出的修改建議，打開僵局。最後，在贏得民主黨的關鍵支持票下，方案順利獲得通過，為香港政制向前發展，邁向終極普選立法會和行政長官，邁出重要的一步。

　　一切得從30年前說起。

　　「雙普選」之由來

　　1982年，英國首相撒切爾夫人訪華，展開中英兩國就香港前途問題談判的序幕，香港民主運動也在這個時候出現，港人在思考1997年之後何去何從時，亦開始提出民主化的訴求。

　　如今最大的反對黨民主黨，它的前身包括匯點、太平山學會等，加上這個時候湧現的其他論政團體，被統稱為「民主派」。

　　同一時間，英國人亦開始進行其非殖民化部署，下放政治權力，啟動了所謂的「代議政制改革」。在此之前，立法機關內的所有議席，都是由殖民地總督委任，而代議政制改革只踏出一小步，它並沒有如當時民主派所要求的那樣，在立法機關成立時引入「直接選舉」議席，而是於1985年引入了「間接選舉」以及「功能組別」兩類議席。間選議席在1991年之後由直選議席所取代，而功能組別議席則保留至今。

　　所謂功能組別議席，就是讓工商界(諸如工業界、商業界、銀行界、保險界等)，以及專業界(諸如醫生、會計師、工程師、測量師等)這些精英圈子，比起庶民來，手上多了一票，可以各自選出他們在立法機關中的代表，亦因而被批評為政治不平等，製造政治上的「特權階級」。而事實上，這些議員在議會內的投票取向，通常比較保守，不單捍衛中上階層利益，亦比較親政府，因而被稱為所謂的「(親)建制派」。

　　1984年，中英兩國就香港前途問題達成協議，而《基本法》的草擬工作亦隨即展開，並於1990年頒布。

　　《基本法》的第45條寫明：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」；

　　而第68條亦寫明：「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標」。

　　就是這兩條，成了近年香港人爭取「雙普選」、取消功能組別議席以及小圈子選行政長官的憲政基礎和法理憑據。

　　但「最終」指的是哪一年， 《基本法》內沒有清楚列明，因而成了後來各方爭拗、討價還價的焦點。

　　正如前述，自從上世紀80年代開始，民主派便鍥而不捨地爭取「雙普選」。

　　而中央政府認為，時機尚未成熟，只在《基本法》附件二留下一條尾巴：「2007年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。」

　　換句話說，就是把香港回歸祖國之後頭十年的政制發展步伐定了下來，而容許在2007年之後，才有落實「雙普選」的可能。

　　「董去曾來」：政改踏步

　　就在這段期間，隨著港人教育水平日漸提高，眼界漸開，以及民主運動持之以恆的倡議，再加上特區政府出現一些管治失誤，社會上要求民主化以及落實「雙普選」的聲音，日益高漲。

　　不同的民意調查均顯示，接近六成的民意，支持香港儘快落實雙普選；而自從1997年回歸以來，四次的立法會選舉中，民主派vs建制派的選票，亦十分穩定，大概是六四之比。

　　於是，這裡所謂「兩個堅定的六成」，成為特區以及中央政府需正視的問題。

　　2003年，因為SARS事件等管治失誤和危機，觸發香港群眾對特區政府表達不滿，在民主派的推波助瀾之下，輿論把施政失誤的原因歸咎於香港缺乏民主，要求實行雙普選的聲音亦因而高漲。2005年，董建華宣布因為「腳病」等健康問題而請辭。

　　「董去曾來」，由商人出身的董建華，換成公務員出身的曾蔭權出任行政長官，夾雜著後者最初上台時的崇高民望，不少保守力量都認為，只要更換了領導人，就可以化解香港的政治矛盾，尤其是舒緩要求雙普選的壓力，畢竟「公務員治港」是很多港人對殖民地年代歌舞昇平的一種感情投射。

　　2005年曾蔭權上台後不久，就面臨第一個考驗，那就是十年限期已屆，特區政府得為2007年的行政長官選舉，以及2008年的立法會選舉，定下新的安排。民主派提出要落實雙普選，但未獲同意。

　　曾蔭權提出一個步伐很小的政改方案，建議2007年負責選出行政長官的選舉委員會，人數由800人增加至1600人；2008年的立法會議席則由60席增至70席，直選和功能組別議席各增5席。而功能組別的新增5席，由地區層次的近500名(包括民選和委任)區議會議員，互選產生。而且，政改方案中並沒有提及雙普選的時間表及路線圖。

　　結果，方案遭民主派強烈反對，並讓不同政團、派別的民主派立法會議員牢牢捆綁在一起，最終否決了方案。香港的政制安排，亦因而原地踏步。

　　在接下來的幾年，因為政制發展的難題未解，再加上施政也出現失誤，曾蔭權最初的崇高民望亦告滑坡。同時，因為長期的政治悶局，民主派內部也開始出現分化，除了原先民主黨、民協、公民黨等比較溫和的民主派政黨之外，亦崛起了新的左翼激進勢力——社民連。

　　「激進民主派」登台

　　社民連的口號是「沒有抗爭，哪有改變」。它不只在經濟、民生問題上旗幟鮮明，立場左傾，主張更徹底的社會資源再分配；它更衝出過往民主派的界限，以相對激烈的手法來進行抗爭，例如在議會中以粗口、投擲物品、又或者用手掃走官員台上文件等行動，向官員表達不滿；在議會外，則動員支持者包圍官員和政敵，肆意辱罵，在示威遊行中衝擊警察執法。

　　社民連的路線和手法，在民主派陣營中吸納到一班激進人士的支持，他們對長期的政治悶局，民主進程步履遲緩，已經慢慢失去耐性。尤其是很多年輕人，更視社民連為切·格瓦拉式的抗爭偶像，爭相效仿，讓激進政治主張和手法在年輕一代愈來愈有市場。

　　再加上社會因經濟發展放緩、階級流動轉慢、「後物質主義」興起、網路政治崛起等，而衍生了所謂「80後年輕人」問題。

　　儘管2007年年底，全國人大常委會訂出香港最快可於2017年普選行政長官、2020年普選立法會的普選時間表，但仍未平息很多港人的疑慮，包括：

　　* 這兩張普選期票，是否最終真的會於2017年、2020年兌現，還是用所謂「可於」這個彈性字眼，來預留迴旋的空間？

　　* 普選行政長官時，會否在提名權上加插一個很高的門坎，變相限制民主派和異見人士參選？

　　* 至於普選立法會，官員很多時候都語焉不詳，讓人懷疑，會否巧立名目，讓功能組別議席以另一種形式保留下去？

　　歸根究底，這裡存在一個雙方「互信」的問題。

　　幾年轉眼又過，到了2009年11月，又是特區政府要處理2012年的行政長官和立法會的選舉安排的時候了，但它卻提出一個相較2005年屬於微調的方案，遂惹來民主派的猛烈反撲，人們以為政改方案難逃再次被否決的命運，悲觀情緒瀰漫。

　　為了做出抗衡，社民連進一步提出所謂「五區總辭，變相公投」的策略，主張在香港的五個立法會選區，每區促請一位民主派的立法會議員辭職，並在補選時以「儘快實行『雙普選』」，作為民主派候選人的集體統一單一政綱，呼籲選民以此作為投票時的惟一考慮，讓補選起著一種仿如「公投」的效果，就雙普選問題來一次全民表態。

　　中央政府和特區政府認為，《基本法》內完全沒有相關概念，因此有關的想法和說法是違憲，而且也漠視了香港並非一個主權體的前提，縱使特區政府從法律角度而言，補選必須進行，但應斬釘截鐵地把它與「公投」的概念切割開。

　　這次「補選/公投」，在民主派陣營中起了空前的分化作用。

　　公民黨因為各種錯綜複雜的原因，最後出乎意料之外地與社民連聯手，讓其構思和行動得以落實，形成了民主派的激進一翼；相反，民主黨和民協等其他政團，卻因為戰略原因，而拒絕加入「公投」，形成了民主派的溫和一翼。

　　在拒絕加入「公投」，因而面對激進派的口誅筆伐之際，民主黨亦另闢途徑想出另類的策略和綱領。結果，在吸取了2005年政改一役的失敗教訓之後，他們結合了其他溫和民主派，於今年1月組成了「終極普選大聯盟」(簡稱普選聯)這個新的平台，主張通過與中央政府溝通和對話，求同存異，為政改達成共識，推動「雙普選」向前走。

　　民主派中的「公投派」和「對話派」，亦因此各走各路，越走越遠。因此，中央和特區政府在政改中面對的，再不是2005年政改一役時牢牢捆綁在一起的民主派，這為打破政改僵局提供了新的空間。

　　最終的妥協

　　民主黨希望就政改與中央溝通和對話的訊息，很快便傳達到中央，並得到正面響應。

　　事後，據民主黨有關人士披露，中央轉達了兩封信，說考慮到民主黨是一個務實理性的政黨，可以考慮對話，在4月的信件中更清楚講明，中央知悉民主黨沒有參與五區補選，認同民主黨的理性路線；因此在適當時間，中央會委派中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(簡稱中聯辦)官員直接與民主黨接觸，聽取民主黨的政改意見。

　　起初，對話派的前景仍是艱巨的，不單面對一連串的懷疑、冷嘲熱諷，怪責他們出賣原則；更重要的是，民主黨和中央政府的起步點仍有差距。

　　民主黨最初提出三點要求，包括：

　　1. 保證2017年普選行政長官的提名程序是低門坎和沒有預設篩選的；2020年立法會普選必須普及而平等，廢除功能組別；

　　2. 設立未來與民主派對話會談的平台，繼續處理10年的終極普選路線圖；

　　3. 2012年把新增五個區議會功能組別的投票權，擴展至全港320萬在傳統功能組別沒有投票權的市民。

　　但特區政府仍然遊說民主黨接受政府的方案，並稱先建立了互信和良性互動，往後一切便好辦。

　　5月16日，立法會五區公投/補選投票，雖然公民黨和社民連所派出的五名議員順利當選，但投票率不足兩成，就是連公投派也只得承認成績並不理想。

　　5月24日，中聯辦副主任李剛與民主黨黨主席何俊仁公開會面，就政改問題溝通和對話，這次是中央政府的委派代表自1989年以來首次與民主派進行直接對話，被形容為「破冰」，意義非凡，雖然會面並沒有立刻帶來實質進展。

　　隨著距離6月23日立法會表決政改方案的日子漸近，談判仍陷入僵局，讓各方越來越焦急。

　　結果，以何俊仁為首的民主黨領導層，做了一個十分重要的戰略決定。他們暫時擱置三點中的頭兩點，爭取政府接受第三點，亦即民主黨的所謂「一人兩票政改方案」。他們的分析如下：

　　「先爭取一個2012年階段性的、實質的進步成果，解開政改的死結，然後借著日後的對話談判，繼續爭取落實2017年和2020年的終極普選路線圖，是一個明智的策略。

　　如果民主黨能成功爭取落實2012年區議會改良方案，是一個政治的突破，打破僵局創出一個新的局面。對民主發展整體是有利的，令支持民主派的市民總體增加。」

　　何俊仁於6月13日的記者會上表達了這點妥協，更稍後表明，如果政府做出讓步後，民主黨在立法會中交不出支持票的話，他會立即辭去民主黨主席職位，以表示其對事件承擔責任。結果，換來了政府於最後一刻峰迴路轉的妥協。

　　一般相信，中央採取靈活的身段與民主派接觸和對話，是考慮到特區政府的管治現狀——港人尤其是年輕一代日趨激進化的趨勢、對政制發展停滯不前的鬱悶、社會上的嚴重內耗，是為了香港的長治久安。

　　妥協是向前行的潤滑油

　　有份參與這場談判的民主黨核心成員之一張文光，事後反思，他說民主派一直存在一種「all-or-nothing」(若不全贏，就寧願全輸)的運動價值觀，他希望經過今次之後，能讓民主派學習改變這種思想，明白在對話之中尋求階段性成果的重要性。

　　過去30年，民主派包括民主黨，培養出來的是一種抗爭文化，現在改走談判對話路線，當然惹來部分支持者的疑慮，以至強烈反彈。

　　但今次溝通、對話路線的成功，亦為港人展示出相當的示範作用，證明不一定要通過對抗才可以解決問題，必要的妥協，在一個存在對立、內耗嚴重的社會，意義非凡，亦是建立互信的重要一步。

　　正如前述，今次是中央政府的代表，自1989年以來首次與民主派破冰進行直接對話；也是民主派過去近30年來，首次與中央、與特區政府就重大政制問題達成重要共識。究竟這種勢頭只是曇花一現，抑或能得成正果，這是後政改新局的重大課題，也得視乎各方的胸襟、氣度和識見。

　　前美國總統福特曾經說過：「真理，是政府凝聚起自己的黏合劑；而妥協，則是容許政府前行的潤滑油了。」

　　我想這也是今次，中央政府、特區政府以及溫和民主派的最佳寫照。

　　作者為香港中文大學政治與行政學系高級導師

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