依法治國

05-31

1 基本簡介

　　依照憲法和法律來治理國家。1997年9月中共十五大提出的黨領導人民

治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、規範化、程序化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標誌，建設中國特色社會主義文化的重要條件，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，並在憲法和法律範圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發揚社會主義民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

2 主要核心

　　黨的十六大提出，要把依法治國作為「黨領導人民治理國家的基本方略」，還把依法治國作為是「發展社會主義民主政治」的一項基本內容。

　　法治是人類智慧的結晶，是人類的一項偉大的發明。因為別的一切發明使人類學會駕馭自然，而法治使人類學會自己駕馭自己。江澤民曾強調：「依法治國是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分。是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。」1999年九屆人大二次會議通過的憲法修正案規定：「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。」將其作為憲法的第五條第一款。這是中國近現代史上破天荒的事件，是中華人民共和國治國方略的重大轉變。

　　依法治國雖然只有四個字，卻是一種治國思想體系、一種治國原則體系和一種治國制度體系的總成，包含有豐富的內容。在這一整套的龐大體系中，憲法佔據著至關重要的位置。胡錦濤同志在紀念現行憲法公布實施20周年的大會上強調：「實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。這是建設社會主義政治文明的一項根本任務，也是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作……」這是因為，憲法是法治的標誌，沒有憲法，就沒有法治，就不可能實行真正意義上的依法治國。在很大程度上講，依法治國就是依憲治國，依憲治國是依法治國的核心。

　　民主政治是法治社會的基石。奴隸社會、封建社會也有法律，但是不能夠稱之為法治社會，最根本的原因在於奴隸社會和封建社會不是民主社會。有了民主，法治社會才得以建立。一旦抽調民主這塊基石，法治的大廈將會不復存在。民主這個法治社會的基石，是依賴於憲法來維護的。憲法之所以在一個國家的法律體系中佔據至高無上的地位，成為「法律中的法律」，是因為憲法直接捍衛著人民群眾在國家生活中的主人翁地位，捍衛著人民當家作主的權利。沒有憲法，民主的事實無以得到法律的確認；沒有憲法，各項基本民主制度的建立，如人民代表大會制度、民族區域自治制度、「一國兩制」等等，無法得到實現。

　　中國春秋時期就有法家，提倡以法律治理國家。到了戰國時期，法家發展成為具有極大影響的政治派別。但是人們並不認為戰國時期有什麼法治國家。如果以一個國家是否具備完備的法律為標準，來衡量這個國家是否法治國家，那麼我國歷史上的唐朝、明朝、清朝等朝代都可以稱之為法治國家。甚至連希特勒法西斯德國都可以稱之為法治國家———希特勒法西斯的重大政策和舉措，都是有法律依據的，包括其大肆屠殺猶太人，也是有法可依。不僅如此，一個國家擁有了憲法，也不等於它就是法治國家。比如袁世凱、曹錕、段祺瑞時期都是有憲法的。

　　判斷一個國家是否法治國家的根本標準，在於是否有切實發揮作用的憲法。憲法能夠實實在在發揮作用的國家，就是憲政國家，也就是法治國家。

　　保障公民的自由和權利，是為了實現馬克思所說「每個人的自由發展是一切人自由發展的條件」。依法治國的目的有很多，它有助於增強決策的科學性和民主性，有助於物質文明、精神文明和政治文明的建設，有助於建立一個公正合理的社會秩序……在眾多的目的中，保障公民權利不受侵犯，保障公民權利的正當行使則是其根本的目的。公民權利得不到保障，其他的目的也無法實現。

　　憲法是公民權利的保障書。判斷是否法治國家一個重要標準，是公民權利得到保障的範圍和程度，而公民權利得到保障的範圍和程度，主要在於憲法的相關規定。

　　我國現行憲法，即1982年憲法，為了體現保障公民權利的原則，把「公民的基本權利和義務」放在「國家機構」之前，改變了以往放在「國家機構」之後的慣例。雖然只是次序的調整，但它反映了法治國家一個基本原則———公民權利優於國家機構的權力，保障公民權利是建立法治國家的前提，國家機構是用來保障和實現公民權利的工具。黨的十六大報告中，還特別把「尊重和保障人權」作為我國政治建設和政治體制改革的重要內容。

　　「法律至上」的前提條件是「憲法至上」。在一個「憲法至上」的憲政國家裡，法律才是國王，法律才真正享有至高無上的權威。無論什麼人、什麼階層、什麼政黨，都沒有凌駕於法律之上的特權，都服從於法律；如果誰違反了法律，都要受到法律的追究。

　　依法治國的一個重要出發點，是實現社會的長治久安，而只有在一個憲政國家裡，「永久和平」才成為一個可以企及的目標。

3 主要內容

　　一、依法治國的主體是中國共產黨領導下的人民群眾；

　　二、依法治國的本質是崇尚憲法和法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威，徹底否定人治，確立法大於人、法高於權的原則，使社會主義民主制度和法律不受個人意志的影響；

　　三、依法治國的根本目的是保證人民充分行使當家作主的權利，維護人民當家作主的地位。依法治國是一切國家機關必須遵循的基本原則；

　　四、立法機關要嚴格按照立法法制定法律，逐步建立起完備的法律體系，使國家各項事業有法可依。有法可依是實現依法治國的前提條件。

　　五、行政機關要嚴格依法行政。依法行政就是要求各級政府及其工作人員嚴格依法行使其權力，依法處理國家各種事務。它是依法治國的重要環節。

　　六、司法機關要公正司法、嚴格執法。總之，依法治國要求各國家機關切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

4 主要含義

　　含義：依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因個人意志而改變。

5 主要意義

　　第一，依法治國是中國共產黨執政方式的重大轉變，有利於加強和改善黨的領導

　　第二，依法治國是發展社會主義民主、實現人民當家作主的根本保證

　　第三，依法治國是發展社會主義市場經濟和擴大對外開放的客觀需要

　　第四，依法治國是國家長治久安的重要保障

　　第五，依法治國是民主政治的必然要求，也是現代政治文明的基本標誌

　　第六，依法治國是建設中國特色社會主義文化的重要條件

6 要點介紹

　　主體：國家機關，廣大人民群眾

　　前提：有法可依

　　依據：憲法和其他法律

　　內容：通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。

　　核心：依憲治國

　　地位：是治國安邦的基本方略和基本國策

　　中心環節：有法必依

　　權威性：依法行政（執法必嚴）

　　強制力的體現：違法必究

　　重要環節：依法行政

　　總結（基本要求）：

　　有法可依——全國人民代表大會行使最高立法權，制定各項法律；

　　有法必依——各級政府行政機關；

　　違法必究——各級法院、檢察院（司法機關）；

　　執法必嚴——稅務人員查賬犯罪入獄（例）

7 主要特點

　　依法治國、建設社會主義法治國家，作為一項戰略方針和戰略目標，具有以下特點：

7.1 全局性

　　全國的經濟、政治、文化和社會生活的各個方面都要實現法制化，都要依法治理：這一方針應成為執政黨、國家機關、社會團體和廣大公民的共同行為準則。那種認為法治主要是「治民」而不是「治官」的觀點是不正確的。法治有古代法治與現代法治之分。古代法治雖然在當時的歷史條件下，總是代表著先進的階級、階層以及開明的思想家政治家的利益和願望，符合社會發展的要求，但當時的統治者往往把法律當做治民的工具。現代法治與此則有很大不同。老百姓的行為雖然也要受法律的約束，但法律的作用主要是治官，這是由民主政治代替了專制政治所決定的。憲法出現在近代就是一個突出的例證。憲法的內容很多，但主要是解決兩個問題，一是確認和保障公民的權利，使其不受侵犯；二是設定和約束國家的權力，使其不被濫用。同時，那種認為法治只是一項具體工作而不是一項影響和決定全局的方針的看法也是不正確的。黨的十一屆三中全會以來，黨和國家制定和實行了一系列完全不同於以往的方針和政策，其中有四項最具有根本性、全局性和深遠戰略意義，即：從以階級鬥爭為綱轉變為以經濟建設為中心；從實行計劃經濟轉變為實行市場經濟；從實行閉關鎖國轉變為實行對外開放；從人治向法治過渡，實行依法治國，建設社會主義法治國家。

7.2 整體性

　　依法治國是一項從中央到地方，從地區到行業，從立法到執法、司法、護法、守法、學法的系統工程。應上下呼應，左右協調，前後銜接。那種認為依法治國只是中央的事情，「依法治省」、「依法治村」、「依法治水」等等提法不科學、措施無意義的看法是不正確的。實行依法治國，首先是中央的事情，首先要從中央機關及其領導成員做起；制度改革首先要從中央一級的層次上實施，這是毫無疑問的，而且實行這一治國方略成敗的關鍵也在中央一級。不強調這一點也是不正確的。但是，我們不應低估從1985年前後開始的、現在在全國範圍內廣泛和深入開展的「依法治理」工作的重要意義。依法治理包括區域治理（省、市、縣）、行業治理和基層治理，內容涉及立法（還有行業與基層的建章立制）、執法、司法、護法（法律監督）、普法和社會治安綜合治理等方面，是一個多層次、全方位的系統工程。現在它已經超越「學法必須用法」的視角和把依法治理僅僅當做普法的一個環節的眼界，發展成為一個把依法治國方針和措施從中央推向各級地方、各行各業和所有基層單位的宏偉局面。

7.3 目的性

　　戰略目標是相對於策略手段而言的。法治國家作為現代一種最進步的政治法律制度的目標模式，其基本標誌和要求是豐富的、具體的、確定的、可預測的。它不應是一個模糊不清的概念。八屆人大四次會議和中國共產黨的十五大報告中提出的「法治國家」概念，在以往黨和政府的文件和領導人的講話中從未出現過，是一個全新的概念（當然，學者早已提出過）。我們強調狹義上「依法治國」是方針，「法治國家」是目標，主要意義是說明「法治國家」有其具體的豐富的內涵，是一種國家在政治和法律上的類型與模式，它應具有一系列現代法治原則，不應簡單地將它理解為只是「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」。它應有中國的一定特色，又必然具備現代法治國家的各種共同特徵；它應有自身的性質和客觀規律可循，又可以在總結實踐經驗基礎上發揮主觀能動性予以創新。研究、發展、設計和明確其基本標誌及具體內容，以作為前進的目標、努力的方向和行動的嚮導，是完全可能的和十分必要的。

7.4 長期性

　　法治國家的建成同整個國家的現代化是同步的。法的內容與形式，法律制度的模式選擇及其實現，不可能孤立地存在與發展，而必然受當時當地的政治、經濟與文化的具體條件的影響與制約。同時，人們認識的提高和經驗的積累也須要有一個過程。特別是我國人口眾多，幅員遼闊，情況複雜，歷史包袱沉重。因此，建成社會主義法治國家，使其達到理想的境界，在我國大約還需要三十年以至五十年左右的時間。這一長期性決定了建設法治國家的歷史性進程具有漸進性、持續性和階段性的特點。在這個問題上，既不能不顧主客觀條件而操之過急，也不能不去做那些可以做到的事情而停步不前。如何實現在觀念更新尤其是制度變革上的持續性，以始終保持這一歷史性進程的發展勢頭；如何在國家的不同發展階段上選擇某些重大改革措施，以影響和推動全局的進展，是需要解決的重要問題。

8 主要原因

　　是對新中國歷史經驗進行深刻總結的結果：建國以後，中國民主和法制建設一度有過長足的發展，但由於「左」的指導思想，而使民主法制建設的良好勢頭急轉直下，最終釀成十年「文革」的歷史性悲劇。「文革」的教訓極為慘痛和深刻。鄧小平在回答外國記者如何避免類似「文革」那樣的錯誤時說：「我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。

　　現在我們要認真建立社會主義的民主和社會主義的法制。只有這樣，才能解決問題。」他還在不同場合、從不同角度反覆批判了把一個黨、一個國家的穩定和希望「寄托在一兩個人威望上」的人治思想，不斷強調要「處理好法治和人治的關係」，要「靠法制，搞法制靠得住些。」以江澤民同志為核心的中國共產黨第三代領導集體順應歷史潮流，高舉鄧小平理論偉大旗幟，高度重視社會主義法治，堅決反對人治。早在1989年9月，江澤民在中外記者招待會上就鄭重宣布：「我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。」在黨的十五大上，江澤民明確提出依法治國的基本方略，將過去「建設社會主義法制國家」的提法，改變為「建設社會主義法治國家」，極其鮮明地突出了對「法治」的強調。

　　中國共產黨的十六大合乎邏輯地提出全面落實依法治國基本方略，正是中央對這一問題長期思索的結果，是對歷史經驗的深刻總結。　是著眼於建設社會主義政治文明的現實需要：十六大報告指出，「發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。」政治文明的內涵十分豐富，包括政治理念文明、政治過程文明、政治制度文明等，其核心是政治的民主化和政治的法治化。如果說，物質文明與先進生產力相聯繫，精神文明與先進文化相聯繫，那麼可以這樣認為，政治文明與民主法制的進步相聯繫。從法治的角度看政治文明，可以發現，政治的法治化狀況與政治的文明程度成正比。

　　沒有法治的政治不可能是民主的政治、文明的政治。十六大提出建設社會主義政治文明的戰略任務，其實就是將法治推向政治領域，以法治的政治代替野蠻的政治，以法治的政治代替任意的政治，以法治的政治代替人治的政治，從而「鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面」。全面落實依法治國基本方略，是建設政治文明的基本要求，也是社會主義政治文明建設的重大舉措。　

　　是立足於全面建設小康社會的長期需要：全面建設小康社會，是一項十分複雜、龐大的系統工程。它包括經濟、政治、文化和黨的建設等各個方面、各個領域的發展和進步。具體說來，就是要使「經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實」。全面落實依法治國基本方略是全面建設小康社會的重要內容和重要目標。「全面建設」與「全面落實」是統一的。「

　　全面建設」包含「全面落實」，「全面落實」體現「全面建設」的要求。依法治國基本方略是否得到全面落實是衡量小康社會是否全面發展的重要指標。法制不健全的小康，不能說是全面發展的小康。更重要的是，全面落實依法治國基本方略，是小康社會得以全面、持續、順利發展的基本保障。在整個小康社會的建設過程中，片刻都離不開法治的規範、引導、制約、保障和服務。離開了法治，全面建設小康社會只能是一句空話。可以說，全面落實依法治國基本方略，對於全面建設小康社會具有全局性、戰略性和長期性的意義。

9 詞語釋義

　　【詞語】：依法治國

　　【注音】：yī fǎ zhì guó

10 主要要求

　　全面落實依法治國基本方略，就是要求國家生活、社會生活的基本方面都納入法律的軌道，接受法律的調控和處理。隨著社會的飛速發展和進步，社會結構和社會利益關係日趨複雜化，國家和社會生活的各個領域越來越需要運用法律手段進行組織和調控。法律不再是單純的解決糾紛和維護社會治安的手段，而成為組織和改革社會的重要工具。法治國家的形成過程，其實就是法律功能日益擴展，並且大規模地向社會結構的各個方面和層次滲透的過程。具體說來，全面落實依法治國基本方略，應著重做好以下幾個方面的工作：

　　一、加強立法工作，完備法律體系完備法律體系是全面落實依法治國基本方略的首要環節。

　　依法治國、建設社會主義法治國家的過程，首先是社會主義法律體系逐步建立和完善的過程。改革開放二十年來，我國立法工作取得了重大的發展，制定了大量的法律法規，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系，國家政治生活．經濟生活和社會生活等方面已基本上有法可依。但同時，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，法律體系尚不完備，許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監督法》、《新聞法》等尚未制定出來。其次，已有法律普遍存在著嚴重「老化」情況，急需修改完善。再次，有些法律的質量低，漏洞多，缺乏超前性，修改頻繁，法律壽命短。最後，同一層次不同層次的法律法規之間還存在相互衝突的問題。面對這些問題，我們要實現黨的十六大提出的「到2010年形成中國特色社會主義法律體系」這一戰略目標，就必須切實轉變立法思想，大力加強立法工作。

　　（1）正確認識法律數量和質量的關係，從主要依靠提高法律數量轉變到提高法律質量來完善法制的軌道上來。過去，人們常常認為，在立法方面，「有比沒有好，快搞比慢搞好」，其實，這種觀點並不正確。「法律泛濫不僅會貶低法律的價值，而且還敗壞法律的質量」。關鍵並不在於法律的數量，而在於法律的質量。

　　（2）要轉變「立法宜粗不宜細」的立法思想，堅持立法力求嚴密細緻的原則，注重法律的可操作性。

　　（3）要轉變「成熟一個制定一個」的立法思想，從全局出發，有步驟．有規劃．有預見地開展立法工作，使法律體系的發展與社會發展的客觀實際相適應。

　　二、　有了完備的社會主義法律體系，並不會因此而自然而然地實現法治。「徒法不足以自行」。如果憲法和法律得不到切實有效的遵行，無異於一紙空文。全面落實依法治國基本方略，關鍵就在於樹立憲法和法律至高無上的權威。

　　1、中國共產黨必須在憲法和法律範圍內活動

　　政黨政治是現代政治的基本特徵。在西方競爭性政黨體制下，執政黨若有法不依、濫用權力、專橫腐敗，必然會招致選民的拋棄。政黨之間的競爭迫使執政黨奉公守法，兢兢業業，忠誠地為百姓謀福利。在中國，共產黨處於長期執政的地位，其執政地位幾乎不受任何外來的挑戰和影響。黨作為我國政治生活的核心，直接領導立法、行政、司法等各項工作。黨是依法治國，建設社會主義法治國家的領導者和組織者，黨的領導是實現依法治國根本保證。黨模範地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律範圍內活動，就能夠極大地推動依法治國方略的落實。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機關依法行政和司法機關的司法公正，依法治國最終不能實現。

　　2、各級政府必須依法行政

　　建立法治國家最直接的目的就是規範和限制政府權力。在人治國家中，民眾必須守法，政府可以不守法。在法治國家中，民眾應當守法，但政府必須首先守法。從西方國家法治產生和發展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物而出現的。法治「首先是指和專斷權力的影響相反的正規法律的絕對的無上的或超越一切的權力，它防止政府方面的專斷權、特權甚至廣泛的自由裁量權。」依法行政要求，

　　（1）行政機關應當嚴格依照法定的許可權來從事行政行為，「無法律即無行政」，嚴禁超越法律行使職權。

　　（2）行政機關在行使法定職權，從事行政活動時，必須嚴格依法辦事。這裡的「依法」，既包括依實體法，也包括依程序法。二者同等重要，不可偏廢。星鑒於長期以來「重實體、輕程序」的傾向，強調行政行為應當遵守法定程序在今天乃至今後顯得尤為重要。

　　3）行政機關違法行使職權，應當承擔相應的行政責任。

　　3、司法機關必須嚴格、公正司法司法是匡扶社會正義的最後一道防線。在現代社會，法治的實踐狀態在很大程度上體現在司法上。立法只不過是將紛繁複雜的人類行為歸納抽象為一般的、普遍的、非人格化的規範，而司法則是將這些抽象的規範運用於具體的案件中，賦予具體的個案真正實體化的規範效果。因此，司法對法律的適用是最為有效的，也是最為關鍵的。相當多的社會公眾，甚至把司法理解為法治的全部內容。美國學者范德比特指出，「在法院而不在立法部門，我們的公民最初接觸到冷峻的法律邊緣……如果他們失去了對法院工作的尊重，則他們對法律和秩序的尊重將會消失，從而會對社會構成極大的危害。」公正，是對司法的基本要求。惟有司法公正，國家法制才有權威，社會才能安寧穩定，人民才有最後的依靠；司法不公，則必然導致冤無處伸，理無處訴的情況，社會將完全喪失對法律的信任，全面落實依法治國基本方略，將成為一句空話。司法公正，包括程序公正和實體公正。二者相互依賴，缺一不可。實體公正以程序公正為前提，程序公正以實體公正為依歸。沒有實體公正，程序公正就會毫無價值，而沒有程序公正，實體公正就會成為泡影。　

　　三、增強全民的法律意識和法制觀念

　　法治社會的形成和發展，不僅意味著法律向社會結構的各個方面和層次的擴張和滲透，而且意味著法律是人們生存和發展的必備知識和技能，是人們用於創造新型社會的重要手段。增強全體公民的法律意識和法制觀念，是全面落實依法治國基本方略的一項基礎性工程。美國著名法哲學家和法律史家伯爾曼指出，「確保遵從規則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠比強制力更為重要。法律只在受到信任，並且因而並不要求強力制裁的時候，才是有效的，依法統治者無須處處都仰賴警察。……總之，真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統，這種傳統又植根於一種深切而熱烈的信念之中，那就是，法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分。」如果沒有現代法律觀念，沒有公民對法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實現。而要增強全體公民的法律意識和法制觀念，就必須堅持不懈地進行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價值觀，「真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。」