將國家監察體制改革推向深入（筆談）

 2017年08月09日 11:06:08

    編者按：十二屆全國人大常委會第二十八次會議於2017年6月24日分組審議了《中華人民共和國國家監察法（草案）》，這標誌著國家監察體制改革，朝著構建集中統一權威高效的監察體系目標又邁出了重要一步。本期推出國家社科基金特別委託項目「中國特色社會主義國家監察制度研究」課題組成員的一組筆談文章，從多個角度縱論國家監察體制改革。

    國家監察體制改革試點的價值體現

    吳建雄

    全國人大常委會作出在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點決定後，北京市、山西省和浙江省的監察體制改革試點工作依法啟動。2017年1月至5月，北京市及其所轄16區縣，浙江省及其所轄11個地級市、90個縣市區，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區監察委員會全部宣告成立。通過統籌安排、整體謀劃，做到機構不增加、人員不擴編、級別不提升，機構編製和人員配置向主責主業集中，重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，形成執紀執法既分離又銜接、監督監察既獨立又統一的全新格局，為監察體制改革在全國推開提供可複製的基本經驗，體現出應有的實踐價值。

    重要前提：加強黨對反腐敗工作集中統一領導。北京市委、山西省委、浙江省委分別對試點工作負總責，各級黨委擔負主體責任。北京市委成立了由市委書記任組長的北京市深化監察體制改革試點工作小組，將市人大、市紀委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財政局等部門納入成員單位，強化對試點工作的領導、統籌與服務。浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀委書記任副組長，省人大常委會、省檢察院等相關部門負責同志任成員的改革試點工作領導小組，確保試點的各項工作有序推進。試點地區從監察委員會組建方案,到轉隸人員的思想政治工作；從內設機構的調整，到職權運行規範的制定；從監察官隊伍建設，到內外監督機制的建立；從職務犯罪的立案，到留置等調查措施的採用等，均由黨委主要領導擔綱、組織或批准。從三地監察委員會領導構成看，主任由紀委書記擔任，副主任由紀委副書記擔任，轉隸的反貪局長轉任監察委委員，監察委受上級監察委和同級黨委雙重領導，從組織體制上保障黨對監察權運行的領導管理和監督。

    本質要求：強化人大及其常委會的權力監督。三個試點地區的監察委組建之前，反腐敗工作不能納入人大及其常委會的直接監督之下，因為履行反腐敗職責的反貪偵查和行政監察等，分別隸屬檢察機關和行政機關。人大及其常委會對反腐敗工作的監督，被其他檢察、行政工作所遮蔽。監察委的組建，從根本上改變了這一狀況。監察委由本級人大產生，監察委主任由本級人大選舉產生；監察委副主任、委員，由監察委主任提請本級人大常務委員會任免。監察委對本級人大及其常務委員會和上一級監察委負責，並接受監督。試點地區的探索表明，人大監督監察委的方式不局限於人民代表大會會議期間對其工作報告的審議，監察委應主動及時地將全年監察工作中的重大問題，履行監督、調查、處置職責的情況，向人大常委會報告，使監察工作自覺置於人大的監督之下。對於人大及其常委會所提出的合理建議，監察委必須聽取並及時改進。同時，人大還可以對監察委的工作提出質詢案，依照法定程序成立特定問題調查委員會，對特定問題開展調查，在調查中發現違法違紀情況的可進行個別追究，從而形成濫權必追責的制度安排，實現權力屬於人民、人民監督權力的社會主義本質要求。

    基本要義：推進反腐敗體制機制創新。三個試點地區均把制度創新作為重中之重，創製了涵蓋監察範圍、監察職責、監察許可權、監察程序、監督管理等內容的監察業務運行工作規程，細化了全國人大常委會授權的12項調查權，明確了中央試點方案中關於技術調查、限制出境此2項監察措施的使用程序和辦法。留置措施是一項新的制度設計,既是反腐的利器，又是一把雙刃劍，使用不當，也會傷及無辜，侵犯人權。為此，試點地區相繼制定了嚴格的程序規範。規定採取留置措施的，需監察委領導人員集體研究、主任同意後報上一級監察委批准，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批，期限為三個月；使用、延長、解除留置措施，市縣兩級監察機關都需報省級監察機關備案，而省監察委則需報中央紀委備案。留置措施的細化和規範，為揭露、證實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應了腐敗問題違規與違法交織的特點和規律，破解了刑事強制措施難以突破職務犯罪案件的困局，也為廢除實際需要但又缺乏法律依據的「雙規」措施創造了條件。

    法治取向：實現依法控權和依法治吏。從試點地區的監察範圍看：監察委完成組建後，按照管理許可權，將所有公職人員統一納入監察範圍，體現了對公務人員的全覆蓋、無例外。從試點地區監察權的運行看，一是監察委內部監督制約，實行執紀監督和執紀審查部門分設，建立起執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。二是監察決定與監察執行的適度分離，明確監察委在查辦職務犯罪案件中承擔查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及技術調查、限制出境等工作，由公安機關支持配合或具體執行。三是建立監察委與司法機關的協調銜接機制，明確監察委對職務犯罪案件調查終結移送後，由各級檢察機關案管中心受理分流案件，偵監部門審查決定是否採取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對監察委移送的案件，如果檢察機關認為案件事實不清、證據不足的，可退回監察委補充調查，並擁有決定不起訴的權力，監察委對檢察機關的不起訴決定，也有相關的複議程序。在查辦職務犯罪案件中，監察委與檢察機關是互相配合、互相制約的關係。

    （作者:中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心主任、教授）

    深化監察體制改革的理論邏輯

    李世鋒

    建立集中統一、權威高效的國家監察機構，是黨中央深刻總結治國理政、管黨治黨的經驗教訓，準確研判新時期反腐敗鬥爭發展規律而作出的重大決策。蘊含著執政黨對權力運行的全方位監督，權力屬於人民、人民監督權力和有權必有責、用權受監督的理論邏輯。

    1.體現黨對權力運行的全方位監督。中國共產黨作為執政黨，對權力運行的監督是全方位的。黨要管黨、從嚴治黨，「管」和「治」都包含監督。黨委要任命幹部，更要監督幹部。我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導幹部中黨員比例超過95%。既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督，監督國家公務員正確用權、廉潔用權，是黨內監督的題中應有之義。但是，黨對國家機器的監督，不能像黨內監督那樣直接實行，必須通過法定載體來實現。這個載體就是國家監察體系，通過這個載體，把黨風廉政建設和反腐敗的意志主張，轉化為國家的意志、決策和行動，實現對國家機關和全體工作人員專門監督的全覆蓋。

    黨對權力的全方位監督，要求黨內監督與國家監督雙管齊下。在我國反腐敗監督體系中，黨的紀檢機關是反腐敗黨內執紀的專門機關，國家監察機關是反腐敗執行法律的專門機關，其執紀執法以黨紀國法的強制力為後盾。紀委要堅持紀在法前，充分運用批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查「四種形態」，既抓早抓小、防微杜漸，又堅決處理「少數」和「極極少數」，切實肩負起「黨紀嚴於國法」的職能責任。監察機關依法監察國家機關和公務人員在遵守和執行法律、法規中的問題；依法受理對涉腐違紀違法行為的控告、檢舉和調查處理；依法受理涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務犯罪的案件線索，通過調查偵查等法定手段揭露和證實其違法犯罪事實；結合查辦案件，幫助發案單位堵塞漏洞，整章建制，發揮「亡羊補牢」的執法預防功能，實現對國家機關及公權力部門工作人員勤政廉政監督的全覆蓋。

    2.體現用權者必受監督的法治原則。用權者必受監督，這是權力運行的基本法則。健全國家監察體系，就是通過對國家機關和執掌公共權力的人員的執法問責、依法監督，防止公共權力異化和濫用，把權力關進位度的籠子里。

    應該看到，中國特色社會主義監督制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的，需要在實踐中不斷完善。現行監察體制受監督對象、監督手段和監督職能的制約，在監督範圍上難以實現全覆蓋，在監督執法上難以實現抗干擾，在監督能力上難以實現高效率。因此，健全國家監察體系，是完善中國特色社會主義監察制度的重大舉措。它通過對行政監察權和檢察偵查權等監督權能的資源整合，克服監察體制上的種種缺陷，形成集中統一的國家監督權。它與黨內監督相輔相成，共同發力，鞏固黨的執政地位，厚植黨的執政基礎；它與人大監督、司法監督、審計監督相結合，保證國家機器依法履職、秉公用權；它與民主監督、社會監督相結合，保證權力來自人民、服務人民，確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益。

    3.體現人民監督權力的本質特徵。人民對國家機關及其工作人員的監督，一方面表現為間接監督。間接監督就是通過人民代表大會及其常委會，對國家機關及其工作人員進行立法監督和工作監督；通過人民政府對所屬公共機構進行行政管理監督；通過人民法院、人民檢察院以刑事訴訟、行政訴訟的方式對國家機關及其工作人員進行司法監督；通過審計機關對國家資金運行和資源分配進行審查稽核、管控監督等等。健全國家監察體系，將監察權從政府職權內剝離、將偵查權從檢察職權內剝離，組成與行政權、檢察權平行的監察權，就能使人大及其常委會對權力的監督落實到執法的程序上；使人民法院、人民檢察院的司法監督更加公平公正；使政府的行政監管、審計機關的經濟管控更加規範高效，從而最大限度地體現人民對國家機關及其工作人員監督的反腐期待。

    人民對國家機關及其工作人員的監督，另一方面表現為直接監督。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民民主專政的實質是以國家強制力保障人民當家做主，而保障人民當家做主的基本內涵是保障人民的生存權、自由權和各種合法權益不受侵害。這就要求國家強化對公共權力的監督和制約，確保人民賦予的權力不被異化和濫用。必須保障人民群眾對公共權力實行監督的知情權、參與權，保障人民群眾通過法定程序監督國家機關及其工作人員廉政勤政。現行監察體制下，黨的紀檢，政府監察、審計，檢察機關等都建立了舉報制度，開通了舉報電話，設立了舉報網站，受理公民的檢舉和控告。但由於監督職能的部門局限，對受理的群眾舉報，需要在各部門間傳遞、轉辦之後，才能進入本部門職權範圍。這就使舉報人很難及時得到情況反饋，執紀執法效率也在文來文往中流失，舉報人身份泄密遭到打擊報復的情況時有發生。建立集中統一的國家監察機構，可以整合發現、受理、證實腐敗行為的執紀執法資源，改變公民舉報中信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗鬥爭，更好地體現人民監督權力的社會主義本質特徵。

    （作者：湘潭大學法學博士研究生、湖南省高級人民法院法官）

    國家監察法應科學界定腐敗犯罪調查權

    林藝芳

    根據中央確定的深化國家監察體制改革的時間表和路線圖，《行政監察法》修改為《國家監察法》的工作已被提上立法日程。國家監察委員會作為反腐敗專責機關，履行監督、調查和處置職責。其中腐敗犯罪調查權是對涉嫌犯罪的腐敗行為進行強制性調查的權力。此項權力如何定位、如何運行，關係到能否及時揭露、客觀證實和有效懲治腐敗犯罪，關係到監察體制改革的效果。應當從國家反腐敗工作的總體戰略布局出發，以現行檢察機關職務犯罪偵查權的體制性障礙為鑒，在《國家監察法》中科學界定和規範腐敗犯罪調查權。

    1.突出監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性。國家監察體制改革，旨在建立權威高效、集中統一的反腐敗機構。監察委員會的監察權不同於傳統的立法權、司法權與行政權，是獨立的新型權力。作為監察權的主導性權力，腐敗犯罪調查權理應具有獨立屬性。相較於我國現行的檢察機關職務犯罪偵查權，獨立的腐敗犯罪調查權有助於破除檢察機關偵訴一體、自我監督的弊端。檢察機關是我國的法律監督機關，在刑事訴訟過程中，有權對公安司法機關及其工作人員的行為進行監督，接受針對這些機關違法行為的申訴或者控告。但是，在我國當前模式下，檢察機關同時掌握了職務犯罪的偵查權，對此類犯罪活動的偵查進行自我監督，難以保證監督過程的合法性以及監督效果的權威性。監察體制改革糾正了這一問題，由獨立的監察委員會掌握腐敗犯罪的調查權，實現了權力執行主體與監督主體的分離，為法律監督提供了制度性保障。

    突出監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性，能夠摒棄外界干擾，實現權力的高效運作。縱觀世界，腐敗犯罪調查權常常由獨立的執法機構掌握，例如新加坡的貪污調查局，我國香港地區則設立了廉政公署。這些執法機構獨立於政府之外，進行犯罪調查時能有效切斷行政或其他外界力量的干擾甚至掣肘，按照訴訟規律公正運行。這些經驗值得我國監察委員會借鑒。國家監察委員會的監督屬於國家監督，其擁有的腐敗犯罪調查權應當 「去地方化」。此前，由於人、財、物等皆受制於地方政府，檢察機關難以獨立行使檢察權，進行職務犯罪偵查也難免受到地方力量的干擾。為革除這一弊端，監察委員會應當主動排除地方力量對調查工作的不良影響，調查人員的人事任免應由省級以上人大決定，調查工作的業務經費納入中央或省級財政統一管理。在必要的時候，可以仿照巡迴法院的設置，設立跨地區的監察委員會腐敗犯罪調查機構，實現案件管轄與行政區劃的適當分離。當然，保證監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性，並不排除黨的領導與國家的監督。監察委員會開展腐敗犯罪調查工作，應當接受黨的政治領導和組織領導，接受人民代表大會的立法監督和工作監督，接受其他司法機關在訴訟領域內的監督或制約。

    2.彰顯監察委員會腐敗犯罪調查權的法治屬性。在過去運動型反腐模式下，腐敗犯罪調查在形式上缺乏規範的制度約束，在效果上「治標」而難以「治本」。制度反腐模式較運動反腐模式有明顯優勢，但制度設計的滯後性仍然嚴重製約著腐敗犯罪調查效果。鑒於此，監察委員會進行腐敗犯罪調查，應當依據法治思維，運用法律手段，並遵循訴訟規律，保障權力在法律框架內運行。

    彰顯監察委員會腐敗犯罪調查權的法治屬性，要明確腐敗犯罪調查的具體制度與程序，避免無法可依和權力濫用。目前，作為監察體制改革的基本法律規範，我國正在進行《國家監察法》的立法工作，並將提交十三屆全國人大一次會議審議。《國家監察法》將為進一步推進監察體制改革提供權威的法治基礎，也將使腐敗犯罪調查更有法可依，有的放矢。在該法立法過程中，腐敗犯罪調查權的設置應當體現訴訟規律、尊重程序原則。調查過程應體現出對被調查人或其他相關參與人的人身、財產、民主權利保障，保證其享有必要的辯護權、申訴控告權等。調查結果應當移送檢察機關審查起訴，並接受審判程序的檢驗。

    3.明確監察委員會腐敗犯罪調查權的強制屬性。我國正在進行的監察體制改革，將原本分散於紀檢監察機構、政府預防腐敗機構以及人民檢察院等的反腐敗資源進行了整合，形成了統一高效的反腐敗合力。但是，職能的合併並不意味著職能的混同。根據試點方案的規定，監察委員會依法具有調查權，有權調查職務違法和犯罪行為，有權採取多種調查措施。為進一步加強監察委員會調查程序的規範化，避免不同部門職能的重疊衝突，有必要根據所涉腐敗行為的性質，對調查權進行類型化界分，即將監察委員會的調查權分為一般調查權和犯罪調查權。只有嚴重危害社會、違反《刑法》相關規定並應當受到刑罰處罰的腐敗行為，才能被納入犯罪調查權的管轄範圍。也就是說，監察委員會的腐敗犯罪調查權應當具有強制屬性。

    明確監察委員會腐敗犯罪調查權的強制屬性，應當準確區分「監督」與「調查」的界限，並分別適用不同的調查措施和程序。當前，紀委有權調查違反黨規黨紀的腐敗行為，而檢察機關有權偵查職務犯罪行為。很長一段時間，由於職責界限的模糊，兩個部門在腐敗犯罪調查方面分工不明，不少案件由紀委先行調查再移送檢察機關，有些案件甚至存在以紀委的「雙規」「雙指」代替檢察機關偵查的情況，很多時候檢察機關不得不對紀委已經調查過的事實再次進行偵查確認。另外，紀委調查所獲材料如何在刑事訴訟程序中適用，也是一大難題。這種職能上的混亂，不僅造成調查資源的浪費，削弱了反腐敗力量，也使調查程序缺乏規範化指引。我國在建設監察委員會腐敗犯罪調查權時應當積極吸取教訓。首先，清晰劃分違反黨紀黨規的腐敗行為與腐敗違法行為的界限、一般腐敗違法行為與腐敗犯罪行為的界限，明確腐敗犯罪調查權只能適用於腐敗犯罪行為。在此基礎上，指定監察委員會負責腐敗犯罪調查的具體部門，並建立案件在不同部門的移送制度。其次，準確設置不同調查措施的具體內涵和適用範圍，嚴格規定腐敗犯罪調查權所能適用的調查措施種類，以及在適用這些調查措施過程中的具體操作規程。對此，應當明確「談話」「訊問」「詢問」三者之間在適用對象方面的區別，明確可能侵犯公民人身或財產權利的「凍結」「查封」「扣押」「搜查」「留置」等措施的適用前提，明確「留置」的審批主體與許可權、持續時間、執行地點等。

    （作者：湘潭大學法學院法治反腐教研基地研究員、湖南建設與區域社會治理協同創新中心研究員）

    要建立對監察權的監督制約機制

    田 坤

    監察委員會作為國家反腐敗專責機關，擁有監督、調查、處置等多項監察權力，職權由法定、有權必有責、用權受監督的法治原則同樣適用於監察機關。對國家監察權進行監督制約，應當從以下幾個方面加強制度建設。

    1.規範執紀執法，完善合署辦公機制。現有的行政監察職能與檢察偵查職能整合後，原有的違紀調查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執紀執法的威懾、強制功能加大，在這種情況下，更需要強調法治思維和法治方式。在辦案程序上，應該把嚴格依紀依法作為行為準則，堅持紀律法律面前人人平等，依規依法全面收集證據，切實改變「口供至上」的觀念和做法；健全完善當事人人權保障制度。在事實認定上，堅持客觀公正，準確掌握違紀違法事實，嚴格區分工作失誤與違紀違法的界限。在定性處理上，堅持以事實為依據，以紀律法律為準繩，違紀者受黨政紀處分，違法者受法律制裁；堅決防止以黨政紀處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀處分的問題發生。

    規範執紀執法就要嚴格實行紀法分開。對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行的監督檢察，屬於日常的監督活動，可與黨內紀律檢查的執紀監督並軌，並且只能採取批評教育、組織處理等監督措施，不能使用限制或者剝奪被監督人人身自由、財產自由、通訊自由等強制調查措施。只有被監督人處於第四種形態即職務違法和職務犯罪時，才能按程序進入立案調查環節，並由監察機關採取留置等強制性措施。這是監察執法與紀檢執紀在性質、手段上的重要區別。只有實現執法與執紀的嚴格分離，才能充分發揮把紀律挺在前面的腐敗防控優勢，防止出現違法違規辦案甚至冤假錯案，保證辦案的質量和效果，維護黨的執政形象和國家法治形象。

    2.完善程序制約，強化外部監督機制。實踐表明，任何權力都需要監督，國家監察權力的行使也不例外。為保證國家監察權力正確行使，防止擅權現象發生，必須建立國家監察權力程序制約機制，強化對監察權自身的監督。應對監督、調查、處置工作程序作出嚴格規定，特別是對採取留置調查措施的，應規定嚴格的程序和期限，由上級監察機關批准；應規定留置時間具體期限以及特殊情況下經批准的延長次數和期限，還應規定採取留置措施後，除有礙調查的，應當及時通知被留置人所在單位或家屬；同時，應當保障被留置人員的基本人權。

    監察機關與檢察機關的緊密銜接，是強化程序制約、實現反腐法治的關鍵環節。應明確監察機關與檢察機關相互配合制約，規定對於監察機關移送的案件，經檢察機關審查後，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查；對於證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當徵求監察機關意見並報經上一級檢察機關批准，依法作出不起訴的決定。可建立起訴案件移送工作機制。監察機關查處的需要追究刑事責任的案件，應及時將有關材料送達相應的檢察機關；檢察機關對監察機關移送的案件應及時審查，決定提起公訴的，應將審查情況及結果反饋監察機關，決定不予起訴的，應將不起訴的決定及理由通報監察機關。可建立聯席會議機制。為加強辦案工作銜接，雙方負責人定期或不定期召開工作會議，通報辦案情況，交流工作經驗，研究、協調有關政策和法律問題，研究重大案件起訴中需要協調解決的問題。

    加強對監察機關的外部監督，是監察權依法規範運行的法治保障。首先，各級黨委應對國家監察權力及運行進行領導和監督，堅持黨內請示彙報等行之有效的制度。第二，應強化人大監督，明確監察機關接受本級人大及其常委會的監督；各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，並組織執法檢查；監察機關應當接受詢問或者質詢。第三，加強民主監督，確保人民政協對監察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受政協委員對監察工作的意見和建議。第四，加強社會監督和輿論監督，依法公開監察工作信息，確保將廣大人民群眾對反腐敗鬥爭的知情權、參與權和監督權落到實處。

    3.加強監察執法隊伍專業化建設。根據中央關於深化監察體制改革的方案，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的所有檢察官，將成建制轉隸監察委員會。這就意味著監察委員會的執法人員應該具備不低於檢察官任職資格的基本條件，這是監察機關所具有的刑事執法屬性所決定的。監察委員會對職務違法犯罪的刑事調查，與公安機關的刑事犯罪偵查、檢察機關的刑事犯罪檢察、審判機關的刑事犯罪審判，具有本質上的一致性。而且由於職務犯罪的隱蔽性、複雜性、關聯性、政策性等特徵，對調查人員的專業素質要求更高。因此，建立類似檢察官、法官、警官的監察官制度，具有內在合理性和現實必要性。

    建立監察官制度需要從法律規範上明確監察人員素質和監察執法保障。通過監察官制度的建立，推進反腐敗專業人才建設，造就政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、執法公正、打擊精確、預防有效的國家反腐敗專門隊伍，把國家監察機關建設成機構設置科學，人員配備合理，裝備手段先進，具有強大戰鬥力、威懾力和公信力的反腐敗執法機關。

    （作者：湘潭大學法學博士研究生、中國反腐敗司法研究中心研究員）

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