解碼國家新型城鎮化規劃

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 王仁貴

　　實習生 宮超

　　「中共中央、國務院剛剛頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，是今後一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。」對於規劃的重要意義，國家發展改革委主任徐紹史說。

　　中國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，徐紹史認為，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發，遵循城鎮化發展規律，走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

　　三年多來全程參與規劃制定，並承擔了諸多組織和協調工作的國家發展改革委規劃司副司長陳亞軍表示，這是一部正本清源的規劃，也是一部轉型發展的規劃，還是一部創新體制的規劃。而且，「像這樣以中共中央、國務院名義印發一部規劃，至少在我參與起草的規劃中，這是第一次。」

　　在陳亞軍看來，中國城鎮化的道路走好了，對經濟、社會、生態等都將產生正面的意義，如果走不好，過去快速發展中積累起來的矛盾就會積重難返。

　　「在傳統的高速度低成本城鎮化模式難以為繼的情況下，下一步怎麼走，需要釐清思路。」陳亞軍說。

　　平衡推進「人在城落地」

　　《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(以下簡稱《規劃》)提出，「以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化;以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展;以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平;以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力。」

　　陳亞軍說，《規劃》提出的上述四大戰略任務，實際上都是圍繞著「人」來做文章。而過去的城鎮化過程中，不同程度地存在「重物輕人」、「見物不見人」的現象。

　　目前，中國被統計為城鎮人口的2.34億農民工及隨遷家屬難以融入城市社會，市民化進程滯後。「有序推進農業轉移人口市民化首先要解決的就是這2.34億半城市化人口的問題」。陳亞軍表示，加上每年還有將近1000萬人進入城市，以此估算，到2020年農業轉移人口將達到3億人左右。

　　針對這一群體，陳亞軍說，新型城鎮化規劃將從兩條路徑平衡推進人的城鎮化。

　　一是放開戶籍限制。核心指標就是到2020年要使1億左右的農業轉移人口在城市落戶。基於中國城鎮化率在2013年雖已達到53.7%，但戶籍人口城鎮化率只有36%左右的現狀，《規劃》首次提出了兩個城鎮化率。即到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比目前縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　「《規劃》在戶籍改革方面做了巨大的突破，把大中小城市的標準根據落戶的需要進行了調整。」陳亞軍指出，目前城區人口1000萬以上的城市已有6個，500萬到1000萬的有10個，100萬到500萬的有124個。「不僅小城市、建制鎮要放開，大中城市也要逐步放開，即使是特大城市也要求設置階梯式落戶通道，給民眾一個明確預期。」

　　二是公共服務均等化。「即便這樣，也只解決了在城市務工人口總量的三分之一。還沒有落戶的三分之二的人怎麼辦?」陳亞軍表示，這就需要通過建立流動人口的居住證制度，以居住證為載體，使基本公共服務的提供和居住年限掛鉤。這樣的話，三分之二還沒有落戶的轉移人口也能夠逐步享有城鎮的基本公共服務。「這個制度設計，就是為了在居住證和戶籍之間建立一個通道。當居住證所能享受到的公共服務完全和戶籍一樣的時候，戶籍就失去作用了。」

　　按照這一思路，《規劃》設定了五項公共服務，包括子女教育、就業創業服務體系、社會保障、基本醫療和保障性住房。

　　《規劃》提出到2020年保障性住房覆蓋常住人口的比例超過23%。陳亞軍說，大體上就是7000萬套左右的住房，可以把近三分之一的農業轉移人口覆蓋在內。

　　至於為何要採取「兩條路徑同步推進」的方式，陳亞軍表示，這其實是考慮了很久的結果。戶籍一下子全部放開做不到。國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成也對本刊記者表示，現在全部放開還不是時候，因為城市戶籍與農村戶籍含金量還存在較大不同。當享受到的服務一樣了，戶籍的取消是必然的。

　　構築中國城市新生態

　　「到2020年，中國城鎮總人口將達到8.5億，到更長時間，可能達到頂峰的10億左右。」陳亞軍說，這麼多的城鎮人口如何分布，在哪些區域分布，在大中小城市怎麼分布，這就需要對城鎮化的布局和形態進行優化。

　　《規劃》提出，在《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化地區，構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依託、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的「兩橫三縱」城鎮化戰略格局。

　　陳亞軍表示，從世界各國城鎮化態勢看，單個大城市「攤大餅」式平面擴張的模式已逐步被摒棄。城市群已成為發達國家城市化發展的主體形態。這樣既可以避免大城市規模效益的喪失，也可以避免大城市、單個城市發展造成的「大城市病」。同時也能避免小城市分散布局帶來的規模不經濟、土地浪費和生態環境治理比較難的問題。

　　他進一步指出，美國東北部城市群、北美五大湖城市群、英國倫敦城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋城市群等，都是在相對狹小的國土空間中集聚了大量的經濟和人口，成為支撐經濟發展、參與國際競爭的核心板塊。中國需要按照大區域東中西部均衡、小區域集聚的方式，來解決人口的分布問題。這涉及到宏觀和微觀兩大布局。

　　宏觀布局方面，著力點在於優化提升東部城市群，培育發展中西部城市群。目前東部三大城市群已經比較成熟，但中國如此大規模的人口，僅依靠這三個城市群根本不行，需要培育一些新城市群，集聚產業、吸納人口，成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的新增長極。陳亞軍說。本文來源：瞭望觀察網

　　陳亞軍表示，《規劃》已提出要加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，並明確中央政府負責跨省級行政區的城市群規劃編製和組織實施，省級政府負責本行政區內的城市群規劃編製和組織實施。

　　微觀布局方面，則要求促進城市的緊湊發展。要改變以前城市空間利用效率不足的問題。要對城市邊界進行限定，包括對地上地下空間的統籌利用等。陳亞軍說，以前過於強調功能分區、產業園區、人居分離，這次強調要功能適度混合，目的就是提高單位土地上人口和經濟的集聚能力。

　　陳亞軍指出，1997年設市政策收緊以後，具備條件的縣、特大鎮不能設市，中國小城市的比重已經下降到了40%左右。這是現有城市規模結構不合理的主要表現，也與國外城市化快速發展時期城市數量快速增長的狀況形成明顯反差。

　　據其介紹，在完善設市標準基礎上，增加城市設置數量的方向是肯定的，但因設市可能引發的行政編製和行政成本大量增加的問題需要嚴格防範。如何建立創新行政管理、降低行政成本的設市設區模式，還需要探索。

　　除此之外，還將對小城鎮分三類進行引導，包括大城市周邊的重點鎮，具有特色資源、區位優勢的小城鎮，遠離中心城市但服務周邊、服務「三農」的小城鎮。邊疆地區具有戰略意義的小城鎮也包含在其中。

城鄉一體的新型引領

　　「堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進。」這是《規劃》針對城鄉一體化提出的總體要求。

　　實際上，在談及城鎮化的重要意義時，《規劃》就明確指出，城鎮化總體上有利於集約節約利用土地，為發展現代農業騰出寶貴空間。隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源佔有量相應增加，可以促進農業生產規模化和機械化，提高農業現代化水平和農民生活水平。

　　陳亞軍指出，即使中國城鎮人口達到10億高峰，也會有三四億人留在農村。如何讓這部分人享受到城鎮化的成果和現代化的成果，這也是制定《規劃》時不能不考慮的內容。《規劃》從完善城鄉發展一體化體制機制、加快農業現代化進程、建設社會主義新農村等方面作出部署，正是出於這一考慮。

　　肖金成更是對本刊記者表示，「城鎮化是解決『三農』問題的鑰匙」。他認為，「三農」問題之所以是困擾全黨、全國的難題，原因在於農業的效益比較低，由此導致的結果是農民比較貧困，更進一步致使農村經濟處於衰退狀態。「只有減少農民才能富裕農民」。而這一切的關鍵就是城鎮化。

　　另一方面，則要繼續強化強農惠農政策支持力度，促進農業發展，提高農民收益，保障國家的糧食安全。「農業的現代化，不是靠農民的數量支撐，而是靠效率的提高。」肖金成說。

　　採訪中，受訪者都指出了城鄉一體化中的誤區。過去一提到城鄉一體化，往往就理解為城鄉一樣化。陳亞軍說，農村建設所要遵循的規律和城市是不一樣的，城鄉一體化講的是統籌規劃，統籌基礎設施建設，統籌公共服務的提供，而不是說按照城市的模式去建設農村。

　　「按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求，在尊重農民意願的基礎上，科學引導農村住宅和居民點建設，方便農民生產生活。在提升自然村落功能基礎上，保持鄉村風貌、民族文化和地域文化特色，保護有歷史、藝術、科學價值的傳統村落、少數民族特色村寨和民居。」《規劃》中如此細化的要求正是上述思想的體現。

　　城鎮建設五大轉型

　　問及《規劃》的特點，陳亞軍將「轉型」作為其主要特徵之一。他表示，新型城鎮化道路，對城鎮的建設提出了一系列轉型要求。

　　外在方面，隨著國際金融危機以來全球經濟再平衡和產業格局再調整，國際能源資源和市場空間爭奪更加激烈，傳統高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以為繼。

　　內部觀察，隨著我國農業富餘勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。具體體現在五大方面：

　　其一，城鎮建設由速度型轉向質量型。肖金成表示，這裡的質量並不是說要把城市建設得更漂亮，樓要蓋得更高，路要建得更寬，而是要避免城市病，有乾淨的水，有清新的空氣，同時提高轉移人口在城市生活的質量。

　　其二，從分散建設轉向城市群為主體。肖金成對此解讀說，過去城市建設要麼是一市獨大，要麼是城市分散，規模小、數量少。而以城市群為主體形態，城市數量較多，層次完善，特大城市的人口可以向周邊轉移，可以有效抑制大城市病。中小城市也有更大的發展機遇，更好地吸引人口和承接產業轉移，城市的承載力得以大幅提升。

　　其三，城市規劃從擴展型轉向管控型，以限制邊界，優化空間布局。陳亞軍說，過去十年的土地浪費較大，以前搞開發區、產業園區時，面積還比較小，或者部門管得比較緊。而過去十年，很多地方都在修編城市規劃，通過規劃的修編來圈地，不少省會城市和地級市的建設面積都翻了一倍。本文來源：瞭望觀察網

　　其四，城市的內部結構由強調功能分區轉向功能的適度混合。「過去就業地和居住地的分開，恰恰是城市規劃所強調的功能分區的理念，但現在世界都已經在轉變」。陳亞軍說，產業的布局和居住地的布局盡量靠近，這樣可以減少長距離的通勤，改善交通擁堵狀況，改善環境，也能夠改善人的生活質量。

　　其五，從建設性破壞轉向對傳統文化的傳承和保護上來。強調對舊城的改造要保護歷史文脈，對新城的建設要融入傳統的元素。「這樣才會有競爭力，這樣才能適應世界城市化的潮流，《規劃》倡導綠色城市、智慧城市、人文城市的建設。」陳亞軍說。□

　國家新型城鎮化規划出爐記

　　2010年12月31日，國家發展改革委會同13個部門成立了城鎮化規劃編製領導小組。我國新型城鎮化規劃正式開始研究制定。多部門開始進行大量的前期調研活動。

　　2012年開始規劃前期思路的起草。這期間，圍繞規划起草過程中的一些重點難點問題，規劃編製領導小組開展了四個專題調研。一是農民工市民化，包括農民工市民化的途徑、難點，農民工市民化和基本公共服務機制等。二是城鎮化過程中如何平衡建設用地和耕地保護。三是城鎮化如何科學合理地布局。四是城市建設管理如何創新。

　　從4月至6月，集中3個月時間，由國家發展改革委副主任徐憲平率14個部委聯合調研組，分八個片區進行調研。帶隊赴各地調研和座談。各個片區四方面兼顧但又各有側重。例如，農民工市民化選點廣東和浙江，城鎮化的布局和形態選點江西和貴州，土地供給和耕地資源保護選點重慶和河南，城市規劃建設管理創新選點內蒙古和黑龍江。

　　每一個專題調研都形成大量調研材料。每次調研回來，發展改革委形成一個總報告，各專題涉及的相關部門形成一個報告，所調研地方也提交報告。

　　2012年底，根據調研材料，經過反覆修改，最終形成徵求意見稿。2012年的發展改革工作會議上，徵求了地方的意見。

　　2013年1月份起，反覆徵求地方和部門的意見。每一次徵求意見後都進行集中修改。期間，國務院領導多次聽取彙報，作出指示。習近平總書記主持召開中央財經領導小組會議和中央政治局常委會會議對規划進行審議討論。本文來源：瞭望觀察網

　　2013年12月，文本提交中央城鎮化工作會議進行審議討論。

　　2014年1月，履行程序報批。2014年3月12日，歷時三年多，總共8篇31章，3萬多字的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年》正式出爐。

　　國家發展改革委規劃司副司長陳亞軍對《瞭望》新聞周刊記者表示，《規劃》編製的過程是統一思想、達成一致的過程。□

　　(文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴實習生宮超)