人民政協職能和任務的轉變

05-31

全國人民代表大會召開後,中國人民政治協商會議不再代行全國人民代表大會的職能。有關人民政協的性質、職能及其內部關係等基本問題,需要進一步加以明確。1953年第四次全國統戰工作會議報經中央批准的《關於人民代表大會制實行後統一戰線組織問題的意見》指出,在實行人民代表大會制以後,中國人民政治協商會議應作為獨立的統一戰線組織而繼續存在；其組成應具有廣泛的代表性,既要保證共產黨的領導,又要適當擴大團結面,把各民主階級、民主黨派、無黨派民主人士、少數民族、華僑及其他愛國分子中必要的人選吸收進來；統一戰線組織對各參加單位的關係,應該是協商關係,而不是領導關係,但共產黨對統一戰線組織則是領導關係；統一戰線組織與人民政府的關係,是協商和建議的關係。

一屆全國人大一次會議閉幕後,第二屆中國人民政治協商會議即開始籌備。經各民主黨派、人民團體研究協商,一致同意中共中央就會議有關問題提出的建議:(一)第二屆政協的組織形式,將由原來的全體會議、全國委員會、常務委員會三層,改變為全國委員會和常務委員會兩層。地方委員會也是兩層。這樣,減少了不必要的層次,又可以擴大全國委員會和地方委員會的名額,有利於保持廣泛的代表性,擴大團結面。(二)共同綱領的大部分內容已納入憲法,第二屆政協不再制定共同綱領。今後,各民主黨派、人民團體除根據憲法規定的奮鬥目標外,以修改的組織法為基礎,另行起草人民政協章程。(三)由於全國人民代表已由地區產生,區域不再作為參加政協的單位；軍隊也不需要作為政治團體參加政協。經政協全國委員會常務委員會多次協商討論,決定第二屆政協全國委員會由11個黨派、8個人民團體、9個界別單位和一部分特邀人士組成。(注:11個黨派是:中國共產黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、無黨派民主人士、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、台灣民主自治同盟、中國新民主主義青年團；8個人民團體單位是:中華全國總工會、中華全國民主婦女聯合會、中華全國民主青年聯合會、中華全國工商業聯合會、合作社、中國文學藝術界聯合會、對外和平友好團體、社會救濟福利團體；9個界別是:自然科學界、社會科學界、教育界、新聞出版界、醫藥衛生界、宗教界、農民、少數民族、華僑。)

關於全國政協委員的名單,經與各方面協商,由各黨派自己提名。名單的安排體現了以下四個原則:(一)人數、代表性、範圍都比上屆政協有所擴大,以擴大團結,並加強常委會的領導；(二)特邀代表的重點,放在加強反對國內外敵人的鬥爭,擴大團結面上,以影響台灣；(三)涉及面廣,各黨派、各團體、各個方面都照顧到；(四)分量夠,每個方面都有帶頭的著名人物。

在籌備全國政協二屆一次會議期間,全國政協和各民主黨派對中國人民政治協商會議章程草案進行了多次協商討論。有關不同意見的爭論,主要集中在人民政協的性質、地位和作用問題上。一些人對全國人大召開以後,政協是否還有存在的必要抱有懷疑態度；一些人對政協性質的改變表現出疑慮,感到從此政協成了「清談館」,不會再有多大作用；一些人擔心憲法上沒有規定人民政協的地位,政協以後如何工作沒有法律依據；還有人認為政協應該具有一定的權力,要求把政協和人大並重,等等。

針對討論中的各種不同意見,12月19日毛澤東邀請各民主黨派、無黨派人士座談政協工作。毛澤東首先談到:「政協的性質有別於國家權力機關——全國人民代表大會,它也不是國家的行政機關。」「政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織,是黨派性的,它的成員主要是黨派、團體推出的代表。」「如果把政協全國委員會也搞成國家機關,那就會一國二公,是不行的。要區別各有各的職權。」關於政協存在的必要性,毛澤東指出:「雖然全國和地方的人民代表大會、國務院和各省市人民委員會各方面都容納了許多人,但是還需要政協全國委員會和政協地方委員會。」就是說,人民代表大會是權力機關,有了人大,並不妨礙我們成立政協進行政治協商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。人大的代表性當然很大,但它不能包括所有的方面,所以政協仍有存在的必要。關於政協的任務,一是協商國際問題,二是商量候選人名單,三是提意見,四是協調各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員之間的關係,五是學習馬列主義。關於提意見,毛澤東著重講了當前主要是對社會主義改造的問題提意見。資本主義工商業、農業、手工業都要改造,這就發生各方面的關係問題。社會主義改造是很紛繁的,各種工作就要協商。「總之,國家各方面的關係都要協商。」毛澤東談的這些意見深入淺出,為各民主黨派、無黨派人士所接受,統一了各方面對政協工作必要性和重要性的思想認識。

經過充分的籌備,1954年12月21日至25日,全國政協二屆一次會議在北京舉行。參加會議的全國委員會委員由一屆全國政協時的180名擴大到559名。會議由周恩來作政治報告,陳叔通作第一屆全國委員會工作報告,章伯鈞作關於《中國人民政治協商會議章程(草案)》的說明。人民政協章程明確了人民政協今後的任務和奮鬥目標,在總綱中明確規定:中國人民政治協商會議的基本任務是在中國共產黨領導下,繼續通過各民主黨派、各人民團體的團結,更廣泛地團結全國各族人民,共同努力,克服困難,為建設一個偉大的社會主義國家而奮鬥。

人民政協章程在總綱中確定,中國人民政治協商會議的性質是「團結全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統一戰線的組織」；並規定了參加政協的各單位和個人必須共同遵守的準則:(一)擁護《中華人民共和國憲法》,全力貫徹實施憲法。(二)鞏固工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主制度；加強社會主義經濟力量在國民經濟中的領導地位。(三)協助國家機關,推動社會力量,實現國家關於社會主義工業化和社會主義改造的建設計劃。(四)密切聯繫群眾,向有關國家機關反映群眾的意見和提出建議。(五)在全國各族人民中加強團結工作,發揚愛國主義精神,提高革命警惕性,保衛國家建設,堅持對國內外敵人的鬥爭。(六)加強中國人民同全世界愛好和平的人民的友誼,反對侵略戰爭,保衛世界和平,維護人類正義事業。(七)在自願的基礎上學習馬克思列寧主義的理論,積極學習國家的政策,提高政治水平,展開批評和自我批評,努力進行思想改造。這七條準則是全國各民族、各民主黨派、各人民團體和其他愛國人士團結奮鬥的共同政治基礎。

根據人民政協章程的規定,周恩來在報告中把今後政協的任務歸納為五點:第一,協商國際問題。第二,對全國人民代表大會代表和地方同級人民代表大會代表的候選人名單以及中國人民政治協商會議各級組織組成人員的人選進行協商。第三,協助國家機關,推動社會力量,解決社會生活中各階級間相互關係問題,並聯繫人民群眾,向國家有關機關反映群眾的意見和提出建議。第四,協商和處理政協內部和黨派團體之間的合作問題。第五,在自願的基礎上,學習馬克思列寧主義和努力進行思想改造。他表示相信,根據上述五大任務,中國人民政治協商會議在完成國家過渡時期總任務和反對內外敵人的鬥爭中,即在推進社會主義工業化建設、完成社會主義改造的任務和解放台灣、保衛和平的鬥爭中,將會繼續發揮作用。

會議通過了《關於第一屆全國委員會工作報告的決議》、《中國人民政治協商會議章程》和《中國人民政治協商會議宣言》；推舉毛澤東為政協第二屆全國委員會名譽主席,選舉周恩來為主席,宋慶齡等16人為副主席,王芸生等65人為常務委員會委員。全國政協二屆一次會議在人民政協發展史上有著特殊的意義。它解決了全國人民代表大會召開後人民政協的性質、地位、作用和任務的問題,解決了政協與人大、政府機關之間相互配合的關係問題,解決了加強統一戰線和人民政協工作的必要性和重要性的問題,為在中國長期堅持共產黨領導的多黨合作和政治協商制度奠定了思想基礎、政治基礎和組織基礎。

中共中央黨史研究室著:《中國共產黨歷史》(第二卷)(1948-9178),中共黨史出版社2011年1月版。