走出地方治理困境

05-31

走出地方治理困境

作者：陳朋來源：學習時報字數：2754

客觀而言，近年來，在推進國家治理現代化的統一布局下，地方治理水平不斷提升、績效不斷彰顯。但是地方治理中也有一些困境需要引起重視，並亟待解決。

四重因素的制約

　　治理主體單一。改革開放以來，多元主體參與地方治理的期待和訴求明顯增多。但是，囿於全能性行政慣性尚未完全根除，再加上社會力量成長進程的緩慢，政府在地方治理中處於「一統獨大」的地位還甚為明顯。這種情況的後果就是，在地方公共事務治理中，行政吸納社會成為一種常態，「一竿子插到底」的工作模式不斷延續到最基層。然而，依靠政府的單一治理，不僅容易給政府自身施加壓力，讓政府承擔了大量不能做而且也不一定能做得好的事務，而且會讓本來可以成為地方治理重要主體的社會力量慢慢養成「事不關己，高高掛起」的參與惰性。

　　治理力量碎片。隨著地方性公共事務的不斷增多和日趨複雜，尤其是公眾公共服務需求的不斷增長，地方治理迫切需要構建一個協同式治理模式。但是，從實踐來看，協同式治理尚未真正出現，碎片化情形卻異常明顯。這種碎片化治理主要表現在兩個方面：一是地方治理的政策制定缺乏整體性和系統性，部門分割、利益自肥、罔顧公共利益的情況成為很多地方的現實常態。比如，在整治建築工地塵土飛揚的問題上，建設局、環保局、城管局、施工單位都是責任主體，但是這些部門又往往從自身利益出發，制定對自身較為有利但是並不一定有助於徹底整治塵土的政策，所以，最終出現多個部門都治理不好一塊塵土地的怪現象。二是地方治理的過程缺乏協同與配合。各自為戰的治理導致資源大量浪費、成本急劇增加，效率卻迅速降低。比如，現在不少城市開始出現晚上傾倒裝修垃圾的問題，城管局要求街道指導社區監控並負主要責任，街道則以不在本轄區為由予以推卸，環衛隊最後又將問題歸結到城管局。這就是治理力量分散、部門缺乏協同配合而導致分而治之的結果。

　　治理權責失衡。良好的地方治理必然要求權責對稱。但是，當前地方治理權責不對稱的情況還較為突出。以社區治理為例，其權責失衡的情況非常明顯。首先表現在街道與社區之間，社區有責任完成街道代表政府交辦的任務，但卻沒有相應的權能資源。其次表現在街道與政府職能部門之間，理論上講，作為「條條」的職能部門與作為「塊塊」的街道，具有一致性的根本利益，但由於面臨不同的考核機制和不同的利益訴求，二者分（工）而不明（確）、分（工）而不合（作）的情況還是較為普遍。而多數情況下，區政府職能部門處於有權無責的地位，街道處於相對有責無權的弱勢地位。這種情況導致的結果就是，爭權奪利、推諉扯皮、敷衍塞責等現象時常發生，選擇性執行、象徵性落實等問題普遍存在。

　　治理取向偏移。地方治理的最終取向到底是什麼？應該是促進地方經濟社會健康發展。而這又是建立在一定社會秩序的基礎之上。於是，為了打造和諧的地方秩序，地方政府幾乎是竭盡所能。然而，這個過程出現了很多偏移。首先是維穩異化。為了所謂的穩定，一些地方政府投入了大量的人財物，尤其是在重大節假日或敏感時期高度緊張，並創造了很多諸如「人盯人」「連哄帶騙」「強力遣返」等維穩策略。然而，這種維穩思路不是建立在法治的基礎上，而是寄希望於「花錢買平安」「政治動員」等機制。所以，一些地方不斷陷入「投入越多——維穩壓力越大——投入繼續增加」的維穩怪圈。其次是非此即彼、喪失活力。當秩序遭受挑戰時，人們倍感秩序的重要。於是，一種不計成本的「秩序論」開始上揚。

針對問題探索地方治理路徑

　　早在1995年，全球治理委員會在發布了一份題為《我們的全球夥伴關係》的研究報告，對治理作了明確的界定：治理是各種公的或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。在全面深化改革的當前，地方治理必須作加快探索步伐。

　　構建科學合理的公共參與結構。當前，地方治理之所以出現主體單一、力量碎片等問題，重要緣由之一就在於缺乏有效的公共參與。因而，在推進地方治理現代化的過程中，要以「頂天立地」之法引導公共參與。所謂「頂天」就是要從戰略高度來引導全社會尤其是各級領導幹部充分認識公共參與的重要價值，要看到公共參與不僅能讓公眾感知到個體與公共領域的交集，而且還有助於減輕政府負擔，促進政府提升工作效能；所謂「立地」就是腳踏實地地搭建諸如民主懇談、民情溝通、民意直通車等簡便易行的參與平台，引導公眾不斷參與身邊的公共事務治理。公共參與結構還同科學合理的政社關係密不可分。因此，要劃分政府與社會的邊界，尤其是要明晰政府與社會組織之間的權責關係，努力建構政府與社會組織之間以服務為軸心的新型關係，有效解決當前政府職能越位、社會組織職能不到位、政府和社會組織相互之間職能錯位的問題，並結合實際構建一個包括法治體制、監管體制、支持體制、合作體制等體制框架在內的現代社會組織體制框架。

　　合理劃分政府的權責範圍。按照「全面清權、減權放權、合理配權、依法用權、陽光曬權」總體思路合理劃分政府權責範圍。清權就是要對照法律法規及地方實際、群眾要求和政府本質使命，認真全面梳理政府內設部門的主要職能及行政權力，對不合適宜、不合法規的權力要及時革除，對需要加強的監管職權則要及時補充，對於不歸政府所掌握的權力要及時歸還社會；減權放權就是要通過簡政放權和優化政府流程，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大程度地減輕政府對微觀領域的干預；合理配權就是要根據實際對地方權力進行標準化配置。比如可以根據情況配置副省級城市、一般地級市、經濟強縣、一般的縣（市、區）、純城區、城鄉混合區等多個標準權責配置模板，尤其是要做好「強縣擴權」「強鎮擴權」這篇大文章，為其地方治理提供保障；依法用權就是要堅持「法無授權不可為、法定職責必須為」的原則，提高地方官員和群眾的法治理念，並按照法治規則來履行職責，以切實推進地方治理法治化。陽光是最好的防腐劑，因而可以借用網路信息技術手段，打造集行政審批、行政處罰、民意徵集、效能監察為一體並可以實現在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監察等功能的權力公開運行平台。

　　統籌發揮法、理、情的積極功能。這裡的重點有兩個：一是需要將依法管理與以理服人、以情動人有機結合起來，通過勸說、引導和信服的方式而不是硬碰硬的粗暴方法來實施「軟治理」，尤其是要以此切實改變「剛性維穩」「攔截訪民」「野蠻執法」的管控手段；二是要充分發揮情、理因素對法治手段的有益補充。對此，可以引入「熟人社會」的規則，充分發揮政治覺悟高、群眾反響好、責任意識強、身體條件好、樂於奉獻的志願者或熱心人士參與地方治理活動，並引導各類治理主體在互信的基礎上開展合作實現共贏，以減少法治等剛性手段的不足。