試論經營性道路運輸的界定

　　道路運輸管理的對象並非是所有道路運輸活動，而是「道路運輸經營活動」，即「經營性的道路運輸」，在《道路運輸條例》頒布前，又被稱為「營業性道路運輸」，簡稱「營運」等等，這些名稱，意思大致相同。

　　在計劃經濟時代，我國的道路運輸十分落後，沒有區分經營性與非經營性的必要。隨著改革開放和經濟社會的發展，道路運輸業逐步繁榮，道路運輸的行政管理工作也開始起步，經營性道路運輸作為行政管理對象，漸漸從一般的道路運輸中離析出來。1982年6月原國家經濟委員會、交通部頒發的《關於改善和加強公路運輸管理的暫行規定》中提出「將公路運輸車輛劃分為營業運輸和非營業運輸兩種」。1983年7月原國家經濟委員會、交通部《關於改進公路運輸管理的通知》（經交〔1983〕594號）要求營業運輸經營者辦理手續時需「經交通部門簽注意見」。1986年12月，原交通部、國家經委在《公路運輸管理暫行條例》（86交公路字1013號）中，對營業性、非營業性兩種公路運輸做了具體劃分，明確了交通運輸管理部門對營業性公路運輸的管理要求。

　　2004年4月公布、7月1日起施行的《中華人民共和國道路運輸條例》（國務院令406號。以下簡稱「《道路運輸條例》」），是道路運輸管理領域具有最高效力的法律規範，在整個道路運輸管理法律體系中具有龍頭作用。條例的適用範圍是「道路運輸經營以及道路運輸相關業務」以及「非經營性危險貨物運輸」。該條例明確把除非經營性道路危險貨物運輸以外的非經營性道路運輸排除在交通運輸管理部門的管理範圍外。

　　要釐清道路運輸管理的範圍，正確實施道路運輸行政管理，就必須對什麼是「經營性道路運輸」有個清晰的認識，也就是要準確區分「經營性道路運輸」與「非經營性道路運輸」。然而，無論是《公路運輸管理暫行條例》，還是交通部頒布的一系列規章，都沒有把這一問題說清楚。《道路運輸條例》乾脆就沒有解釋。

　　由於對「經營性道路運輸」界定的模糊，導致交通運輸管理部門出現了比較嚴重的職責不清現象。一些地區的交通運輸管理部門在缺乏明確經營性道路運輸界定依據的情況下，查處「非法營運未經許可擅自從事道路運輸經營」的行為，動輒課以重罰（罰款依法高達3至10萬元，當然很少能夠到位），引發了許多矛盾。這裡有兩個案例，不僅案件後的糾紛曠日持久，引起的爭議更是餘波難平。

　　案例一：2005年2月1日，安徽省渦陽縣某車業公司一輛小貨車，在為消費者提供免費送貨上門服務的途中，被渦陽縣運管所的執法人員以「無經營許可證擅自從事道路運輸經營」為由攔截，並將小貨車「登記保存」。經過聽證後，縣運管所對某車業公司作出罰款3萬元的行政處罰。同年3月8日，該公司向渦陽縣法院提起行政訴訟。

　　渦陽縣法院一審認定：運管所未能提供某車業公司在向客戶送貨時是否單獨收取營運費或營運費與貨價並計的證據，即不能證明這輛小貨車有營運性行為。故行政處罰事實不清，證據不足，適用法律錯誤。因此判決撤銷渦陽縣運管所作出的具體行政行為。

　　渦陽縣運管所不服一審判決，向亳州市中級人民法院提起上訴。亳州市中院開庭審理。期間因向上級法院請示有關法律適用問題而中止審理四個多月。12月9日，案件審理終結宣判。二審認定，某車業公司送貨上門的目的具有經營性和營利性，應認定為營業性道路運輸。渦陽縣運管所的認定正確的，原一審判決認定事實、適用法律錯誤。

　　車業公司不服二審判決，向亳州市檢察院提出申訴。亳州市檢察院審查後報請安徽省檢察院提起抗訴。省檢察院認為，某車業公司用自備小貨車為客戶送貨上門，並未收取任何費用，也沒有將運費計入車價，應認為系非營業性運輸；渦陽縣運管所未就車輛送貨時是否收費問題作調查取證，對其主張的某車業公司送貨行為系營業性運輸，沒有任何證據支持。二審判決認定事實的主要證據不足，適用法律錯誤。2006年9月11日，安徽省高級法院決定提審此案，10月11日開庭審理後，又諮詢了交通部公路司，並向最高人民法院請示。11月14日，省高院作出判決：抗訴機關的抗訴理由不能成立；維持亳州市中級法院行政判決。省高院認定：某車業公司用自備小貨車為購買其摩托車的消費者送貨上門的行為，不屬該公司內部的生產、生活服務，具有為社會提供勞務的性質。為與其有購銷關係的消費者提供勞務，其目的具有經營性和營利性。該車送貨上門雖不直接收取費用，但運費必然計入該公司的經營成本，故應認定其為消費者運送貨物變相發生了費用結算。據此，某車業公司所有的用於為客戶送貨的自備小貨車均應屬營業性運輸車輛。渦陽縣運管所對某車業公司實施的3萬元罰款的行政處罰行為符合法律規定。

　　案例二：2005年8月23日，陝西省銅川市耀州區個人獨資企業新星床墊廠業主趙某，駕駛微型貨車空車被耀州區道路運輸管理所工作人員攔住。該車平時為床墊廠拉回原材料、送出成品。趙某被告知：「帶車廂的都是營運車。必須馬上交錢，要不就扣車」。趙某違心地按運管人員開具的兩張收據繳納運管費216元、工商費156元。同年10月2日，趙某向耀州區法院起訴，請求確認運管所收費行為違法並退款。12月26日，區法院以「車輛是否屬於營運性質，應由道路運輸管理機構確認」為由判決駁回趙某起訴。2006年的1月8日，趙某上訴至銅川市中級法院。3月27日，銅川市中院以「原判違反法定程序」為由裁定發回重審。5月30日，耀州區法院判決撤銷被告徵收原告運管費的具體行政行為。

　　耀州區運管所不服，上訴至銅川市中院。經開庭審理，9月27日，市中院裁定駁回趙某要求退還工商規費156元的訴請；同時判決撤消耀州區法院一審判決，維持耀州區運管所徵收運管費的具體行政行為。10月16日，趙某向銅川市檢察院申訴。2007年1月18日，銅川市檢察院經立案審查提請陝西省人民檢察院抗訴。針對省檢察院的抗訴，陝西省高級法院指定銅川市法院再審。2008年6月12日，銅川市中院判決，維持終審行政判決。理由是：新星床墊廠的送貨行為是為與其具有購銷關係的消費者提供服務，其目的具有經營性和盈利性，該車送貨上門雖然不直接收取費用，但運費已計入該廠的經營成本，訴訟中，趙某對此已作了自認。故應認定床墊廠為銷費者運送貨物變相發生了費用結算屬於營業性運輸。另外經營者在其銷售的商品的價格中必然包含商品銷售費用，這也是眾所周知的事實，耀州區運管所認定該車送貨屬於營業性運輸無需舉證證明。床墊廠所有的用於客戶送貨自備小貨車，在未辦理道路運輸許可證的情況下從事為購買其商品的消費者送貨的營運行為，違反了行政法規的規定。耀州區運管所對床墊廠實施的行政處罰有事實依據，該具體行政行為合法，應予支持。抗訴機關的抗訴理由不能成立。

　　兩起曠日持久的案件都涉及「免費送貨」行為的定性。這只是無數個類似爭議案件中的代表。由於經營性道路運輸界限不清產生的質疑、投訴、訴訟，數量之多，恐怕永遠無法統計。儘管兩案法院最終將「免費送貨」行為認定為經營性道路運輸，渦陽縣的案件還被許多交通運輸管理部門奉為「經典案例」，但依據並不明確，推理也不嚴密，不僅行政管理相對人不服，檢察機關不解，社會各界也頗為不滿。銅川市的案件當事人趙某將該案近三年的訴訟經歷在多個網站公布，稱「營運」「非營運」之辯為「哥德巴赫猜想」，引起社會廣泛關注。

　　那麼，究竟什麼是經營性道路運輸？

　　二、法規規章和規範性文件對經營性道路運輸的解釋

　　經營性道路運輸的界定之所以困難，原因是依據不明確。那麼，相關的法規、規章等規範性文件對經營性道路運輸的界定問題是怎樣規定的？

　　原國家經濟委員會、交通部《關於改善和加強公路運輸管理的暫行規定》（一九八二年六月十一日）的規定是：「非營業運輸車輛系指為本單位內部的生產和職工生活服務，不與其他單位或個人發生各種方式運費結算的自備車輛，其餘均為營業運輸車輛。」

　　1982年4月27日《國務院辦公廳關於農業用拖拉機從事非營業性運輸範圍的通知》，雖然是針對當時「農業用拖拉機搞營業性運輸與非營業性運輸的界限劃不清」，而對拖拉機從事非營業性運輸範圍作出的具體規定，但也可作為使用其他運輸工具進行非經營性道路運輸的範圍的參考。文件規定，拖拉機在從事以下活動時為非營業性運輸：從事田間作業和運送農產品入庫；運送社隊農副產品到指定的收購地點或集中地點；從公社或縣城以及鄰縣附近的集鎮和工廠，拉運本社隊用的農業生產資料（如種子、化肥、農業機械等）；完成農副產品交售任務後，拉運本社隊自留農副產品到本縣範圍內或鄰縣附近的集市貿易市場；本社隊的農田基本建設物資和社員生活資料在本縣或鄰縣範圍內的短途運輸……

　　《公路運輸管理暫行條例》第五條規定：「公路運輸分為營業性、非營業性兩種。營業性運輸指為社會提供勞務、發生各種方式費用結算的公路運輸；非營業性運輸指為本單位生產、生活服務，不發生費用結算的公路運輸。」2000年3月，交通部公路司《關於對營業性和非營業性運輸劃分問題的復函》（公運政字〔2000〕57號）第五條「營業性運輸」作了進一步規定：「營業性道路運輸過程中發生各種方式費用結算除運費單獨結算這種方式外，還包括運費、裝卸費與貨價並計，運費、裝卸費與工程造價並計，運費與勞務費、承包費並計等結算方式。另外，根據國家計委、財政部、交通部《關於規範公路客貨運附加費增加公路建設資金的通知》（計價管〔1998〕1104號）關於『取酬運輸的車輛』的規定，以有否取酬來劃分經營性運輸將更加科學、更合適。所以，凡參加營業性道路運輸的經營業戶都應持有交通主管部門頒發的公路運輸經營許可證，營運車輛持有營運證，並按國家有關規定，向車籍所在地道路運政管理機構交納運管費。」

　　但是，這些簡約抽象、含糊其詞的說法，並未能夠清楚地劃分經營性與非經營性道路運輸。2004年7月，從開始起草到發布歷時16年的《道路運輸條例》頒布施行。讓人失望的是，條例沒有對經營性與非經營性道路運輸做任何解釋。在國務院法制辦和交通部組成編寫委員會編撰的《中華人民共和國道路運輸條例釋義》中解釋：「道路運輸活動根據是否以盈利為目的可以區分為經營性道路運輸和非經營性道路運輸。經營性道路運輸，也就是道路運輸經營，主要指為社會提供服務、發生費用結算或者獲取報酬的道路運輸。……非經營性道路運輸，是指為本人生產、生活服務，不發生費用結算或者不收取報酬的道路運輸。道路運輸經營，主要指為社會提供服務、發生費用結算或者獲取報酬的道路運輸。」作為無法迴避的問題，與《道路運輸條例》配套的規章《道路貨物運輸及站場管理規定》（交通部令2005年第6號發布，交通運輸部2009年第3號第二次修正。以下簡稱「貨規」）、《道路旅客運輸及客運站管理規定》（交通部令2005年第10號發布，交通運輸部2009年第3號第二次修正。以下簡稱「客規」）對道路貨物運輸經營和道路旅客運輸經營分別做了解釋。貨規第二條第二款：「本規定所稱道路貨物運輸經營，是指為社會提供公共服務、具有商業性質的道路貨物運輸活動。」客規第三條：「本規定所稱道路客運經營，是指用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業性質的道路客運活動，包括班車（加班車）客運、包車客運、旅遊客運。」

　　大部分省、直轄市、自治區都有了規範道路運輸管理的地方性法規或地方政府規章。其中部分對經營性道路運輸做了界定。其中有的沒有直接對經營性道路運輸進行界定，而是對道路運輸經營者、經營性道路運輸車輛做了規定。還有些地方性法規和地方政府規章原先有規定，但在《道路運輸條例》頒布後，也採取了迴避態度，通過修訂時把原有的條款刪除了。如《河南省道路運輸條例》、《廣西壯族自治區道路運輸管理條例》、《上海市道路運輸管理條例》、《山東省道路運輸管理條例》、《寧夏回族自治區道路運輸管理條例》等。目前依然生效的地方性法規和地方政府規章主要有：

　　《海南省道路運輸管理暫行規定》（1997年12月修改）第五條：道路運輸分為營業性運輸和非營業性運輸。營業性運輸是指為社會提供運輸、勞務、培訓，發生各種方式費用結算的道路運輸；非營業性運輸是指為本單位生產、生活服務，不發生費用結算的道路運輸。

　　《安徽省道路運輸管理條例》（2004年6月修訂）第六條第一款：道路運輸分為營業性道路運輸和非營業性道路運輸。營業性道路運輸是指為社會提供勞務，發生各種方式費用結算的道路運輸；非營業性道路運輸是指為本人、本單位工作、生活服務且不發生任何方式費用結算的道路運輸。

　　《吉林省道路運輸管理條例》（2005年6月修訂）第七十五條：機關、企業、事業單位辦公用車、生活用車以及工礦企業區域內各生產環節等非提供運輸勞務不發生費用結算的運輸，為非營業性運輸；其他均為營業性道路運輸。

　　《遼寧省道路運輸管理條例》（2006年1月修訂）第二條第二款：營業性道路運輸，是指為社會提供勞務、發生各種方式費用結算的道路運輸。

　　《陝西省道路運輸條例》（2006年12月修訂）第三條：道路運輸經營是指以營利為目的，利用客運機動車和貨運機動車為社會公眾提供道路運輸服務的行為。

　　公民、法人和其他組織不以道路運輸方式營利，僅為本單位和本人服務的道路運輸活動，不適用本條例。

　　《浙江省道路運輸管理條例》（2005年修訂）第六十五條：本條例所稱的道路運輸營運車輛，是指企業、事業單位和個體運輸經營者的客運、貨運車輛，但僅為企業、事業單位職工或者個體運輸經營者本人生活服務的客運、貨運車輛和僅在工礦區域內的貨運車輛除外。

　　《北京市道路運輸條例》（2009年7月施行）第七十一條：本條例所稱貨運經營者，包括在本市道路上從事專業性貨物運輸的企業和個體工商戶，以及其他為社會或本企業提供貨運服務、具有經營性質的貨物運輸者。

　　還有些較大的市的地方性法規和地方政府規章，制定得比較粗糙。如《杭州市道路貨物運輸及站（場）管理若干規定》（2008年3月杭州市政府令第242號）第十四條：「企業、事業單位和個體運輸經營者為本單位生產經營服務的貨運車輛應辦理道路運輸經營許可證和車輛營運證，但不得從事為本單位生產經營服務以外的運輸經營活動。其駕駛人員應取得從業資格證。」內容且不論，單就「貨運車輛應辦理辦理道路運輸經營許可證……」一說，就與上位法明顯抵觸。這些規定在此不再贅述。

　　綜觀這些法規和規章對經營性道路運輸的界定，我們覺得，還是交通運輸部規章的規定比較全面、合理。地方性法規和地方政府規章，除了重複部規章的規定外，大部分不是語焉不詳、模稜兩可，就是以偏概全、一管之見。其中《浙江省道路運輸管理條例》無原則擴大營運車輛的範圍到登峰造極的地步；《北京市道路運輸條例》則非常野蠻地將「為本企業提供貨運服務的貨物運輸者」都當作「貨物運輸經營者」，讓人大跌眼鏡。

　　三、界定經營性道路運輸的標準

　　儘管對經營性道路運輸的界定標準莫衷一是，但是通過分條析理地縝密梳理，我們還是能夠釐清經營性道路運輸的標準，從而實現對經營性道路運輸的科學界定。

　　一、經營性道路運輸首先是道路運輸活動。

　　經營性道路運輸，是一個偏正結構的片語，即「經營性」的「道路運輸」。因此，經營性道路運輸首先應當是道路運輸。

　　什麼是道路運輸活動？對此的解釋有多種方式，大致上可以這樣認定：道路運輸，是指在道路上使用交通工具，實現貨物或旅客空間位置轉移的活動。道路運輸活動的經營性或者非經營性區別，針對的是道路運輸活動。如果不是道路運輸活動，也就根本談不上是什麼經營性道路運輸。

　　關於交通工具的範圍，有種觀點紛呈，有的認為僅指汽車，有的認為是機動車，包括摩托車、三輪汽車（三輪農用運輸車）、低速貨車(四輪農用運輸車)、拖拉機運輸機組（運輸用拖拉機），有的則認為還包括人力三輪車等非機動車。筆者認為，交通工具的範圍並不影響對經營性道路運輸的界定。本文所稱的車輛，主要指汽車，也包括能夠被用於道路運輸活動的其他交通工具。

　　需要說明的是，並非車輛一行駛就是道路運輸活動。駕駛員自行駕駛車輛到某地，沒有運送旅客或者貨運，「自己運輸自己」。這時車輛只是代步工具；還有無法用板車裝運大型商品車，一般是單車發送，駕駛員開著新車從汽車製造廠到汽車銷售店或者用戶單位。這也不屬於道路運輸活動。同時，當今的車輛可以有多種用途，如利用車輛做宣傳、表演、競技等。儘管車輛被用於經營活動，但由於不是以貨物或旅客的空間位移為目的，因此都不是道路運輸活動，當然也就不是經營性道路運輸活動。

　　一些地方的交通運輸管理部門工作人員有意無意地忽視了認定經營性道路運輸的前提。他們理解的經營性道路運輸是「車輛＋經營」。把企業倉庫里的叉車，管線作業中使用的吊車以及土木施工中的鏟車（裝載機）等等作業車輛都當作經營性道路運輸車輛，要求辦理《道路運輸證》，理由也是這些車輛都在從事經營性活動。實際上，這些車輛並非是道路運輸車輛，其作業並不屬道路運輸活動，最多有些在貨運站場參與了道路運輸相關業務。

　　二、經營性道路運輸是具有公共性質的道路運輸。

　　客規和貨規在定義道路客貨運經營時，分別有「為社會提供公共服務」、「為社會公眾提供服務」的表述。這實際上是指經營性道路運輸活動的公共性，是界定經營性道路運輸活動的條件之一。

　　經營性道路運輸的公共性，表現在為不特定的對象提供道路運輸服務，具體有外部性、廣泛性和公開性。

　　一是「外部性」。指服務對象為他人，不包括行為人自己。這裡的「自己」，是指運輸者本人、同屬於一個法人或其他組織。經營性道路運輸活動的服務對象不能是自己，也就是說經營性道路客運活動中運送的乘客不是經營者自己，經營性道路貨運活動中運送的貨物不屬於經營者所有。這種經營活動是發生在不同主體之間的民事行為，不是同一個民事主體的內部行為。

　　二是「廣泛性」。指服務對象是籠統而不確定的，社會公眾都存在成為服務對象的可能性。對道路運輸經營者而言，應該面向社會公眾提供無特別附加條件的、無質量差別、無價格歧視的運輸服務，履行普遍服務義務，不能只為有特定, 關係的對象服務。《中華人民共和國合同法》第二百八十九條規定：「從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、託運人通常、合理的運輸要求」。這點在客運出租汽車服務中表現最為充分。

　　三是「公開性」。指道路運輸經營者的主體資格、服務內容都是公開的，通過媒體宣傳、車輛標識等各種方式，吸引不特定的服務對象。

　　需要特別分析的，是所謂「不特定的對象」。這是相對於「特定的對象」而言的。「特定的對象」，是指在道路運輸活動前，就已經與道路運輸經營者存在足以影響其行為的關係的服務對象。除自身的客觀條件外，道路運輸經營者不能針對服務對象預設條件。例如，城市公交的運營線路是固定的，經營者只能為到達核定站點的乘客服務。但是，只要乘客遵守乘坐規則，經營者就不能根據年齡、性別、職業等條件選擇乘客。雖然受核定數量等客觀條件的限制，但是在滿載前，經營者應當按照先來後到的順序提供服務。

　　三、經營性道路運輸是具有商業性質的道路運輸。

　　客規和貨規在定義道路客貨運經營時都有「商業性質」的表述。由於「商業性」與「經營性」有一定的重複，很容易陷入循環定義，需要我們對「商業性」進行細化的分析。

　　通說的「商業」，是指以貨幣為媒介進行交換從而實現商品流通的營利性經濟活動。分析起來，商業活動有這樣幾個要素；一是營利性。商業活動是以營利也就是謀取利潤為目的的活動。這並不是說商業活動的結果都能夠實現盈利。不論盈利還是虧損，只要是以營利為目的，就不影響商業性質。二是交易性。商業活動是獨立核算單位之間實現商品流通的活動，具體表現為銷售或者購買商品、提供或者接受服務。服務可以物化為商品，也可以說服務是無形的商品。三是有償性。商品賣方或服務商從購買方、被服務方取得貨幣或其他利益，作為服務或商品的對價。營利性、流通性和有償性三者缺一不可，共同組成了「商業性」。很多觀點還認為，商業是一個長期的、持續的和相對穩定的行為。從嚴格解釋上講，商業或經營是作為謀生手段的帶有職業性的行為。但筆者認為這並非商業性的本質要求。

　　根據商業性質的要素，經營性道路運輸必須同時滿足這樣幾個條件：

　　首先，經營性道路運輸是以營利為目的的活動。經營，主要意思本來就是籌劃營造、規劃營治，也指藝術構思、經辦管理等，是主觀性極強的行為。商業性質的經營，就是營利活動。道路運輸經營，就是從道路運輸經營活動中謀取經濟利益。界定經營性道路運輸，必須考慮營利的主觀動機。不以營利為目的，即便收取報酬，也不具有經營性質。如政府部門辦理手續時收取工本費等。

　　其次，經營性道路運輸是將運輸服務作為商品進行交易的活動。道路運輸經營者為服務對象提供的是「道路運輸服務」這樣一種非實物商品，這一「服務商品」具有生產與銷售、生產與消費同時性的特點。託運人或乘客從承運人那裡購買「道路運輸服務」，供需兩個民事主體之間形成合同關係。同時，這種交易關係是直接的和具體的，而不是間接的和抽象的，不能做延伸、跳越。比如，說道路運輸是為廣大群眾服務的，是為經濟社會發展做貢獻云云。在社會化大生產體系中，經濟事物的關聯更加普遍和緊密。但這裡我們是對具體道路運輸行為做微觀分析。

　　再者，經營性道路運輸是有償的活動。承運人提供了道路運輸服務，託運人或者乘客支付經濟報酬作為對價。在當今絕大多數情況下，承運人收取的經濟報酬是以一般等價物——貨幣的形式出現的。有償，也就是發生了運費，除了實收實付，也可以是應收應付。原交通部公運政字〔2000〕57號文件提出「以有否取酬來劃分經營性運輸將更加科學、更合適」。一般情況下，從事經營性道路運輸收取的報酬高於成本。

　　綜上，我們可以得出這樣的結論，經營性道路運輸活動，首先是道路運輸活動，同時要滿足公共性和商業性兩大條件，具備這三個要件的道路運輸活動，才屬於經營性道路運輸活動。經營性道路運輸活動可以界定為：以營利為目的，為社會不特定對象提供有償服務的道路運輸活動。

　　還需要特彆強調的是，我們要研討的是界定經營性道路運輸活動。一定要針對道路運輸活動本身。界定經營性道路運輸，不是要我們界定運輸的貨物的性質、用途，運的乘客的身份、旅行的目的等。無論運輸的貨物是商品還是廢品，運送的是乘客商人還是官員，與運輸活動的性質沒有必然聯繫。如果道路運輸活動不具有公共性和商業性，即使運輸的貨物是用於交易的商品甚至是價值連城的金銀珠寶，運送的乘客是賺大錢的豪商巨賈，這一運輸活動也不是經營性道路運輸；如果道路運輸活動具有公共性和商業性，即使運輸的貨物無償援助的賑災物資，運送的乘客是前去從事公益活動的志願者，這一運輸活動也屬於經營性道路運輸。作為交通運輸管理部門，應該研究的是道路運輸活動，不必延伸到道路運輸活動的前後。

　　四、一些常見錯誤觀點的辨析

　　由於依據模糊，對於經營性道路運輸的界定，存在很多似是而非的觀點。對照前面的界定標準，我們可以逐一進行梳理分析，回答一些問題。

　　觀點一：企業所有的道路運輸活動都是經營性道路運輸

　　有種觀點認為，但凡企業都是以營利為目的的經濟組織（以及個體工商戶），企業的所有行為都是經營行為，進而認為企業所從事的道路運輸活動必定是經營性道路運輸。這種極端的觀點細究起來根本站不住腳，但在交通運輸管理部門卻很有市場，甚至還以此進行所謂的「普法」教育，實在有損交通運輸管理部門的聲譽。

　　不錯，企業的活動都是圍繞經濟利益中心的。但我們不能說企業所有活動都是經營活動。企業不僅有可能參加公益活動，還進行輔助其經營業務的活動。這些輔助性質的活動本身並不具有規格型號商業性，有的是為企業經營業務服務的，有的則是為職工提供後勤服務的，大多只有支出而沒有進賬。例如企業自建廠房，不能認為這是在搞房地產開發；企業培訓本單位職工，不能認為是在從事培訓經營。而企業為讓職工安心工作興辦宿舍、食堂、浴室、醫務室、幼兒園，也不是獨立對外經營的。有的人把企業的這些活動都視為單獨的經營項目，恨不得把經理遞給客戶一支煙都算「捲煙零售」，這在無論是在工商管理還是在稅務管理上都沒有依據，在情理上也說不通。非道路運輸企業為支持業務活動而進行的道路運輸也是一樣，不是獨立的經營活動。

　　但是，把企業所有道路運輸活動都當作經營性道路運輸的觀點，甚至上升成為了地方性法規，比如《浙江省道路運輸管理條例》第六十五條和《北京市道路運輸條例》第七十一條。浙江省條例把企事業單位除了為生活服務和僅在工礦區域內的貨運車輛以外的所有車輛，不分使用性質全部納入到「營運車輛」範圍。通過界定營運車輛，無限擴大了經營性道路運輸經營的範圍，根本不顧及公共性、商業性的條件。按照字面的理解，連道路運輸管理機構這樣的事業單位的執法車輛也充當了「營運車輛」，立法竟然輕浮至此。而北京市條例也是不相上下。當企業或個人因為為自己服務而成為「經營者」，我們只能認為這是對市場經濟常識的挑戰。

　　實際上交通運輸部規章中對非經營性運輸還是有規定的。《道路危險貨物運輸管理規定》（交通部令2005年第9號公布，交通運輸部令2010年第5號修改）第二條規定「從事道路危險貨物運輸經營和使用自備車輛從事為本單位服務的非經營性道路危險貨物運輸的，應當遵守本規定。」在第九條規定了「可以使用自備專用車輛從事為本單位服務的非經營性道路危險貨物運輸」的企事業單位的條件。因為道路危險貨物運輸對安全和環保影響巨大，非經營性道路危險貨物運輸也納入了交通運輸管理部門管理範圍。其他非經營性的道路客貨運輸沒有納入管理，但並非不存在。

　　觀點二：「自貨自運」屬於經營性道路運輸

　　「自貨自運」是為運輸者自備車輛為自己運輸貨物。將「自貨自運」納入到經營性道路運輸管理範圍，在個別地方已經形成慣例。一些非營運車輛車主經常因為運輸自己的貨物，而被運管人員以「未經許可擅自從事經營性道路運輸」為由查處。無論是從道路運輸的公共性還是商業性進行分析，「自貨自運」都無法劃入經營性道路運輸範圍。如果連自己運輸自己的貨物、運送自己的人都成為需要許可的活動的話，政府的管制是否過於寬泛和苛刻？

　　當然，大部分交通運輸管理部門還是理性地認為自貨自運不屬於經營性道路運輸。但在對「自貨自運」的界定上有出現了問題。其中，對「進貨」的認識比較統一的，普遍認為不屬於經營性道路運輸，而對於「送貨」的貨物歸屬、是否為他人服務，不同意見很多。一些「送貨」行為被認為不屬於「自貨自運」。

　　廣東省交通廳《關於對經營性貨物運輸有關問題的批複》（粵交運〔2006〕605號）相對於其他地方五花八門的解釋，應該說還是比較嚴謹。但文件中對「企業的貨車將企業自身生產或銷售的商品送到客戶指定的地點」的情形，認為「其運輸貨物的所有權最終都屬於客戶，本質上都是為客戶提供了運輸服務」；對「企業的貨車為其在各地設立的子公司、加盟店作物資的運輸配送」的情形，認為「本質上都是為車屬單位（個人）以外的其它單位或個人提供運輸服務」，最後都認定屬於經營性道路貨物運輸，筆者認為這是欠妥的。在商品經濟時代，貨物是在流通的，其所有權也在不斷發生著變化。我們討論誰的貨物，只能是針對道路運輸活動這一時刻的貨物所有權。而我們知道，根據《中華人民共和國物權法》有關動產物權的規定，在一般情況下，商品在交付前，所有權還是銷售商的。企業運輸的貨物，無論是原料、半成品或者成品，其所有權都通過銷售活動最終都屬於消費者，本質上幾乎所有企業都是在為消費者服務。那麼，是否所有道路運輸活動的服務對象都是消費者？如此，我們便把道路運輸活動的承託運雙方的關係搞亂了。

　　實際上，國辦關於農業用拖拉機從事非營業性運輸範圍的規定早就為我們認定非經營性道路運輸開了先例。只要把文件中的「社隊」換成「企業」、「農業用拖拉機」換成「車輛」、「農副產品」換成「產品」，就能夠對「自貨自運」有個全面的認識。

　　對物流模式分類的分析，也有助於我們正確認識經營性道路運輸。物流可分為第一方物流、第二方物流和第三方物流。第一方物流是指賣方即生產者或者供應方組織的物流活動；第二方物流是指買方即銷售者或流通企業組織的物流活動；第三方物流是由專業的物流企業組織的物流活動。根據《物流術語》（GB／T　18354-2006），第三方物流是「獨立於供需雙方，為客戶提供專項或全面的物流系統設計或系統運營的物流服務模式」。從事第三方物流的企業是真正的物流企業。而經營性道路運輸與第三方物流模式類似。

　　觀點三：沒有收取運費，是將運費與其他費用「合併計算」

　　原交通部公運政字〔2000〕57號文件提出，營業性道路運輸過程中發生各種方式費用結算除運費單獨結算這種方式外，還包括運費、裝卸費與貨價並計，運費、裝卸費與工程造價並計，運費與、承包費並計等結算方式。這一文件在理解和適用過程中出現了很大偏差。文件意在提醒交通運輸管理部門在界定營業性道路運輸時，運費有多種表現形式。但是在交通運輸執法人員卻把「合併計算」當成了籮筐，將很多非經營性道路運輸行為納入到經營性道路運輸範圍。

　　「結算」，是指貨幣收付行為，可以是現金，也可以轉帳；可以是單筆款項，也可以是合計累計。但是結算時究竟是否將運費「合併計算」，首先要看是否存在運費。有了，才能合併收付。是否存在運費，要看是否有關於運費的約定。如果有關的約定中僅僅有貨價、工程造價或勞務費等，沒有涉及運費，同時無論是否提供道路運輸服務，貨價、工程造價或勞務費等相同，那麼就可以認為沒有運費。沒有運費，當然也就不存在「合併計算」的問題。

　　運費應當是承託運雙方發生的收付關係。而企業自行運輸的費用，是列入企業自身的生產經營成本的，是費用支出，而不是營業收入。例如，飯店在出售的菜肴中放了食鹽，在加工過程中用了燃氣，飯店當然要為此付出費用。沒有人會認為飯店是在出售食鹽和燃氣，費用「合併計算」。正因如此，飯店不需要取得食鹽零售許可、燃氣經營許可。如果個人私車送個親戚，肯定也是要付出燃油費的。按照「合併計算」，那豈不是也算收了「費」，屬經營性道路客運？這一「理論」是不是有悖常理？

　　一些交通運輸管理部門不作調查取證，憑「經驗法則」，草率地認定企業存在運費與其他款項「合併計算」，還有的乾脆咬定是「變相收費」，進而斷定企業是在從事經營性道路運輸，這是毫無依據、極不科學的。

　　觀點四：運輸費用進入成本的就是在從事經營性道路運輸

　　這也是交通運輸管理人員經常講的「道理」之一。他們認為企業的運輸活動，其費用進入企業成本，因而就是經營性道路運輸。交通行業某法律權威認為：「購置和保養車輛的費用進入經營成本的，就是經營性的運輸。如果工商企業購置和保養車輛的費用不進入成本而是在福利金中記賬，則是非經營性的運輸」，甚至還稱「如果不把這樣的車輛稱為經營性的運輸，實際上是一種避稅行為」。這些言論被一些交通運輸管理人員奉為圭臬。

　　實際這是一個經不起推敲的標準。企業的成本，是企業生產經營活動耗費的全部費用。企業進行自備車輛的固定資產折舊，運輸時發生的燃料費、駕駛員的人工費等費用，當然要進入成本。福利費是對職工勞動補償的輔助形式，作為一項人工成本，福利費也是企業經營成本的重要組成部分。即便是企業將運輸業務委託給專業道路運輸企業，付出的運費也是進入企業經營成本的。如果企業在稅後利潤中列支生產經營中的運輸費用，那簡直是天方夜譚。企業使用自備車輛運輸並將與之相關的費用納入成本，不存在逃稅避稅的問題，無論是營業稅還是所得稅。如果有，那是稅務主管部門的職責範圍。以此劃分經營性道路運輸與非經營性道路運輸，不僅不符合常識，也明顯缺乏理由。

　　觀點五：節省運費支出就是在從事經營性道路運輸

　　「如果使用專業運輸企業營運車運貨，就要付出運費。你們用自己的車子運輸，節省了運費、增加了利潤。因此這是經營性道路運輸。」一些交通運輸管理人員對自備車輛運輸的企業這樣說。這種觀點與前面「運輸費用進入成本的就是在從事經營性道路運輸」的觀點存在聯繫，但更加無厘頭。難道我們道路運輸管理制度的設計就是要增加企業成本、減少企業利潤？

　　為維護公共利益同時保護個人自由，政府對許多涉及公共利益的行業實行管制，而對公民包括法人自力更生自給自足則沒有限制。道路運輸就是其中一項。企業、個人自行進行運輸，就如同公民在家住宿、洗衣，如同企業辦食堂燒飯，沒有公民必須住旅店賓館、洗衣必須送洗衣房，企業職工必須去飯店的要求。這是種權利，跟是否節省無關。再舉幾個例子。為企業為了方便工作，買了台複印機，複印費用比到複印店節省了。但這肯定不是在從事「從事複印經營」；企業融資難，老闆找朋友借錢周轉，即渡過了難關，也節省了財務費用，這不能認為是在「從事金融業務」。外出騎自行車而沒有乘出租汽車，省下了車費，也不能認為是在從事道路客運經營。企業自己運貨難道不是同樣的道理？企業包括免費送貨在內的各種行為，都是為了增收節支，如果因此而要被全部當成獨立的經營項目論，那便滑稽可笑了。

　　觀點六：「合同運輸」不具有公共性

　　有人提出「合同運輸」的概念，說是運輸經營者並不向社會提供運輸服務，而是只在相對較長的時間內向特定的幾個客戶提供運輸服務。認為這種情形不是為社會公眾服務，但卻是經營性道路運輸。

　　實際所謂的合同運輸與公共性並不違背。不論供需雙方是否訂立書面合同，在經營性道路運輸中，合同關係始終存在。我們完全可以說所有的經營性運輸都是合同運輸。至於經營者是否在相對較長的時間內為固定的服務對象，那是合同的約定；為什麼只有幾個對象，是承運人的服務能力限制；為什麼是這特定對象，前面已經講到，「特定」是相對的。相對性之一是服務對象有個先來後到，服務時間的長短也是相對的。例如，包車服務，就是最具典型的合同運輸。包車經營者應當平等對待潛在的服務對象，一旦達成合意，形成合同關係，就成為現實的服務對象。誰先到誰包車誰與包車經營者締結合同，而包車時間的長短，由雙方根據有關規定約定。類似的，營運中的客運出租汽車一般情況下不得拒載。因此，締約後的合同運輸承託運雙方按合同執行。但是在締約前，具有公共性。締約自由，不僅不影響經營性道路運輸的公共性，而正是經營性道路運輸的公共性的表現。將經營性道路運輸分為「提供公共運輸的經營」和「不提供公共運輸的經營」兩類，難以自圓其說，也是沒有什麼意義的。其後果，是模糊了經營性與非經營性道路運輸的界線。

　　觀點七：只有行駛證認定為「營運」的車輛才能成為道路運輸車輛

　　根據《中華人民共和國道路交通安全法》、公安部《機動車登記規定》（公安部72號令）和《中華人民共和國道路運輸條例》的有關規定，公安機關交通管理部門在機動車登記時將機動車使用性質分為營運和非營運。因此，有交通運輸管理部門認為只有行駛證登記為「營運」的車輛才能成為經營性道路運輸車輛。

　　車輛是「營運」或「非營運」，與其說是「性質」，不如說是「用途」。車輛可以被用於道路運輸，也可能僅僅只作為代步工具；可以被用於經營性道路運輸活動，也可以被用於非經營性道路運輸活動。因此車輛本身不應有「營運」或「非營運」之別。車輛經營與否用於道路運輸經營活動、按規定取得《道路運輸證》的車輛，為道路運輸車輛即交通運輸管理部門稱的「營運車輛」。交通運輸管理部門應當依據「客規」、「貨規」及《道路運輸管理工作規範》（交公路發〔2008〕382號）的規定，對道路運輸車輛進行審查、檢測，並核發《道路運輸證》。公安機關交通管理部門機動車登記時，根據申請人意願將使用性質分為「營運」或「非營運」，是公安機關交通管理部門依據本部門規範的登記行為。兩個部門的分類標準和認定程序並未統一，不存在誰以誰的認定為前提的問題。

　　五、若干道路運輸活動性質的判別

　　當前，道路交通領域與道路運輸有關的活動日趨多樣化，各種新問題不斷湧現，而一些老問題也在發生嬗變。究竟是否屬於經營性道路運輸，情況十分非常複雜。根據經營性道路運輸界定標準，在此做一個分析、判斷。

　　關於順風車（拼車）

　　順風車，也叫順路車。坐順風車就是拼車、搭便車。沒有規範的稱呼，也沒有統一的解釋，但基本意思大同小異。順風車具體可分多種類型，有約定的、隨機搭載的，有合同的、無合同的，有償的、無償的，有日常上班的、結伴同遊的，有同事間的、鄰裡間的，有中介搭橋的、自行組合的，等等。順風車緩解交通擁堵、節約能源，減少污染、經濟實惠，還能增進人與人的溝通，是種值得提倡的出行方式。

　　法無禁止即自由。對民間自發自願、互助互利、合情合理的行為，應該實行私法自治原則。政府應該尊重和保護當事人的這種權利，並為根據當事人的需求為之提供服務。只有損害到當事人利益、危害到公共利益，政府才能進行干預。順風車也是如此。當前，除了交通事故賠付方面的問題，對無償的拼車行為不存在什麼爭議，而對有償的拼車行為就存在不加分析、一棍子打死的現象。一些地方的客管部門堅持「只要收費就屬非法營運」，宣稱無論是貼點油錢還是交過路費，即便買盒煙以示感謝這樣的人之常情也是「違法」的。

　　果真是這樣嗎？只要對照前面界定經營性道路運輸的標準，就可以發現，有償拼車並不等同於經營性道路運輸。有償拼車的車主不是以載客為職業，只是本人出行順帶的行為，主觀上不存在營利的動機，客觀上沒有賺錢的結果。所謂「有償」，一般無非是對燃油、車耗等成本的簡單補償，有的還只是禮尚往來，點到為止。這根本就不是一種商業運作模式，跟「黑車」在本質上和表現上有明顯的區別。經過對車主職業、行駛線路、搭載時段、搭乘人員、運費的調查，「黑車」的經營性還是比較容易查明的。作為政府部門，不能讓自己執法水平始終停留在簡單機械的低水平上。

　　關於「校車」（學生接送車）

　　校車是指專門用於接送中小學生（及幼兒）的車輛。校車接送學生是道路運輸行為，但卻不是經營性道路運輸行為。理由一是不為社會公眾服務。校車的服務對象都是有某學校學籍的在校學生。大部分的車輛與學生是固定的，線路也是根據家庭住址設計的；二是不具有商業性質。接送學生的行為，一般都帶有公益性質，不以營利為其目的。儘管大部分車主收取一定費用，那只是彌補開行校車的費用。越來越多的地方政府給予校車以財政補貼。

　　根據所有權（使用權）分，校車一般有三種類型。一是中小學（幼兒園）學校購買或者租用。車輛由學校自行管理；駕駛人由學校聘用、管理；二是專業道路客運企業所有。企業為學校提供長期的包車客運服務。車輛、駕駛人均由企業管理；三是專門的校車企業。車輛、駕駛人也由企業管理。與專業客運企業不同的是，該企業沒有其他業務，只負責學生接送，通常是負責一個片區學生的接送，集中管理校車。

　　交通運輸管理部門在校車方面的職責，是負責專業道路客運企業接送車輛的監督管理。專業道路客運企業為學校提供包車服務，屬於經營性道路運輸。對於未經許可擅自從事包車經營的，依法予以查處。其餘校車的管理，由公安機關交通管理部門和教育行政部門按照《中小學幼兒園安全管理辦法》（教育部等十部委第23號令）的規定執行。

　　職工接送車（企業通勤車）與校車性質類似。交通運輸管理部門對此的管理職責，也與對校車的管理相同。

　　關於「工程運輸」

　　「工程運輸」，並不見於交通運輸管理部門對貨運分類，而是杭州市等地方對涉及各類工程建設的原材料、構配件、建築垃圾（渣土）等物資的道路運輸的一個稱謂。根據《道路運輸條例》及貨規的規定，「工程運輸」基本上屬於普通貨物運輸。不少地方將所謂「工程運輸」視為經營性道路運輸，並責成由交通運輸管理部門管理。這又是望文生義、不求甚解的結果。

　　在我國的工程（主要指土木工程）建設中，通常是把施工業務作為一個項目發包的。工程施工所需的土方、建材等各種材料的採購、裝載、運輸、接收、卸貨、保存和保護，均由施工承包商負責。這在菲迪克（FIDIC）合同條款和我國的各類工程合同範本通用條款中都是一致的。工程材料是整體工程的不可分隔的組成部分。項目業主作為發包方需要接收的，是整個工程，而不是工程施工所需的土方、建材等各種材料。發包方一般不單獨選擇材料供應商。項目業主及其委託的監理單位對材料質量實施的檢查、檢測，無非是為了保證工程質量，而不是接收工程材料。工程材料的所有權在交付前屬於材料供應商，交付後屬於施工承包商。

　　同時，工程材料運輸只是工程施工的一個環節。發包方一般不會選擇工程材料運輸單位，也就是不把工程運輸作為發包項目。在通常情況下，承包商負責工程材料的運輸。如果有運輸能力，承包商可以自行完成運輸；沒有運輸能力的，也可以將運輸業務分包給其他運輸企業，或者由材料供應商運輸到工地。當然由材料供應商也可以委託其他運輸企業供貨至工地。

　　根據以上分析，通常情況下在所謂「工程運輸」中，只有運輸企業根據施工承包商委託分包工程材料運輸業務，或者根據材料供應商委託進行運輸的情況下，才屬經營性道路運輸行為，也才屬於交通運輸管理部門的管理範圍。其他情況下，交通運輸管理部門依法不得越俎代庖。

　　關於「超市免費接送車」

　　在一些大城市，部分大型商場超市開行免費班車，用於接送顧客。還有些房地產商也組織潛在顧客免費看樓，等等。這些活動在個別地區被當作經營性道路運輸，並被認定為損害消費者合法權益、擾亂道路客運市場，因此受到了交通運輸管理部門的打壓。2004年10月，青海萬通購物廣場投入50輛客車，申請開行15條免費購物線路，被西寧市交通局做出不予許可的決定（市內三條線路不予受理），引起了軒然大波。

　　商場超市免費班車是否損害消費者權益、擾亂客運市場，社會自有公論。在此僅就是否屬於經營性道路運輸做分析。首先，說這些免費班車的服務對象為社會公眾，恐怕抹殺了免費班車與一般提供普遍服務的公交車的區別。商場超市免費班車服務對象是在該商場超市購物的消費者。相對於普通公交車，它的服務對象是特定的。當然可能有個別沒有消費的乘客佔了小便宜，這與公交車上有逃票的乘客一樣，只是例外情況。因此免費班車不具有普通公交車的公共性。其次，說商場超市已經從商品銷售收入中收取了運費，這點筆者在前面關於「合併計算」問題中已經做了辨析。商場超市對乘坐免費班車的購物者與自行前往的購物者執行的是同樣的價格標準。如果說收取了免費班車的運費，那麼自行前往的購物者是否可以要求「退還」商場超市收取的「運費」呢？收了運費沒開運輸發票是否違法？顯然，這種邏輯難以成立。

　　當然，也有種特殊情況例外。商場超市向道路運輸企業包車，依據合同約定的價款向道路運輸企業支付運費，而免費搭載購物顧客。其中，道路運輸企業提供包車服務，就屬於經營性道路運輸。

　　至於免費班車開行的一些問題，與是否屬於經營性道路運輸並無必然聯繫。這些車輛佔用公交站點上下客，應當由城市公共交通管理部門予以協調或糾正；至於其交通安全管理方面的問題，由公安機關交通管理部門依法管理。

　　關於汽車租賃

　　汽車租賃是指租賃人根據與承租人的約定，將租賃汽車在約定時間內交付承租人使用，收取租賃費用的一種經營行為。汽車租賃的租賃物是交通工具。儘管大部分汽車租賃是用於道路運輸，但大部分情況下是承租人自租、自駕、自乘用，汽車租賃與道路運輸活動沒有必然聯繫，與經營性道路運輸活動更無關聯。道路運輸行業與汽車租賃行業不同，租賃汽車不得用於道路運輸活動，因此租賃車輛也不屬於道路運輸車輛。

　　《行政許可法》頒布後，由於汽車租賃經營不屬許可事項，不少地區交通運輸管理部門放棄了管理。由於失管，租賃行業亂象叢生。根據2009年國務院機構改革方案，交通運輸部印發了《關於促進汽車租賃業健康發展的通知》（交運發〔2011〕147號），指導各地交通運輸主管部門和道路運輸管理機構履行汽車租賃管理工作職責，要求加強行業管理。筆者認為，汽車租賃行業無法成為道路運輸行業的一部分，應作為交通運輸服務業，與站（場）經營、機動車維修經營、機動車駕駛員培訓一起納入「道路運輸相關業務」範疇。

　　需要關注的是帶駕租賃服務和租賃汽車用於經營性道路運輸兩種行為。

　　按照目前凌亂的一些地方性法規和規章，一般都禁止汽車租賃經營者提供駕駛服務，認為這是從事或變相從事道路運輸經營活動。但是，帶駕租賃實際是租賃服務的延伸，有市場需求，在現實中很難制止。租賃經營者在為承租人提供租賃汽車的同時，又作為勞務輸出、勞務派遣單位提供駕駛勞務，或者作為勞務中介代雇駕駛人，這說不上是違法行為。即使設置障礙，經營者也可以借用關聯企業的名義輕易規避。同時，既提供租賃汽車又提供勞務，並不等於提供運輸服務，承租人同時作為僱主的權利，與道路運輸服務中乘客或託運人的權利還是不同的。因此，在規範的基礎上放開帶駕租賃是順時應勢之舉。

　　當前還有一些規定禁止租賃汽車用於經營性道路運輸，這也是不合理起碼是不周全的。承租人通過合法途徑取得車輛使用權，用於經營性道路運輸，只要滿足三個條件，就不應被禁止：承租人有相應的道路運輸經營資格，作為租賃物的車輛達到與其經營業務相適應並經檢測合格，不違反租賃合同中合理使用租賃物的約定。道路運輸管理機構應為之配發《道路運輸證》。特別是對融資租賃方式取得車輛長期使用權的，更應當創造條件，協調有關部門予以支持。既發展消費性汽車租賃，也不能忽視生產性汽車租賃，這不僅可以緩解運輸企業資金瓶頸問題，也能夠促進汽車製造業發展。

　　其他一些特殊車輛

　　社會生活中少不了救護車、運屍車、郵政車、垃圾清運車的工作。這些特種車輛的運輸活動，是否屬於經營性道路運輸？在此簡要做分析。

　　救護車（急救車）運送病人。救護車配備急救醫生、護士以及車載急救設備，專門運送、救護符合救護資格的病人。同時，大部分救護車屬於非營利性醫療機構，有的還屬於事業單位急救中心。因此救護車運送病人不符合經營性道路運輸公共性的條件。當然，社會上有未經衛生行政部門審批的、非專用的「黑救護車」，「一視同仁」地運送病人、非病人，且收取運費，這種行為多可以認定為經營性道路運輸。

　　郵政車運遞郵件。郵政企業用帶有郵政專用標誌車輛運遞信件、包裹、報刊等郵件，雖然行為符合經營性道路運輸的條件，但依據《中華人民共和國郵政法》的規定，郵政普遍服務是國家基本公共服務的重要組成部分，不同於一般的經營性道路運輸，在通行上還有許多特權，因此不作為經營性道路運輸。有幾個注意事項，道路運輸企業受郵政企業委託運輸郵件的，郵政企業為委託人進行非郵件貨物運輸即所謂「副業」的，均屬於經營性道路運輸。這早在《關於對郵政企業的郵政車輛從事道路貨物運輸經營活動應依法納入交通行政管理範疇的請示的復函》（交通部交函公路〔1999〕295號）已有相關的規定。另外，要區分郵政企業從事的郵政業務（《郵政法》第十四條）與快遞企業從事的快遞業務。快遞企業運送包裹等物品的活動屬於經營性道路運輸活動。根據《快遞市場管理辦法》（交通運輸部令2008年第4號），快遞企業的運輸活動接受交通運輸主管部門的監管。

　　運屍車運輸屍體。殯葬服務單位用運屍車為喪主運輸屍體的行為，基本符合經營性道路運輸條件。但是，遺體運輸有衛生消毒要求，車輛作為殯葬設備還應達到一定的技術標準，同時基於殯葬改革、死亡證明等需要，遺體轉運不同於一般的意義的貨物運輸。民政部等八部局《關於屍體運輸管理的若干規定》（民事發〔1993〕2號）規定，屍體的運送，除特殊情況外，必須由殯儀館承辦。交通運輸管理部門的職責是協助民政部門，嚴禁私自接運屍體。因此，不應將遺體運輸納入經營性道路運輸進行管理。

　　垃圾清運車外運垃圾。作為環衛部門履行公共服務職責，自行將收集的垃圾清運至處理場所的行為，不屬於經營性道路運輸活動。但是其他運輸單位受環衛部門委託從事垃圾運輸就另當別論了。

　　煙草配送車配送捲煙。煙草專賣批發企業為維護煙草製品流通渠道的規範和安全，向零售網點配送煙草製品。不為社會服務，在批發價外不發生任何運輸收費，不屬於經營性道路運輸。類似的連鎖企業配送服務也是如此。

　　六、餘論：讓經營性道路運輸回歸本位

　　從前面的論述中，我們可以發現，由於界定標準不明確，經營性道路運輸的範圍被人為擴大了。交通運輸部級的政策規定原則性還比較強，但是到省一級就大多邊界模糊了，到基層執法層面就更不著邊際。儘管沒有對經營性道路運輸做出明確解釋，但實際上交通運輸部高層對此是心知肚明。原交通部公路司運政管理處處長翁壘在2004年全國中等城市運政管理第十四屆研討會上指出：

　　《道條》制訂過程中，當時有一款解釋了何為「經營性道路運輸」，國務院法制辦刪掉了，當時認為沒有解釋清楚。……但主要問題是運輸管理與收運管費掛鉤，經營性道路運輸收費，非經營性的不收費。為了多徵收運管費，我們可能擴大了經營性範圍，擴大了管理的範圍。當時部里很清楚，考慮到大家每年都有指標，就把範圍做了相對擴大的解釋，與承包費、勞務費、工程費並計的也算經營性。但是隨著形勢變化，有些人提出了質疑，他們認為，一些個人商店買車拉貨送貨、一些廠礦車輛為生活服務等是非經營性的，主業不是運輸，不應列入經營性範圍等。那麼怎麼界定呢？……我個人的意見，還是按照86年的解釋比較合理，即「為生產、生活服務的車輛為非經營性車輛」。

　　由於這個問題的界定直接關係到當事人的切身利益，……所以在界定行政處罰時我們的原則：一是要慎之又慎，不能把本來很好的制度造成社會的不理解，這可能對我們運管隊伍、運管費用都有影響。我們寄託於費改稅，也寄託於通過行政撥款，改變直接收費的方式，但目前可能還不行。二是重證據，不要與收費掛鉤，要以事實為依據，在沒有足夠證據證明當事人有從事道路運輸經營行為時，要按非經營性界定。……四是對難以界定的，原則不得實施行政處罰，以免損害當事人的合法權益。這個問題很難講清楚，部里只能原則界定，不可能細化到每車每一具體行為。如果不和收費掛鉤很簡單，只要站在公正的角度上理解、區分就可以了。

　　擴大經營性道路運輸範圍的原因很清楚，主要是兩方面。一是職能轉變不到位。長期的計劃經濟造成了政府職能不清、部門之間許可權不明，也使一些人頭腦里「全能政府」的落後思維根深蒂固，固守著大包大攬的行政管理模式。同時由於執法人員文化素質參差不齊，部分人員對政府職能轉變的大勢把握不準，對一些原理的理解有偏差；二是保障體制不健全。道路運輸管理工作是行政執法，行業管理經費應由財政保障。但在成品油稅費改革前，行業管理經費靠運管機構向道路運輸經營者收取公路運輸管理費。不僅如此，運管機構還要為公路建設籌集資金，收取客貨運附加費（公路建設基金）。由於養人辦事靠收費，交通運輸管理部門迫於無奈，擴大了經營性道路運輸範圍，也就是擴大了徵收對象的範圍。同時，也不排除個別執法人員藉此弄權。管理範圍的擴大，也使運管機構能夠通過實施行政處罰、從業人員培訓和營運車輛檢測等活動獲得利益。由於這兩大原因，雖然擴大經營性道路運輸範圍飽受質疑，同時運管費、客貨運附加費也與公路養路費同時停收，但交通運輸管理部門仍然固執己見。

　　堅持擴大經營性道路運輸範圍，看似得到眼前的利益，實則是飲鴆止渴，貽害極大。

　　首先是阻礙了行業發展。混淆經營性道路運輸與非經營性道路運輸，便不能實行有針對性的政策。提供社會化運輸服務的經營性道路運輸，應當作為公共服務業，在稅收、通行等政策上實行扶持政策，使其延伸服務鏈、拓展服務領域、提高服務質量，在市場競爭中發揮專業優勢，依靠安全、快捷、經濟的專業化服務吸引運輸業務，推進社會分工，同時促進行業得到良性發展。而非經營性道路運輸，是整個道路運輸活動中「自給自足的自然經濟」，本來就無意進入道路運輸市場，事實上也不需要政府部門的管理。依靠行政手段強行將其納入經營性道路運輸，降低了市場良性競爭度，最終結果是降低了道路運輸行業的服務水平。

　　其次是損害了政府威信。交通運輸管理部門是政府組成部門，代表政府從事行業管理。不能分清經營性道路運輸與非經營性道路運輸，或者無法令人信服，對政府而言，不說缺少公義，起碼也是缺乏睿智。如果缺乏對公民法人合法權利和經營自由的尊重，無法剋制權力的自我膨脹，有意趟這渾水，則更加損害政府的公正性和公信力。

　　再者是敗壞了部門形象。交通運輸管理部門通過組織交通基礎設施建設、管理交通運輸市場，為民辦實事、做好事，本來應該是一個美譽度極高的職能部門。但是冠冕堂皇的宣傳對提高交通部門社會形象往往無濟於事。交通行政執法中存在的公路「三亂」等問題，與交通工程建設中的腐敗現象一樣，都給交通部門抹了黑。在執法中以種種理由對非經營性道路運輸強制實行「納規管理」，也是為人詬病的重要原因。同時，職責不清、許可權模糊，份外任務熱火朝天、法定職責顧此失彼，不僅分散了管理力量，甚至還造成了管理錯位。有的工作由於於法無據、權責脫節，交通部門是註定做不了、做不好、做不名正言順的。

　　作為道路運輸管理的基礎性、根本性問題，經營性道路運輸的界定應當引起各級政府、交通運輸管理部門、道路運輸企業以及社會各界的高度重視。交通運輸管理部門要真正成為負責任的部門，就不能再一味自說自話，而要站在經濟社會發展和群眾利益的角度看待經營性道路運輸界定這一問題，慎重研究，儘快建立健全更加科學合理、更加明確具體的界定標準，使「經營性道路運輸」名實相符。在執法實踐中嚴格地執行界定標準，在經營性道路運輸歸位同時，做到道路運輸管理工作到位，重塑交通執法形象。同時，積極運用經濟調控手段，切實推進道路運輸事業乃至經濟社會的全面發展。