盛洪：禁止「部門立法」 （第2頁）

　　如繼前述有關石油產業的38號文件之後，相關行政部門於2003年又頒發了所謂《關於進一步清理整頓和規範成品油市場秩序的意見》（72 號文件），其中規定「各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設」，在批發環節「成品油由石油集團、石化集團集中批發。…… 新設成品油批發企業，一律由石油集團、石化集團報國家經貿委審批。」鐵道部也頒發了《鐵運函150號令》，規定沒有兩大集團蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業務。這從各個角度進一步強化了中石油和中石化的壟斷權。

　　在另一方面，行政部門又通過自己的實際「立法權」，違反市場原則和公正精神，為與行政部門官員利益相關的國有企業打開侵吞國家財富的口子。如在2001年國家經貿委發布的《在關於深化國有企業內部人事、勞動、分配製度改革的意見》中，提出了「企業職工工資水平，在國家宏觀調控下由企業依據當地社會平均工資和企業經濟效益自主決定。」取消了與利潤（即理論上的全民利益）相對立的工資水平上限；這導致了後來國有企業，尤其是央企的工資水平七倍於社會平均水平的極為不公正的結果。2004年，國資委發布了《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法實施細則》，在其中將高管人員的薪酬與企業規模掛鉤。然而國有企業規模的變動並非主要是高管人員的努力所致，它們所無償佔用和壟斷的稀缺資源的價格上漲就構成了資產規模上漲的主要部分。

　　因此，從總體來看，部門立法是對我國社會在憲政層次的損害。它導致行政部門系統性地利用國家暴力，以降低效率、破壞公正原則為代價，牟取一已之私利。當然，部門立法的這種結果並不是因為相關部門的人道德水平低於其他人，而是因為，任何人長期處於不受外在約束的行政部門，都會自覺不自覺地濫用自己手中的公權力。這一趨勢會隨著我國經濟規模的迅速增大而加速。這是因為，公權力的尋租價值會隨著市場規模的增大而增大，面對巨大的利益誘惑，行政部門的官員更難抵禦，而社會體系也越難對之加以禁止。一旦一個社會對公權力無法有效約束，就相當於一個人身體的免役系統出了毛病，一些細胞不斷地不受約束地複製自己并吞噬其它細胞，這個機體很快就會走向死亡；不受約束從而不斷膨脹的行政部門也會最終導致我們社會的全面崩壞。

　　因此，我們的社會再也沒有時間諱疾忌醫了。當下拯救我們社會的唯一方法就是憲政改革，而憲政改革的首要措施就是禁止部門立法。這當然不是僅指在狹義的立法階段的措施，而是對本文所分析的實際「部門立法」的各個方面。這一憲政改革的主要目的，就是要讓行政部門回歸它的本分，而不能通過一手立法、一手執法的方式，將部門私貨塞進法律這個天下公器之中。避免這一嚴重弊端的根本方法，就是剝奪它現在實際享有的部門立法權。

　　首先，最容易起步的措施是，由各級人民代表大會依據《立法法》對相應的行政部門，如全國人大對國務院的各種「條例」、「實施細則」、「規定」和「意見」等進行清理，凡是與憲法與法律相衝突的，或者沒有憲法和法律依據的，都要加以廢止。

　　第二步，是對《立法法》加以修訂，刪除其中的第九條，「本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，……」；

　　刪除第十二條第二款：「全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。」

　　刪除第二十四條第二款：「國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，……」

　　刪除這幾條款的目的在於，在相當長一段時間內，禁止行政部門主導立法案或法律修正案的起草，杜絕行政部門對立法的不良影響。代之以由人民代表大會或其專門委員會委託社會上非行政部門的機構起草，或由民間部門自發提出。

　　在我國憲政制度得到改革，加強了對行政部門的有效約束，包括規定行政部門官員不得擔任人大代表，行政部門的行政條例、規定和意見等都能受到有效制約，不再包含違反憲法和法律的成分，部門規章不能作為法院裁判的法律依據，行政部門官員違反憲法和法律能夠得到有效懲罰；才可以放寬「禁止行政部門參與立法」的限制。這將是一個憲政改革基本完成的標誌。我們的人民不再擔心行政部門會變成無人制約的怪獸，他們將會享受由一個健康憲政制度保證的長期繁榮。

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