邵建：憲政與民主的政治秩序

　　（刊於《領導者》總第48期（2012年10月）） 　　上篇

　　一、「制約權力」、「保障權利」是民主還是憲政？ 　　2012年5月14日，《人民日報》發表談政治改革的文章，題為《政治體制改革穩步推進》。文章開頭稱：「積極穩妥推進政治體制改革，發展社會主義民主政治。」繼而文章又很具體地「勾勒出政治體制改革的總體脈絡」，即「制約權力」、「保障權利」，並將這兩者稱為「民主政治的一體兩面」。寬泛地說，如此表述沒有問題。自五四以來，民主成為20世紀中國最重要的政治關鍵詞，以至於我們在政治改革上的所有努力，都可以視為對民主政治的推進。 　　但如果我們可以更具體和更準確地劃分，充分體現現代政治文明的「制約權力」和「保障權利」，應當屬於憲政範疇而非民主範疇，儘管憲政與民主有著較為密切的聯繫。在國家政治秩序的構成上，民主與憲政有著不同分工與功能。民主要解決的是權力來源於誰，憲政處理的則是權力如何分配以及是否受到制約。現代民主制以前的國家，無論中西，基本是君主形態的。於是，君主和民主便構成政治學上的一個對應。君主在民主看來所以不合理，蓋在於「主權在民」的理念早已深入人心，業已成為政權合法性的唯一來源。憲政即憲法政治，即國家政治權力必須受到憲法和法律的限制。此一概念對應的是專制，因為專制制度的權力不受憲法和法律的制約，它一則可以沒有憲法，二即使有憲法也只是掛在牆上。還是一百多年以前的清末立憲，梁啟超就把民主與憲政的異同，解釋得十分清楚。在他看來，民主是一個「國體」概念，憲政則是「政體」概念。他一生的努力和今天一樣，便是要把滿清中國從專制政體變成立憲政體。 　　如果憲政的一體兩面是制約權力和保障權利；那麼，民主政治的第一位工作是什麼，選票。現代國家，民主和選票難以分離，民主最典型的表徵即大選，當然也包括大選之後民眾對公共事務的參與。但從這一維度看，我們其實無法看到民主可以對權力形成限制從而對權利形成保障。畢竟作為政治學的一個概念，在選票和公共參與之外，我們已經無法讓民主承擔更多；否則政治學只要一個民主概念就夠了。非但如此，民主還有一個致命的隱患：既然民主的權力是我們自己選出來的，還要限制它幹什麼，這豈不是自己限制自己。對此，哈耶克在《自由秩序原理》中有過一段精彩的表述：「既然所有的權力最終已被置於人民之手，故一切用來制止濫用這種權力的保障措施，也就變得不再必要了。當時還有些人認為，民主的實現，會自動阻斷對權力的專斷使用。然而，事實很快就證明：經選舉產生的人民代表，熱情期望的乃是行政機構能夠徹底地服務於他們的目標，而不太關注應當如何保護個人以對抗行政機構的權力的問題。」 　　哈耶克的意思很明顯，即民主的權力同樣可以侵犯個人權利。比如民主性質的少數服從多數，某種場合下，就構成對少數的侵犯。要解決個人權利免於侵犯的問題，無法訴諸民主，只能訴諸憲政；因為憲政的職能便是對一切權力包括民主權力的限制。哈耶克正是在談法治的語境中作出如此表述的。在這裡，法治與憲政語義相同，都是憲法政治的略稱。只有憲政才能對權力形成有效的限制，並且這種限制即是對權利的保障。如果我們看看美國憲法的構成，這一點將會更清楚。美國憲法兩個板塊，前一板塊是「權力的分配」，它同時便是對權力的限制，以防權力集中。這裡不妨以第二條為例，它是對以總統為首的行政系統的授權，該條從第一款到第四款，非常具體地明確了總統行政權的範圍，此一範圍同時也是總統權力的鐵門限，它不能將權力延伸到下一條的司法領域中去。美國憲法的第二板塊是「憲法修正案」，它的性質便是「權利的保障」。其第一條表述得非常清楚，國會不得立法干涉民眾的宗教、言論、集會等自由，這是憲法對議會立法權的限制。畢竟沒有對權力的限制便沒有對權利的保障，然而這二位一體的工作，都體現在美國的憲政結構中而非民主選舉中；而且它所限制的權力恰恰是民主的權力。 　　中國政治改革，是要建構一種良性的政治秩序，它同時包括民主和憲政兩個方面。如果限制權力和保障權利屬於憲政，那麼從各級地方政府到中央政府的選舉，方才屬於民主。但這兩者放在今天，筆者以為，政治改革的憲政方面比民主方面更重要。因此，構建法治國或憲政國的努力，亦即讓憲法從牆上走到地上，無疑應當成為中國政治改革的重中之重。 　　二、憲政優先於民主——英倫的個案 　　視憲政為中國政治體制改革的重中之重，蓋在於就民主與憲政而言——這是現代政治秩序的兩個基本維度——它們的價值排序是憲政優先而民主次之。因為在現代政治的演進過程中，英美國家轉型成功的經驗是憲政優先於民主。顯然，這裡的優先需要闡釋。闡釋的維度有二，歷史的和邏輯的。這裡不妨擱置邏輯，先行從歷史事實的層面看憲政如何優先於民主。 　　世界上第一個憲政國家是英倫，今天它同樣也是一個民主國家。但它在憲政民主之前，從國體角度，是一個君主國家，從政體角度，是一個專制國家。因此，君主專製表征了這個國家政治權力的來源和屬性。它的典型性在於，不獨英倫，除了像美國那樣的新建國家外，這個地球上文明成熟的古老國家，無論中西，按其傳統，大多數在國體與政體上都是英倫式的君主專制。歐洲的法蘭西、西班牙、俄羅斯等國如此，東方的土耳其、日本和中國亦如此。如果我們把憲政民主視為政治現代化的基本目標，那麼，英倫由君主專制轉型為憲政民主，它的經驗對其他有待類似轉型的國家，就有了示範性。 　　概而言之，英倫的政治現代化，是從憲政開始而非從民主開始，它所走的道路是憲政優先並以憲政帶動民主。憲政相對於專制而言，正如民主相對君主而言。以後視眼光看，數百年來英吉利人的政治用力主要著眼於改變專制而非去掉君主。直到今天，英倫在憲政化之後也已經完全民主化，但還頂戴著君主制的名頭，還看不出要把這個名頭革去的跡象。 　　從政治學的角度不難對英倫現象作出闡釋。人類社會總是需要權力，哪怕權力本身即惡。但能夠被限制的權力就是最不壞的權力，至於這個權力是君主還是民主反在其次。君主的權力不加限制是為暴君，民主的權力不加限制是為暴民。如果一個有著古老的君主傳統的民族，它不能通過憲政方式限制君權，那麼即使通過暴力革命推翻君主專制，它迎來的可能仍是無法限制的權力和權力專制，儘管可以頂戴民主的名頭。在某種意義上可以說，限制民主的權力未必不比限制君主的權力更難。畢竟對君主權力的限制是對「他者」的限制；限制民主的權力，由於該權力來自民眾本身，因而是對自我的限制。從無法讓人樂觀的人性角度看，任何性質的限制無不是限他易而自限難。成功的例子不是沒有，比如來自英格蘭清教傳統的美利堅，但反面的例子要遠多於正面。世界上被視為極權體制的國家，無論左右，如義大利、德意志、蘇維埃，無論其真假，它們都有一個民主的名頭，或它們的權力都是以民主而發動；但它們的專制遠非古老的君主專制所能望塵，憲政在那裡無法生長。 　　從憲政開始，古老的英吉利人並非有先見之明，但回溯遙遠的12、13世紀，那些精英貴族面對君臨他們的王權，不是以推翻為鵠的，而是以限制為訴求。也就是說他們並不鼓動民眾造反，更不搞皇帝輪流做、今年到我家。相反，中國有「王侯將相，寧有種乎」的觀念。英吉利人似乎更願意有一個王室存在，儘可能不將它革來革去。因此，正如中國歷史因造反不斷而朝代不斷更迭，英吉利人持續做的一件事不是改朝換代，而是把力量用在對君權的限制上。這種法律上的限制，用政治學的語言表述，就是憲政。 　　英倫憲政以1215年的《大憲章》為標誌，它是當時25位貴族和無地王約翰所簽訂的一份政治文件。該文件對王室的君權作出了多方面的限制。這裡不妨看看《英語民族史》的作者、英國前首相丘吉爾對大憲章的評價：「為了反對國王的武斷專制，他們（指貴族）不主張舉行封建割據的無政府叛亂，而是建議確立一種實行限制與平衡的制度，這種制度將賦予國王必要的權力，但又能防止暴君和笨蛋濫用職權。1215年，貴族的領袖在朦朧的環境中摸索著一條基本原則。從此，政權必須高於某個人的獨裁統治，習慣和法律的地位必須在國王之上。」但丘吉爾也清楚指出：「在大憲章中沒有提及議會」，「它對民主原則和民權未作詳細論述」。限制君權即保障人權，當大憲章對自由民的相關權利包括人身權利和財產權利進行保障時，這樣的保障屬於憲政性質而非民主性質，因為當時的自由民並不擁有對國事的發言權。 　　這就是英倫憲政的發生，它後來形成了一個傳統。光大這個傳統的典範就是1688年的「光榮革命」。雖然幾百年來王權與憲政之間齟齬不斷，但整個英倫始終是在憲政的路子上推進，除了1640年克倫威爾的清教革命。這次革命倒是帶有民主或共和的性質，但傳統的英格蘭憲政幾乎無法限制革命獲勝後的權力。其結果，革命的專制反而超過查理一世的君主專制。因此，克倫威爾死後英倫選擇了王政復辟，後來因宗教原因而發生光榮革命，老謀深算的貴族汲取清教革命的教訓，它不是以民主為旗訴諸民眾、呼喚民眾，而是不驚動社會，以政變形式完成了一次限制王權但又不推翻王權的交易。這個交易便是貴族向威廉三世提出一份「權利法案」，威廉只有接受，方才可以登基。該法案對王權的限制是：國王不得干涉法律，沒有議會同意國王不得徵稅，國王必須定期召開議會，人民有擁有武器以自衛的權利，人民有選舉議會議員的權利等。至此，英吉利民族在王權政治與貴族政治的長期博弈中，終於從君主專制轉向君主立憲。 　　觀察英倫政治現代化，它是憲政先發而民主後發，不但以憲政帶動民主，而且是在憲政穩定之後，才積極推進民主。英倫民主的彰顯是在19世紀，丘吉爾把這一世紀稱為「民主的時代」可謂恰如其分。這一百年間，英吉利人的民主作業主要表現在選舉制度的改革上。以1832年議會改革為標誌，更兼後來1867年和1884年的議會改革，選民在財產資格上的限制不斷降低，選民隊伍日趨擴大，民眾政治地位不斷抬升。待至下一世紀的1918年，以英國婦女獲得選舉權為標誌，英倫方才在民主道路上實現了全民普選。近千年之久的傳統貴族政治終於被成人權利的民選政治所取代。這是英倫繼1688年憲政告成之後的民主告成。至此，憲政與民主終於在這個民族合成了二位一體。 　　憲政優先於民主，這是政治現代化的英倫個案，其中的道理後文再作闡釋。這裡要指出的是，針對憲政優先於民主的觀點，有讀者認為兩者不可分割，其持論是沒有脫離憲政的民主，也沒有脫離民主的憲政。這樣的看法未必符合實際。1997年以前的香港是英國殖民地，那時港人並沒有民主方面的政治權利，但比政治權利更重要的人身權利和財產權利等都能得到英倫法律的保障，這就是沒有民主的憲政。相反，公元前古希臘雅典的一個多數決就可以置蘇格拉底於死地，這就是沒有憲政的民主。作為政治架構的兩個方面，憲政與民主最終走到一起，合二為一，這沒問題。問題是專制體制下，憲政與民主如果雙重缺失，但又不可能畢其功於一役，這時，就有可能發生二者孰為優先的路徑選擇。可以看到，英倫的選擇委實是一種明智的選擇，它給世界上其他國家的政治轉型，提供了一種可以借鑒的範式。 　　三、憲政與民主的政治權重——美利堅的經驗 　　憲政優先於民主，在政治現代化的推進中，不獨有英國經驗，還有與英國國體完全不同的美國經驗。如果說18、19世紀英國人殖民到哪便把法治帶到哪裡，幾乎這個世界上的每一塊殖民地都不例外；那麼，20世紀以來，美國人向世界傾銷的卻是民主。其實，美國就其自身，不但和英國一樣，憲政領跑民主；而且即使在今天的國家政治秩序中，也是憲政比民主權重更大。 　　1990年代大陸翻譯出版的美國《民治政府》在「立憲政府」的標題下，這樣表述美國政治秩序中的民主與憲政：「我國的政體不僅是民主政體，也是立憲政體。兩者有聯繫，也有區別。民主制關係到權力怎樣獲得和保持。立憲制關係到權力怎樣授予、分散和限制。一種政體可能是立憲的，但不是民主的，如17世紀的英國；也可能是民主的，但不是立憲的，如伯里克利時期的雅典。在按照協議進行工作的意義上，一切政府都有憲法。但立憲政府這個詞現在有更確切的含義：這種政府對統治者的權力實施明確公認和長期適用的限制。」 　　美國自建國一開始就是民治政府，但更是立憲政府。所以這樣說，蓋在建國之初的民治程度遠不如其憲政程度。畢竟那個時代，國家政治問題是少數精英的作業，普通民眾不但未多介入，占人口比例甚大的婦女和黑人還沒有選舉權。1787年出席制憲會議的代表，其身份大都是商人、律師、銀行家、莊園主，屬社會上層。美國建國包括如何建國，是他們的事，不是一般民眾的事。換言之，美國建國如果是一個歷史事件，它是立憲建國而非民主建國。至於如何建構一個新國家，不同的州代表有截然不同的方案，比如漢密爾頓的國體方案居然是反民主的，它試圖建立一個君主立憲的國家。此方案被否決，美利堅不需要一個世襲的君主。不過儘管國體問題有分歧，如何共和更是充滿歧義，但有一點是共同的，即代表們基本上都是立憲主義者。他們對權力限制的關注遠遠超過民主的多數主義。甚至正是出於對多數的擔憂，在權力架構的設計上，制憲者主要不是注重權力運作的效率，而是寧肯低效率，也要把重點鎖定在權力之間相互約束的制衡上。 　　英倫是憲政母國，但後起的美國對權力的限制顯然更甚於母國。民主的要義是選舉，但無論當時參眾兩院還是總統副總統的選舉，因財產權的限制，都是也只能是不充分的民選，甚至延續至今的選舉人制度當初就是為了把民眾排除在外。能夠充分體現美國政治的，卻是對選舉之後政府治權進行切割的憲政。在美國開國元勛看來，無論什麼權力，包括民主權力，如果把立法、行政和司法都集中在一個對象手裡，那就是名副其實的暴政。因此，傑斐遜明確指出：「就權力問題而言，希望不要再讓我們聽見所謂的對人的信任的言論，而是用憲法的種種限制措施去約束被授權之人，防止他們給我們帶來傷害。」因此，當英倫憲政並未明顯表現出三權分立時，美式憲政卻取法孟德斯鳩，將治權一分為三，讓立法、行政和司法各自獨立。帶來的制衡後果直接是，英倫的內閣首相無以否定議會的法案；但美國總統卻可以行使他作為總統的否決權。以權力制約權力，這是美國憲政分權的初衷，也是美國政治最典型的特點，它表明了制憲者對權力尤其是多數權力的基本不信任。
推薦閱讀：