監察改革背景下，檢察權性質再討論

2018年1月18日至19日，中央召開十九屆二中全會，全會審議通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》。會議結束後發布的公報指出：「國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，要依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。」毫無懸念的是，接下來監察體制改革將走完最後一里路，得到憲法的確認。

可以說，受監察體制改革影響最大的，是中國特色的檢察制度。隨著職務犯罪偵查權的移轉，檢察機關面臨1978年恢復重建以來最大的考驗。以往已經形成完整體系的法律監督理論面臨嚴峻挑戰，檢察機關保留的以公訴權為核心的檢察權能否支撐起「法律監督機關」的定位，再度引起法學界和司法實務界的熱議。

觀點一：繼續保留「法律監督機關」的憲法定位

持此觀點的學者認為，監察改革對檢察院來說並不是壞事。長期以來，檢察機關享有反貪污賄賂和反瀆職侵權這兩項自行偵查權能，「自偵、自捕、自訴」，既當裁判員又當運動員，因而飽受學界詬病。為此，檢察機關不得不藉由理論周延和實踐探索等方式而頻頻作出回應，由此激發的論戰幾乎從未停歇過。

監察改革將檢察機關的偵查權剝離，為相關爭議划上了休止符。從這個意義上而言，「這場深刻變革或許已為檢察機關內部關係的理順提供了某種契機，並可因此激活檢察機關的權能價值。」為檢察院「深耕監督主業」創造了條件。

 反瀆局摘牌

面對「失去偵查權，如何保障監督剛性」的疑慮，中國人民大學法學院教授李奮飛在《檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點》一文中提出了治癒「檢察軟骨病」的三點建議：

一是目標指向的去曖昧化。李教授認為，法律監督的內容不能在虛無縹緲，過於寬泛，而應當「去曖昧化」，讓目標指向更加清晰。在他看來，法律監督本身並不具有制裁屬性，而是帶有鮮明的建議色彩。法律監督內嵌了預防性動機，即在違法傾向的萌芽狀態將其遏制，且採取的方式較為平和。以往的職務犯罪偵查，屬於責任追究的範疇，不應屬於法律監督的內容。因此，可以將法律監督的目標定位概括為「程序正義的守護者」。通過程序監督，改變中國執法過程中「重實體，輕程序」的積弊。

二是權能認知的去模糊化。職務犯罪偵查權被轉隸後，公訴和批捕兩項職責將取而代之成為檢察體系內部的主導性權能。這兩項權力都具備了較強的司法屬性。特別是後者，同類權力在域外大都由法官壟斷，證明其中立化的內在品格，也構成了防範偵查權濫用的兩道屏障。檢察機關應當著眼於制定統一的程序標準及規則，並且廣泛適用於偵查監督的令狀化探索以及認罪認罰從寬基礎上的起訴裁量等領域。

三是方法手段的去簡單化。法律監督的後盾，應該是符合程式化要求的人民監督。李教授認為，人民代表大會制度的內涵豐富，檢察機關對於那些屢建不糾的行徑，可以通過規範性建議，人大應當授權設立相應的調查委員會，並可動用自身的實質性制裁權力在人事、財政等諸多方面作出處置。這一做法已經「足以激活法律監督的存續價值」。

 已經成為歷史的反貪局

觀點二：檢察院應定性為「公訴機關」

持此觀點的學者認為，檢察機關的基本職能是就是公訴，檢察權在本質上主要表現為公訴權。應該按照檢察機關就是公訴機關的思路去改革司法制度，建立以公訴職能為核心、主導的審判前程序。」

中國人民大學教授陳衛東認為，將檢察機關改造為「公訴機關」，符合「以審判為中心」訴訟制度改革對於合理改造審判前程序的基本要求。整體來看，監察體制改革將職務犯罪偵查權轉隸，有利於檢察機關專註於審查起訴工作，為檢察權向公訴權的回歸提供了良好契機。

當然，作為公訴機關，檢察院對偵查應當擁有主導和制衡的權力。陳衛東認為，監察法起草過程中，一度明確規定檢察機關對監察委員會移送起訴的案件作不起訴的，必須徵求監察機關的意見。這一規定是違背程序正義的，即使作為內部溝通也不可取。因為如果檢察官作出不起訴的決定必須徵求監察機關的意見，那麼將會對檢察官依法獨立行使檢察權造成不利影響，而且有違「權力與責任相統一」的基礎法理。

觀點三：檢察院可定性為「檢察監督」機關

持此觀點的學者認為，職務犯罪偵查權從檢察院剝離之後，那種針對國家公職人員的立案偵查權，作為一種「剛性監督手段」，則永遠不復存在了。再將檢察院界定為「法律監督機關」是不適宜的。因為，現有的職權支撐不起「法律監督」的內涵。

北京大學教授陳瑞華在《政法論壇》2018年第1期撰文稱：公訴權是全世界檢察機關都享有的一項無爭議的職權，是檢察機關代表國家利益和社會公共利益行使訴權的標誌，這與傳統意義上的「法律監督」沒有直接的關係。無論是公訴還是逮捕本身，都只是一種程序性措施，而不具有懲罰性，更不屬於刑事處罰措施。對嫌疑人、被告人採取逮捕和提起公訴措施，屬於典型的提起刑事訴訟的活動，這跟「行使法律監督權」又有多大關係呢？

陳教授認為，與其固守原來的一些理論觀點，在「法律監督的正當性」以及「法律監督的途徑」等問題上鑽入理論的「牛角尖」展開一些可能永遠找不到答案的理論爭論，倒不如認真地關注當前正在得到全面推行的改革，從中發現我國檢察制度發展創新的新契機。

拋開法律監督權的爭論，並不意味著檢察院的職權不具有監督的性質。陳教授認為，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，維護國家法律的統一和有效實施；對於行政機關、監察機構和法院嚴重違反法律的行為，檢察機關可以通過行使訴權的方式加以調查，並督促其加以糾正，這些職權是具有監督屬性的，可以「檢察監督權」概括之，以區別與此前的法律監督概念。檢察機關的「監督職能」與「訴訟職能」發生明顯的分離，其監督職能主要存在「行政監督」和「訴訟監督」兩種方式。

雖然上述觀點既有其合理的地方，也有其難以自圓其說之處。但有一點是不可否認的，監察改革對檢察權以及檢察理論所造成的衝擊，是巨大的。在監察背景下，如何重構中國特色的檢察理論，如何在新的政治體制下走出一條新路，無論對法學界，還是對檢察院和檢察人而言，還是一道未解的難題。未來檢察院路在何方，檢察學界和法學界需要進行一場廣泛而深入的研究和討論。