多視角看公共利益

如何界定公共利益，無論在理論和實務上都尚無定論。從實務層面看，人們對公共利益的討論主要有兩種途徑：一是從實體出發，釐定公共利益的法律邊界；另一種是從程序出發，通過民主決策程序確定公益概念。但這兩種途徑都難以精確界定公共利益。也正是由於公共利益沒有統一的說法，人們不斷嘗試從不同視角和方法去描述公共利益。

經濟學、政治學、法學視角下的公共利益的內涵和實現方式

經濟學視角。經濟學視野下的公共利益精於計算，體現為具體的物質形態，主要是公共物品和公共服務。功利主義的代表人物邊沁提出，「最大多數人的最大幸福是正確與錯誤的衡量標準」，而公共利益就是「最大多數人的最大的利益和幸福」。在公共利益的實現途徑上，庇古提出的兩個基本的福利命題認為，國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大。據此，福利經濟學強調，在生產方面要增大國民收入總量，在分配方面要通過資源優化配置和國民收入再分配消除國民收入分配不平等，進而實現社會福利的最大化。

政治學視角。從政治學的視角看，公共利益的本質在於政府以超越私人利益範圍的行動所追求的利益。政府同時負有維護公共利益和保護公民個人權利的職能，公共利益的實現重在公私利益之間的平衡。在公私利益的關係及政府作用的問題上，自由主義主張個人利益本位，強調個人自由和個人權利的優先，認為如果脫離了個人和團體利益，就沒有什麼抽象的公共利益；而政府或他人不能以任何名義干涉侵犯個人的合法權利和利益。與之相反，社群主義主張公共利益本位，認為無數個人和利益集團追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程；強調個人作為一種社會的存在，個人的善首先是社群的善的反映，社會的公共的善優先於個體的善，政府在公共利益實現中負有積極義務。

法學視角。從法理學的角度看，法律的實質在於利益關係的調整，以謀求個體利益與公共利益的妥協，而公私利益的範圍可以從外延上加以劃分。法學家龐德基於對幾百種法律文件的分析，把社會利益分為一般安全方面的社會利益、保證社會制度安全方面的利益、一般道德方面的社會利益、保護社會資源方面的社會利益、一般進步方面的社會利益、個人生活方面的社會利益六大類以及若干種形式。以上對公共利益（龐德所指的「社會利益」）外延的分類對立法實務有深遠影響。從世界各國對公共利益的立法情況看，多數都是從公共利益的外延上加以界定的。如日本《土地收用法》第3條列舉了35大類共49種可予以徵收的具有公共利益性質的事業。韓國的《土地徵收法》第2條、我國《信託法》第60條，也都有類似對公共利益外延的界定。

在多元社會的治理過程中，如何理解公共利益

在現實社會中，人們所談的公共利益是具有以下基本特性的：一是贈予性。對社會個體而言，公共利益首先是無償享有的，如環境、河流、山川和文化遺產。二是共同擁有和共享性。共享意味著原則上人人都可以平等享用，且某些人的享用並不影響他人的享用。三是難以精確計算和測量。基於公共利益受眾的不確定性、邊界的模糊性，以及影響範圍和時間的不確定性，要精確計算和測量公共利益以及公共利益的效用都是不可能的。

我們認為，公共利益所反映的是，在多元社會的治理過程中，政府與利益相關者在利益和利益分配問題上所達成的共識。可以從以下四點理解：

第一，公共利益首先是一個利益和利益分配的問題。馬克思認為，人們的一切活動都是與自己的利益有關的。利益是經濟和社會活動中人們的利害關係。而政府的主要功能，就是在社會中進行利益的分配。公共利益是在公共政策和公共行政過程中實現的，體現為現實的利益和利益分配問題，涉及到如何處理公私利益之間、不同利益相關者之間、不同群體之間、長中短期利益之間的關係，如何權衡公平與效率的關係。

第二，公共利益涉及利益相關者之間的取捨和均衡。公共利益並不是個人和群體利益的簡單相加，公私利益的衝突也是難免的，關鍵就是如何在個體、群體、社會、國家之間達到利益的均衡。在某種程度上，公共行政和公共治理的過程就是調整各種利益關係和對公共利益權威性分配的過程，在這個過程中表達、聚合、分配各種利益並實現公共利益。

第三，公共利益是在協商和對話的過程中確立的。公共治理的過程不是政府單方面使用強權的過程，而是與公民、社會之間有效對話、協商和互動的過程。這意味著，公共利益不應是公權力單向界定的，應該重視給予利益相關者充分的話語權；公共政策的決定與執行必須建立在對話、交流、協商的基礎之上，這樣才能防止公共權力背離公共利益，防止公共利益在強權控制下演變成為特定人群的利益，同時才能更好地體現出公共利益。

第四，公共利益是政府與利益相關者達成的共識。儘管任一政府、任一法律、任一政策都不可能滿足所有人的利益，但是，在政府運用公權力在利益和利益分配問題作出權威性裁定之前，保證民眾和利益相關者享有充分的知情權和話語權，並就相關問題達成共識，是公共政策和政府行為合法性的基礎，也是公共利益得以確立的根本途徑。

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）