威權體制下的民主轉型：以馬來西亞和新加坡為例

05-31

【編者按】

20世紀70年代以來，民主化浪潮席捲全球，數十個國家和地區走上民主化之路，其中一些國家和地區經由政黨輪替實現民主轉型，另一些國家則在長期一黨執政的情況下，在原有威權體制內也推進了國家的民主化進程。

上述兩種民主轉型路徑可分別稱為「體制外」範式和「體制內」範式。在本文中，上海師範大學法政學院比較政治研究中心教授李路曲認為，馬來西亞和新加坡可稱為「體制內」民主化的典型案例：這兩個國家雖然長期被西方主流政治轉型理論視作威權主義國家，但事實上，兩國內部都有合法存在的反對黨和競爭性選舉；在沒有發生政黨輪替的情況下，兩國又都長期保持了民主的穩定發展並實現了治理的高度現代化。

李路曲教授強調，最近十年來，相比大多數國家的民主化，「體制內」的民主化路徑具有明顯的穩定性。其典型意義還在於，形成這種轉型範式的主要因素具有相當的普遍性：政治現代性積累和內化的程度是民主的基本條件成熟的決定性因素；黨國關係的疏離或緊密程度決定著民主化路徑的穩定程度；體制的複合性、包容性和制度化水平的高低決定著「體制內」民主發展的程度。

上述研究發現對民主道路上的後進國家來講是具有啟發和警示意義的。

2008年大選是馬來西亞威權政治與民主政治的分水嶺。圖為2008年3月8日，首都吉隆坡，馬來西亞第12屆全國大選正在進行，民眾在一個投票點投票

當代世界民主轉型的方式可以分為「體制外」和「體制內」兩種範式或類型，前者即經典意義上的以「政黨輪替」為標誌的民主轉型，也即以往大多數政體的轉型方式，後者則是在民主化新趨勢下形成的沒有發生政黨輪替的民主化方式。

「體制內」的民主化是指威權主義體制內的民主轉型，其表現是，在威權主義時期就一直執政的政黨仍然執政和國家制度的基本形式沒有發生重大變化的情況下，逐步發展起了多黨競爭和公平的選舉，並把民主治理髮展到了較高的水平。民主化過程的漸進性、穩定性和有效性是這種民主化範式或路徑的重要特點。自世界民主化尤其是「第三波」民主化以來，在民主化的條件已經基本成熟的政體中，這種民主化範式正在成為一種趨勢。（沿著這一趨勢還可能在一黨體制中發展出更高程度的民主。需要說明的是，本文所指的民主轉型並不包括當代「民主失敗國家」，因為失敗國家的一個共同特點是政治發展水平不高，自身並沒有發展起足夠的政治現代性。——原注）

本文認為，僅就在威權主義體制內把民主發展到了前所未有的水平而言，無論這些政體以後是否發生「政黨輪替」，它們都已經具有了類型學的意義。

一、「體制內」民主化範式的形成

20世紀70年代末以後，數十個後發展國家相繼被捲入世界民主化的進程，其中一些國家或地區的威權主義政體相繼解體，民主政體取而代之。一些國家開始了政治改革，另一些國家或地區，尤其是馬來西亞和新加坡，是在威權主義體制內推進了民主化進程。

馬來西亞1957年獨立，以巫統為核心的執政黨聯盟一直掌握著國家政權。建國之初的12年間，馬來西亞在恢復經濟的同時仍延續殖民統治末期形成的多黨政治，政治上較為自由，但國家治理缺乏效率，經濟和社會發展緩慢。1969年5月大選後，華人與馬來人發生了大規模的種族衝突，造成了巨大的社會動蕩，這說明當時的政治制度建設並不成功，因此，巫統實行了一黨獨大的威權主義統治。（本文多處使用了馬來亞和馬來西亞兩個概念。馬來亞也譯為馬來亞聯合邦，成立於1948年1月31日。1957年8月31日馬來亞聯合邦獨立。1963年9月16日馬來亞聯同新加坡、沙巴及沙撈越組成了馬來西亞聯邦。1965年8月9日，新加坡退出馬來西亞聯邦。——原注）

在此後近二十年時間裡，馬來西亞的經濟獲得了長足發展，人均GDP從1969年的300美元發展到1997年的4593.7美元。與此同時，市場和中產階級也發展起來，在多元利益基礎上的多元政治訴求基本形成。1997年爆發的亞洲金融危機引發了社會動蕩和執政黨的分裂，反對黨迅速崛起，進而在2008年的大選中促成了一些實質性的政治變化。

在2008年3月8日舉行的第12屆全國大選中，以巫統為核心的國民陣線僅獲得222個國會議席中的140席，比上屆大選降近27個百分點，並且這是自1969年以來執政黨首次喪失三分之二多數議席。這種變化還表現在地方的選舉中：儘管國陣保住了中央政府的執政權，但是反對黨贏得了全國13個州政府中的5個，這意味著全國接近一半的地方政府發生了政黨和政府輪替。這次大選在相當程度上改變了主要政黨的力量對比，因為執政黨失去三分之二的議會多數意味著重要的法案只有獲得反對黨的同意才能通過，同時，國陣的中央政府也要受到5個反對黨控制的地方政府的一定製約。正是由於這些變化，人們把2008年大選看成是馬來西亞威權政治與民主政治的分水嶺。

此後，馬來西亞的民主的進程仍然在漸進式發展。尤其值得重視的是，其政黨政治和公民社會已經成熟起來，為民主化提供了堅實的社會基礎。這表現在：儘管這一次大選執政黨比1969年大選輸的更多，或反對黨贏得的更多，但並沒有引發嚴重的種族衝突，甚至連小規模的暴力都沒有發生，雙方都表示接受民主選舉的結果。

新加坡現代化與民主化的路徑與馬來西亞基本相似，只是某些領域的發展程度和水平存在著一定的差異。人民行動黨1959年執政後，新加坡經歷了一個民主動蕩的時期，這一時期各政黨間鬥爭激烈，工人運動分裂，人民行動黨通過鎮壓各種反對力量於20世紀60年代末建立了自己一黨獨大的威權主義統治。經過近三十年快速的經濟和社會發展，中產階級及其多元利益發展起來，進而推動新加坡民主在2011年5月的大選中取得了重要的進展。在這次大選中，反對黨的得票率不僅是自獨立以來最高的，達到了39.86％，而且在總共81名國會議員中有6名候選人當選，其中工人黨取得了一個集選區的勝利，這相當於取得了一個地方政府的治理權。這次大選被稱為新加坡政治的分水嶺，它在威權主義體制內把民主發展到了一個較高的水平。

迄今為止，馬來西亞和新加坡的執政黨仍然是威權主義時期執政的政黨，是「一黨長期執政」，因此人們仍然按照經典的政治轉型理論把兩國看成是威權主義國家。但是，不僅馬來西亞和新加坡比威權主義國家擁有更多的民主，比如它們都有合法的反對黨和競爭性選舉，反對黨總是能夠贏得一定數量的席位，並在國家政治生活中發揮越來越重要的作用，而且執政黨也不再能操縱選舉的過程，尤其是馬來西亞的民主程度已經超過一些轉型後的民主國家了。雖然新加坡的民主測量指數還未達到民主政體的標準，但是由於其國家治理水平較高，因而其民眾的民主權利實現程度相對較高，即新加坡的憲法儘管沒有賦予人民充分的民主權利，但人們可以充分地享受到憲法和法律所規定的那些不多不少的民主權利。

這兩個國家在一黨長期執政並保持著強國家的治理方式和政治穩定的同時，其執政黨和反對黨都以基本尊重憲法原則的方式展開活動，這使得執政黨保持著對國家權力的基本控制，同時反對黨又有一定的活動空間，結果是民主化平穩發展。

由此看來，馬來西亞和新加坡民主化範式的最重要的特點是它在「體制內」較為穩定而有效地把民主發展到了較高的水平，而在此之前，儘管也有一些國家或地區在不同程度上在「體制內」推進了民主的進程，但最終毫無例外地都是以「體制外」即以政黨輪替和政府更迭的方式來完成政治轉型的。這兩個國家在沒有發生政黨輪替的情況下，長期保持了民主的穩定發展並實現了治理的高度現代化，尤其是馬來西亞，近十年來一直被國際權威的民主測量體系認可為民主政體，這都是沒有先例的。當然，從另一方面來看，這也說明，巫統和人民行動黨仍然掌握著國家權力，仍可以在可預見的未來在不同程度上控制民主的進程。

這種民主化路徑相比於大多數國家的民主化具有明顯的穩定性，其好處可從與同一地區和同一時期開始民主化轉型的印度尼西亞和菲律賓兩國相比較而看出：印度尼西亞和菲律賓的人均GDP只有5～6千美元，而馬亞西亞和新加坡分別達到了13000和6萬美元。蘇聯-俄羅斯、東歐各國和東亞的韓國也是在同一時期發生民主轉型的，儘管它們轉型前的經濟發展水平就較高，但在轉型過程中的發展速度尤其是政治的穩定性和有效性方面，在相當長的時期內不如馬來西亞，尤其是不如新加坡。

當然，與上述不同的國家或地區相比，兩國也存在著相應的不足。例如，馬來西亞在經濟發展水平和民主程度方面都不是最高的，尤其是一些轉型國家或地區穩定後的發展要比馬來西亞更快一些。新加坡的經濟和社會發展水平很高，但國家所面臨的民主化壓力越來越成為制約其國家治理有效性的因素。因此，這裡也不是說未發生政黨輪替是一國最好的選擇，而是說各國要根據自己的實際情況來選擇自己的民主化路徑。

然而，不可否認的是，這種路徑或範式已經成為一種新的可替代選擇的民主化範式和發展趨勢。從世界民主化的歷史來看，在「體制內」把民主發展到如此高的程度是前所未有的，無論是從質性還是量性的意義上來理解，這種民主化範式都意味著一種新的民主化路徑或類型的出現。

二、政治現代性的累積與政治體制的發展

政治現代性的累積是推動民主化的基本要素。在威權主義體制中較早累積政治現代性並進行民主實踐，不僅是推動民主化的前提條件，還是保證民主化有序和有效進行以及形成「體制內」轉型的重要條件，因為在威權主義體制內積累並內化越多的現代性，就越可能提高該體制的適應性或制度化水平，提高其適應民主化的能力。而許多國家的民主化之所以失敗，則是因為它們沒有把政治現代性和民主的機制內化到自己的政治體系中，說到底還是缺乏現代性。

馬來西亞和新加坡的政治體系具有較多的現代性，原因之一是它們在以民族政權取代殖民政權的同時，基本保留了英國在本地建立的具有較高現代性的政治、法律和經濟制度，而沒有像多數新興國家那樣在推翻殖民統治的同時把其具有現代性的所有制度也同時摧毀了，完全以革命或民族主義的制度取而代之。

英國作為最早的現代化國家，其殖民統治方式恰恰具有相當的現代性。馬克思是這樣論述19世紀英國在印度的殖民統治的：「英國在印度要完成雙重的使命：一個是破壞的使命，即消滅舊的亞洲式的社會；另一個是重建的使命，即在亞洲為西方式的社會奠定物質基礎。」在這裡，馬克思肯定了英國的統治具有現代性的一面。儘管英國殖民者外來的和強加的現代性會與當地的文化產生衝突，但是時間推動了政治文化的變遷，其長期統治也確實使現代性在一定程度上內化到了馬來西亞和新加坡的社會之中。

此外，隨著殖民地人民的民族鬥爭和社會文明程度的提高，20世紀初以後，殖民者已經在逐漸改變傳統的統治方式，從鎮壓向鎮壓與妥協相結合，其統治方式有溫和化的趨勢。尤其英國，作為最早現代化的國家，與其他殖民者相比，其統治更加溫和並具有現代性。

20世紀50年代後期獨立或取得自治時，馬來西亞和新加坡已經經歷了一百多年英國的殖民統治，因而兩國上層社會受英國的影響很大，兩國第一代民族運動領袖基本都是從英國留學回來的。同時，在民族運動的壓力下，英國殖民者採取了妥協退讓的政策，在為馬來西亞和新加坡設計了一套政治制度後主動放棄了殖民統治。這樣一來，馬來亞和新加坡的民族精英較輕易地取得了政權，沒有因大規模的流血衝突而造成強烈的民族仇視情緒，因而在獨立後也沒有全盤改變原有的殖民制度，而是在國家層面以民族的政治領導取代殖民主義的政治領導，但在政治體制上保留了英國政治體制的主要形式，這表現在它們的政治制度是以1957年8月27日頒布的由英國人代為起草的《獨立憲法》為根據建立的。

按照這一憲法，馬來亞和新加坡都建立了議會體制，國會是國家的最高立法機關，作為國家權力中心的下議院議員全部由選舉產生。每屆大選後，由下議院多數黨組織內閣，多數黨領袖出任內閣總理。同時，保留殖民統治時期形成的具有現代性的政治和法律制度，保留所有文官和法律專業人士。當然，新的民族政府也逐步對文官體制進行了一些民族主義改造，不但逐步起用本地人士取代殖民官員，而且採取培訓和舉辦各種社會活動等方式，使他們從忠於殖民當局逐步轉變為忠於民族國家。

重要的是，保留這種專業性和現代性較強的制度及其人員為治理體系和治理能力從傳統向現代的轉變贏得了時間和動力，從而不像有些國家那樣在獨立後發生了現代化的中斷和向傳統體制的回歸。

獨立後兩國都延續了20世紀50年代以來的多黨選舉制度，一直沒有中斷，甚至在威權主義最強大的時期也是如此。馬來西亞在1969年之前、新加坡在1966年之前的歷次選舉都有較高的競爭性，達到了國際評級系統對民主政體的最低要求。當然，這時的民主水平尤其是治理水平是比較低的，民主的主客觀條件並不成熟，難以應對複雜局面的挑戰，因而馬來西亞在1969年大選後發生了種族騷亂，政府在鎮壓後進行了威權主義統治；新加坡也在1966年發生了街頭抗議，執政黨在鎮壓後也開始進行威權主義統治。不過，儘管此後執政黨對國家權力的壟斷達到了頂點，但並沒有因此而取消反對黨和選舉。

我們知道，制度是權力衝突與鬥爭的中間變數，是行動者手中的工具和資源，執政黨和反對黨都可以利用它來進行競爭，擴大自己的力量，因而選舉制度的保留為民主的發展提供了制度空間，這在威權主義盛行的時代顯得更加可貴，並為20世紀90年代後期兩國重啟民主化保留了制度空間。

第二次世界大戰結束以來，後發展國家一直經歷著從傳統社會向現代社會轉變的過程，與之相伴，它們的國家建設或制度變遷也在經歷著從傳統向現代的轉變，這種轉型的基本動因並無二致：經濟發展帶來了生產和分配方式的革命，技術變遷使得物質和資源的交換時間和空間周期大為縮短，社會變遷使得公民社會成長起來，改變了國內的社會結構和行動者架構，文化變遷則在多種文明的衝突與融合中發生著從傳統向現代的轉變，這種宏觀的外部環境的變化持續地累積了政治現代性，為制度變遷和政治發展帶來了持續的動力。

在這一宏觀情景中，馬來西亞和新加坡的特殊性可以這樣來描述：較早和較多地累積了現代性尤其是政治現代性，這是促成它們較早和較多地實行現代和民主治理方式的重要因素，也使它們有足夠的時間來內化這些外部輸入的現代性，使它們有更長時間的民主實踐，這為民主的漸進而穩定的發展創造了先決條件。尤其是在民族獨立前後的幾十年間，國際交流和傳播作用還不像今天這樣迅速而猛烈，現代性和民主性的內化都相對溫和，或壓力是逐步體現的。這與近幾十年間快速的現代性或民主模式的輸入使得一些國家無法接受、出現了民主的失敗，有很大不同。所以，這種現代性輸入和生長的方式，是促成兩國制度變遷的特殊性、漸進性或「體制內」民主化的基本的和特殊的原因。

從行動者、制度及結構環境的關係來看，在兩國的民主轉型中，外部因素尤其是來自英國的現代性輸入是其政治轉型的重要影響因素，對傳統的制度產生了持續的結構性壓力。而行動者作為制度實踐的主體，也具有一定的特殊性，不但兩國第一代民族運動領袖大多是受英語教育的，而且獨立後保留下了行政和法律系統的所有人員，這對保留和運用原有的由英國所建立的現代化的治理體系都有重要的作用。具體到對民主的推動作用來看，兩國的執政黨與反對黨及其政治精英的博弈過程就是他們充分利用政治體制和憲法所提供的活動空間來制定自己的戰略和策略，或者進行積極動員、或者做出妥協的過程，整個轉型過程就是制度、行動者和環境三者之間在其特有的制度中不停交換的結果。

三、政黨與國家的關係是影響民主化路徑的重要因素

從近幾十年各國的經驗來看，民主轉型是採取激進還是漸進方式，有一個重要的制度因素在起作用，即在威權主義後期或轉型時期執政黨與國家的關係或距離：在其他相關干預變數基本不變的情況下，如果執政黨與國家保持一定的距離或遵循一定的民主規則，那麼就會產生漸進轉型。

漸進轉型包括兩條具體的路徑和結果：一條路徑是，在這種情況下，執政黨通過國家可以容納並容易控制反對黨的發展和民主的進程，反對黨也可以在更大程度上容忍執政黨繼續執政，結果是在一黨繼續執政的情況下漸進而穩定地推進民主進程；另一條路徑和結果是，在漸進式轉型過程中發生了政黨輪替，但整個轉型仍然比較穩定，當然不像前一種轉型的穩定性高。

在這種轉型過程中，執政黨逐步疏遠了與國家的距離，向其他政黨讓渡了部分政治權力，因而容易在更大程度上容納和控制民主的進程。其間無論是否發生政黨輪替，其民主轉型過程都比較穩定。

另一種制度關係或轉型路徑是，如果威權主義的執政黨在轉型時期過於強大，與國家的關係過於緊密，甚至完全控制了國家，那麼民主轉型和政黨輪替也就意味著整個國家體制的轉型，這時也會出現兩種具體的路徑和結果。一種是民主化或政治改革在初期就被強有力的黨國體制所遏止，政治回到超穩定狀態。這種情況一般是因為執政黨內反對民主化的力量較強，而黨內外民主化的動力不足。另一種是在黨外的民主力量與執政黨內要求改革的力量相結合的情況下，他們在較短的時間內推動了政治轉型，同時也促成了政黨輪替。尤其是如果黨外的力量或國際影響因素過於強大，那麼這種轉型就更為激進。

由於這種轉型是執政黨和國家政治體制的全面轉型，而新的民主機制和體制難以在較短的時間內為人們所掌握，或者說轉型因素還沒有來得及被制度化，難以有效操作，因而這種轉型往往會導致政治動蕩。有的國家可能因為夾雜著宗教因素的影響而長期處於政治動蕩之中，而有的國家則可能會以不同程度威權主義的回歸來建立一個強國家的體制，後者一般更有利於民主的鞏固和經濟的發展。但如果回歸得過度，則可能不是民主的鞏固而是政治發展的倒退了。

我們可以把黨國關係與民主轉型方式的關係劃為三種類型：一種是黨國關係最為緊密的政體產生了激進的轉型方式，可以羅馬尼亞和蘇聯為例；第二種是黨國或黨政關係處於中間狀態而產生的溫和的轉型方式，這可以波蘭或韓國和中國台灣地區等威權主義政體的轉型為例，第三種類型是黨國關係一直保持著相當的距離，轉型一直在「體制內」進行，例如馬來西亞和新加坡。

第一種類型的起點是全能主義政體，這是一種執政黨與國家基本合一的體制。羅馬尼亞的體制和轉型都是這種轉型模式中最為極端和激進的。在這個全能主義政體中，黨國完全融合在一起，不存在任何程度的機構自主性與社會多元性。因此，它沒有產生組織化的民主反對派，也就沒有協議式轉型的博弈方。在蘇聯，所有組織都被整合進黨國體制中，完全社會化的計劃經濟塑造了所有蘇聯公民的社會生活。因此在轉型過程中，博弈一方是全能主義黨國體制的主導者，另一方是弱小的反對派，這個反對派可能努力生存下來並可能進行反抗，但是絕對沒有談判力量。由此，蘇聯發生了體制外的非常激進的轉型，在很短的時間內就完成了政權的更替。

第二種類型是轉型前黨國關係有了一定的距離，在執政黨與國家之間有了一個以發展起來的市民社會為基礎的有組織的政治組織或反對黨。一般來說，威權主義政體是這種轉型模式的主要代表。在波蘭共產黨執政時期，波蘭天主教會一直保留著相對自治的領域，從而可以使其在組織上和意識形態上防止自身和波蘭民族完全融入全能主義的結構之中。20世紀80年代以後，波蘭形成了以團結工會和天主教會為一方、以軍隊和執政黨為另一方的權力格局，正是由於執政黨與國家拉開了距離，使波蘭成為較為溫和的「協議式轉型的代表」。這種轉型模式在中美洲地區還有墨西哥，在東亞和東南亞還有菲律賓、印尼和韓國。

第三種類型是馬來西亞和新加坡。這兩個國家的政黨與政府的關係在獨立後接受了殖民安排，保留了多黨制度。在執政黨最強大或威權主義最強勢的20世紀70年代，執政黨可以完全控制國家，但它並沒有完全獨攬政治權力，也沒有取締反對黨，反對黨可以在大選時與執政党進行競爭。在其憲政安排下，執政黨與國家的關係在20世紀80年代後逐漸疏離，執政黨越來越少地控制國會和政府，而反對黨在國會和政府中的發言權逐步增大，即執政黨與國家保持一定距離的制度形成了。這樣，即使民主化在不斷推進，或執政黨在選舉受到了挫折，由於執政黨與國家保持著一定的距離，因而執政黨的受挫並不意味著完全改變國家的權力結構，國家對社會的管控也不會被大幅削弱，這就基本保持了社會和政治穩定。

當然，黨國關係不是決定民主轉型範式和路徑的唯一因素，只是在轉型的基本條件成熟時決定轉型方式的重要制度因素。按照經典的民主轉型理論，推動當代民主化的最基本因素是市場經濟和市民社會的發展。從經濟與政治關係的角度來看，那些已經發生政黨輪替的民主化國家往往是在市場經濟發展到一定水平後，面臨著日益增加的轉型壓力，而執政黨源於強大的組織和路徑依賴，不願意放棄自己的特權，壓制了政治體制內在的現代性、適應性和包容性的生長，因而一旦壓制不住改革派的訴求，就不得不發生政治轉型。具體來說，就是這種政體沒有建立起執政黨與反對黨或多元政治力量共處的政治機制，沒有民主的政治實踐，只有一黨統治的機制和實踐。而當代那些未發生民主轉型的政體往往是執政黨同樣或更加強大，市場機制沒有發展起來，沒有在此基礎上生成的市民社會和各種改革力量，因而也就沒有足夠的轉型壓力，執政黨或國家完全可以壓制住微弱的轉型訴求。

儘管馬來西亞和新加坡也因市場和以中產階級為主的多元政治力量的發展而面臨日益增加的轉型壓力，但由於它們在建國之初就保留了多元的政治體制，在威權主義體制內不斷培育起執政黨與多元政治力量博弈的政治機制，並為此進行了長期的政治實踐，使政治體制具有了包容性和適應性。所以，儘管它們保留了一黨長期執政的形式，但並沒有因此而遲滯民主化的進程。

四、政治制度化水平是影響民主化路徑和範式的重要因素

馬來西亞和新加坡的政治體制都具有較高的制度化水平，是以較高制度化水平的政治體制來適應和包容民主化在「體制內」發展的。當然，兩國的體制形式、現代性與民主性的程度有一定的差異，呈現出不同的特點。

新加坡政府以廉潔高效著稱，並實現了高水平的社會治理，因而其民眾的民主權利實現程度相對較高。圖為2015年11月25日，新加坡金融商業區遠眺。視覺中國圖

馬來西亞是一個多種族國家，其多種族和多文化並存的現實在長期政治實踐中孕育出獨特的複合型政黨制度，就是每個政黨的成員主要由單一種族構成，同時又都是以多種族政黨聯盟的形式參與國家政治的，而且主要政黨聯盟都由馬來人政黨和華人政黨組成，有的也包括印度人政黨，並以馬來人政黨為核心。馬來西亞的執政黨是國民陣線，由多個種族的多個政黨組成，核心是巫統。儘管巫統掌握著執政聯盟和政府的核心權力，而且自獨立以來一直執政到今天，但它從來沒有單獨執政過，都是聯合其他種族的政黨來共同執政，主要的反對黨也都是由二個或多個不同種族的政黨組成的聯盟。

馬來西亞政治制度這種複合性特點的可行性和合理性在實踐中得到了充分證實與證偽。在民族運動方興未艾之時，各種族都建立起了自己的政黨，有馬來人的巫統、伊斯蘭教黨，華人的馬華公會和印度人的國大黨，這些政黨在日後都發展了起來。與此同時，跨種族建立政黨的努力卻屢屢失敗。例如，巫統創始人拿督翁就曾主張巫統應向非馬來人開放，但遭到巫統內部馬來領導層的強烈反對，於是他離開巫統，於1951年組建馬來亞獨立黨，這是馬來亞第一個跨種族政黨，宣布代表三個種族的利益。但是獨立黨在1952年吉隆坡市議會選舉中敗給了巫統和馬華公會組成的競選聯盟。拿督翁在解散獨立黨後又另行組建了跨種族的國家黨，但是國家黨也在1955年舉行的第一次全國立法議會選舉中大敗，一席未得，拿督翁也因此退出了政治舞台。

雖然建立跨種族政黨的實踐失敗了，但是建立跨種族政黨聯盟的努力卻取得了成功。獨立前馬來亞就出現了政黨聯盟，巫統和馬華公會就在1952年結成同盟，並於同年的吉隆坡市議會選舉中取得了勝利。1954年兩黨正式組成聯盟黨，並於1955年在第一次全國大選中取勝，成為殖民統治末期的執政黨，繼而在1958年獨立後成為馬來亞真正的執政黨。聯盟黨在成立後不斷擴大，印度人國大黨等一些政黨陸續加入了聯盟黨，並於1974年改組擴大成「國民陣線」，增加到14個政黨。執政聯盟內部各成員黨在組織上相對獨立，各黨主要是在大選時採用統一的旗幟、競選標誌和宣言，內部協商分配候選人、議席和政府職位。因此，這是一種介於一般的政黨聯盟和單一政黨之間的政黨組織，比一般的政黨聯盟有更加緊密的關係，比單一政黨內部的關係又鬆散一些。

反對派也是由三大種族各自以本種族成員為主建立的單一種族政黨組成的反對黨聯盟。伊斯蘭教黨和民主行動黨分別是老牌的馬來人和華人反對黨，公正黨則是後起的馬來人政黨。這三大反對黨組成了「替代陣線」，在2008年大選中取得了重大成功，一舉打破了國民陣線在國會維持了近四十年的三分之二多數的統治地位。反對黨聯盟的成員黨比執政黨聯盟的成員黨數量少一些，且更具有獨立性，大選時各黨不採用統一的旗幟、競選標誌和宣言，只是協商分配候選人和議席，以避免反對黨之間進行競爭。

政黨政治的這種種族性和複合性是馬來西亞政治生態的一個鮮明特點。它表明，一方面，種族意識具有較強的凝聚力，是各種族的核心價值觀；另一方面，隨著現代社會的流動性和跨種族交流的日益頻繁，多種族並存日益成為社會和政治生活的常態，各種族都有跨種族進行交流和增強種族團結的意識，即國族意識的建構，這也是市場經濟和民族國家發展的必然趨勢和結果。建立在種族和國族意識相結合基礎上的馬來西亞特有的政治意識，是馬來西亞政黨聯盟產生和運作的重要的精神機制，深刻影響著其政治進程。

從當代很多民主轉型國家的情況來看，如果一個國家是多種族尤其是各種族力量相對平衡的情況，如果執政黨是單一種族或以單一種族為主，尤其如果各種族都有以自己為主的居住區域，那麼在民主轉型時可能會產生兩種後果：一種是國家的解體，分裂成以單一種族為主的數個國家，像蘇聯和南斯拉夫等國；一種是發生民主的崩潰，國內各種族發生激烈的衝突，例如伊拉克和敘利亞等。而馬來西亞這種多種族的政黨聯盟結構或複合型政治制度具有較強的政治凝聚力，有利於民主化的穩定發展。它既在相當程度上適應了各種族的政治訴求，也保證了各種族之間的利益協調，並在此基礎上協調和追求各種族共同的政治訴求，因而它在民主轉型過程中不易產生種族分裂和政治動蕩。當然，這只是促成民主轉型穩定或發生國家分裂的重要的但非唯一因素。

馬來西亞政治制度的另一個複合性特點是聯邦制。馬來西亞分為13個州和包括首都吉隆坡在內的三個聯邦直轄區，地方政府的體制與中央政府體制類似，也實行議會制，由在選舉中獲勝的多數黨組成州政府。由於州政府是單獨計算選票的，不與中央政府的選舉結果掛鉤，這就給反對黨留下了上台執政的空間，執政黨很難在每次選舉中贏得全國所有州的勝利，但可能取得部分州的執政地位。在近十年的兩次大選中，反對黨分別贏得了5個州和2個州政府的執政權。這種聯邦制使得中央與地方之間的關係或政治輸出不僅僅是自上而下的，而是有一定的雙向性，更重要的是它具有很高的包容性，給反對黨留下了更大的活動空間，緩和了它們在全國層面上對執政黨的衝擊。

馬來西亞複合型的政黨制度和聯邦制度以較高的包容性和適應性為民主化提供了穩定性。實際上，非種族的和單一體制的政體都可以借鑒馬來西亞這種複合型體制，建立多元利益、群體和政黨的協商制度，建立中央與地方的雙向交流體制。很多後發展國家都面臨著如何處理這一問題的困境。可以說，馬來西亞通過建立並運用這種複合體制較好地調整了政治體制中各種力量之間的關係，包括中央與地方的權力關係，執政黨與在野黨的關係，政黨與政治聯盟之間的關係，尤其是民主化與政治穩定的關係。

如果說馬來西亞更多的是利用複合性來提高其政治制度的適應性和包容性水平的話，那麼新加坡主要是通過構建政治制度的制度化水平尤其是國家治理能力及高度的法制化來提高制度的適應性和包容性的。

新加坡政府以高效廉潔而著稱於世。要做到這一點，需要在經濟和社會變遷過程中不斷地進行創新。自獨立以來，新加坡政府的自我更新進行得非常快，它是後發展國家中最早以技術官僚取代職業革命家擔任國家領導人的，因而最早實現了從革命黨向執政黨、從民族鬥爭向現代化建設的轉變。同時，改革政府機構，進行現代法制和制度建設，在後發展國家中最早建立起法治社會，不但政府的廉潔指數多年位居世界前列，而且社會的法制化程度也名列世界前茅。

新加坡政府的效率很高，它以小而強的政府來主導經濟和社會的發展。小政府表現在政府的機構少和官員少，強政府表現在政府主導經濟和社會的發展，並實現了有效治理。在經濟方面，新加坡的市場是最自由和最規範的，經濟人都享受到法律的有效保護。以對國有企業的管理為例，新加坡的國有企業在國民經濟中占的比重很大，但卻很有效率，高效的國有企業給新加坡創造了巨大的財富。國有企業高效的原因並不是來自於壟斷特權，它們與民營企業相比不享受任何特權，而是政府給國有企業像民營企業一樣提供了自由和規範的市場保護，並遵照市場原則設計了現代企業制度，按照任人唯才的原則選派企業精英進行管理。

在社會管理方面，為適應經濟市場化和社會多元化的發展，新加坡政府不斷改革傳統的由政府單獨治理的方式，建構政府與社會之間的新型良性互動關係，提出了政府與社會組織進行「互賴式治理」的原則。按照這一原則，政府在自身積極而合理地發揮作用的同時，對社會組織秉持越來越開放的態度，積極培育和創建社團組織。一般來說，在威權主義國家中，社會組織的發展受到國家的限制，這在一定的社會發展水平上有其合理性，但在經濟市場化和社會多元化發展起來以後，國家過多干預社會就會削弱國家自身的治理能力。

對此，新加坡政府既不放任也不壓制社會組織的發展，而是由政府扶持和培育一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，授予它們在特定領域的優先活動權，並在經費上給予適度支持。同時，為保障社會組織能夠按照國家法律和政府的政策行事，規定政府在社團領導人的構成上有一定的發言權。這樣，政府治理獲得了社會組織的支持，其簡政放權不僅不會造成治理能力的弱化，反而可以在減少政府機構的情況下進行有效的治理。因此，這種「互賴式治理」模式在市場和社會多元化的環境中有助於消弭國家與社會之間的相互不信任感，提升國家的治理能力，構建合作式治理格局。

無論是馬來西亞的複合型體制還是新加坡高制度化的體制，都提供了制度的適應性和包容性，都具有相當的普遍意義。這表現在給我們提供了一種制度設計，即通過建立適合本國國情的複合型制度和高制度化水平的制度來整合多元的政治和社會利益，促進政治發展。這種制度既可以是宏觀的，也可以是中觀和微觀的，說到底，複合型體制和高制度化體制的最重要的特點都是對多元利益和訴求進行協調。

在民主化或民主國家中，一般都存在著多元的經濟和政治力量，代表著不同的社會階層或利益群體，複合型制度結構增加了政治體制的協商性、包容性和適應性能力，不僅促使各政黨或各利益群體進行協商，抑制單一力量的極端要求，而且還為這種協商和多元利益表達提供了制度保障。高效或高制度化水平的體制也有很高的適應性和包容性，因為無論哪一種體制，包括複合型體制，其核心都是治理能力問題，如果沒有高水平的治理體系和能力，就談不上適應性和包容性。相反，如果一個體制要保持高效和高制度化水平，就一定要不斷地進行制度創新，使自己具有包容性和適應性，以適應經濟和社會的變遷。

從另一些政體如全能主義時期的羅馬尼西亞等國的情況來看，它們的政治體制很僵硬，治理體系落後，缺乏制度創新，不能包容和整合不同的利益要求，在面對民眾的政治參與壓力增大時沒有吸納參與的渠道，因而產生了尖銳的社會和政治對立，最終導致了政治體制的迅速崩潰。

五、結語

近十年來，「體制內」的民主化更為有效，正在成為一種趨勢，其漸進性和有效性更是當代民主發展的必然要求。這種民主轉型已經不是從封建體制向近現代體制的轉型，而是在經歷了不同政治發展階段上的數次不完全的轉型後，從具有相當現代性的半傳統半現代體制向更現代的體制的轉型，因而過去的那種尖銳而激烈的質性的制度對抗已經不復存在。

從制度變遷的視角來看，這種結構性替代更加開放和多元，不但受到更為複雜的外部和內部因素的影響，而且應對這些因素的制度也更為開放和多元，新的制度和新的環境不停地發生交換，進而產生差異化的新的結構性替代，最終結果是，轉型不一定會帶來劇烈的、斷裂式的變遷。

從行動者的視角來看，不但國際示範效應在一定程度上規範著這些國家行動者的選擇方式，而且這些國家人的文明程度已經大大提高，尤其重要的是他們已經經歷了長期的爭取民主的實踐，執政黨和反對黨的精英都有協調和推動民主政治建設的要求。

同時，這種民主化範式可以在相當程度上抑制轉型所帶來的無序或暴力，保持治理績效；執政黨也無須因擔心失去執政地位而過度地打壓民主力量，可以較為主動地推動民主的進程。這對各種政治力量來說是一種共贏的結果。

（本文原刊於《政治學研究》2017年第1期，原題：「『體制內』民主化範式的形成及其類型學意義」。略去注釋，正文經重新編輯，有一定簡化，並由作者審定。經授權刊用。）