預演算法修正案草案今起三審 修訂遇波折歷經10年

發布時間： 2014-04-21[列印] [收藏] [發表評論]

[摘要]作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預演算法素有「經濟憲法」之稱。早在2004年，預演算法就已啟動修訂。最近10年，預演算法修訂頗為波折，一些關鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置，數次延期。

跨越十年、歷經三屆人大、兩度成立起草小組，備受關注的預演算法修正案草案，將在今日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預演算法素有「經濟憲法」之稱。早在2004年，預演算法就已啟動修訂。最近10年，立法、修法進入「快車道」，但相較同期啟動修訂的其他法律，預演算法修訂頗為波折，一些關鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置，數次延期。十八屆三中全會《決定》共8處提及預算，包括「實施全面規範、公開透明的預算制度」、「加強人大預算決算審查監督」等。參與預演算法修訂討論的專家學者表示，這些內容將會在三審稿中得到體現。

預演算法修訂過程

1994年3月現行預演算法審議通過。

2004年全國人大成立預演算法修訂領導小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發改委、審計署等。由於各部門意見不統一等原因，此次修訂最終擱置。

2009年2月全國人大常委會預工委、財政部、審計署等部門成立了預演算法修訂領導小組。

2011年11月國務院常務會議討論通過了預演算法修正案(草案)，並決定提交全國人大常委會審議。

2011年12月31日十一屆全國人大常委會初次審議預演算法修正案草案，這次審議沒有對外公開。

2012年6月十一屆全國人大常委會二次審議預演算法修正案草案，徵得意見數超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項立法徵求意見數紀錄。

2013年8月原定三審的預演算法修正案草案「缺席」十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

《決定》摘錄

●改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度。

焦點 1

公開透明

「公開的程序內容立法都要明確」

二審稿提出，「經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外」。

但學界普遍認為，上述規定仍模糊、概括。中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，「及時向社會公開」中的「及時」，具體指多久？公開的內容是到「類」、「款」、「項」、「目」的哪一個級別？

此外，目前的預算公開，如上周五公開今年預算的90多個中央部門，公開的方式都是按功能分類，如教育、醫療衛生等。但公眾更期待根據支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等，呈現預算「怎麼花的」。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，《決定》提出的「實施全面規範、公開透明的預算制度」，具體到立法，就是細化「全口徑公開」，「公開的時間、程序、內容，立法都要明確。全口徑公開首先是全方位，不僅僅是政府部門，凡是花了國家錢的部門和單位，從中央到地方，都應公開『四本賬』：政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。此外，比如公民向某個單位提出公開某些方面的預決算，單位如何回應？該公開哪些賬目？也需明確」。他說。

●加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。

焦點 2

人大監督

「人大預算審查不應走過場」

此前兩審中，如何設置人大的預算審查監督權，是最大的爭議焦點之一。二審稿中，「授權立法」條款，即授權國務院和國務院財政部門的條款達10多條。

復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森提出，「授權立法」條款削弱了人大對政府財政的審批監督功能，「把原來應該是人大『批准』的，改成人大『審議』了，把該是人大『審議』的改成由人大『提出意見』，但具體辦法由國務院及其有關部門制定」。

王雍君認為，「授權立法」條款達10多條，但草案中沒有任何「非經授權不得開支公款」之類的規定，「《憲法》確立了預算授權原則，規定行政部門按年度向人大呈報預算、決算並由人大審查和批准，『授權立法』條款不符合法定授權原則」。

被譽為「中國申請預算公開第一人」的公共預算觀察志願者吳君亮注意到，從去年開始，一些區級政府、市級政府在人大預算監督方面做了有益嘗試。「比如廣州天河區，就規定區人大的財經工委負責預算草案初步審查。區財政局要先向區人大常委會主任會議彙報預算編製，而不是區政府常務會議。區財政局還要根據人大常委會主任會議的意見修改預算草案。」吳君亮說。

他認為，此舉理順了政府和人大在預算編製監督中的職責，「天河區人大財經委主任林志雲今年初講，過去各部門預算編製完後，先送黨委和政府常委會，常委會都過了，人大還能提出多少不同意見？也就是說，送人大初審有時就成了過場。但現在，一些部門領導為了預算資金，開始主動聯繫人大」。

他表示，《決定》提出「加強人大預算決算審查監督」，天河區的做法值得借鑒，「審批和監督預算，是立法機構、也就是人大的職責，但有些人認為，財政局和市長、市委書記負責預算，人大只是擺設，走個過場。所以為了爭取預算資金，都往財政局跑，往市長和書記那裡跑，並不把人大放在眼裡」。

有專家表示，人大預算審查不應走過場。但劉尚希認為，一些地方人大的預算監督力量單薄，「有的地方人大還沒有預算工委，有的地區人大財經委也只有幾個人。強化人大對預算的監督審查，怎樣充實人大的預算監督能力是下一步的重點」。

●建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

焦點 3

地方債

「地方舉債適度放開原則明朗」

對於地方政府債務，一、二審稿做了相反安排。一審稿規定，「對地方政府債務實行限額管理」，「國務院確定地方債務的限額，報經全國人民代表大會批准後下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准」。

二審稿刪除了上述條款，恢復了現行預演算法的規定，「地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」。地方政府該不該有發債權？有人認為，一旦放開會影響國家財政安全，但也有人主張，現實中一些地方政府「暗箱」發債，「堵」不如「疏」。

劉尚希表示，《決定》提出，「建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制」，「允許地方政府通過發債拓寬城建融資渠道」，因此適度放開的原則已經很明朗了。

今年全國兩會期間，央行副行長潘功勝、財政部副部長朱光耀也曾公開表示，應修改現行預演算法以及二審稿對地方政府發債的規定，今後會逐步取消中央代發地方債，而由地方政府自行發債。

背景

國家的錢袋子該如何看管？

自預演算法2004年修訂以來，圍繞國庫該是「經理制」還是「代理制」，央行和財政部的博弈已經是公開的秘密。

中央財經大學財經研究院院長王雍君稱，「經理制」就是各級政府都在央行開設惟一的「財政存摺」，也就是在央行設置國庫單一賬戶。「代理制」就是央行國庫受財政部門領導、對財政部門負責，財政部門可以不經過人大批准和央行國庫授權，自行在國庫體系之外開設財政專戶，處置、存放公款。

現行《預演算法》採用的是「經理制」。但二審稿改為「國庫管理的具體辦法由國務院規定」，並賦予了各級財政部門兩項權力：「監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務」；「加強對本級國庫的管理和監督」。

由於二審稿刪除了央行的「經理國庫」職能，遭到了不少學者的反對。二審後，王雍君、韋森等10多名知名財稅學者曾召開研討會，並向全國人大常委會提交了10多條修改建議，其中一條就是「保留央行的國庫經理地位」。

王雍君表示，選擇「經理制」還是「代理制」，是國家財政管理的職責分離和權力制衡。在財政管理體系中，財政部門相當於政府的會計，央行相當於出納。保留央行的「經理國庫」職能，有利於監督財政支出行為。

但財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，具體看管國家「錢袋子」的只能是國家財政，「道理很簡單，國庫管理屬於財政管理，如果以制衡監督的名義，對國庫管理設置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結果會是扯皮、低效，協商成本高」。