「法不溯及既往」原則

05-31

□ 胡建淼

2016年2月6日,中共中央國務院發布了《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》),其中最為敏感的一項內容是:「新建住宅要推廣街區制,原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開,實現內部道路公共化,解決交通路網布局問題,促進土地節約利用。」由此就引發了關於「封閉住宅小區是否應當破牆開門」的爭論。

人們對於新建住宅要推廣街區制是沒有異議的,爭論聚集在「已建成的住宅小區」是否要「破牆開門」的問題。媒體上出現了不同聲音:說這是「侵犯公民的私有財產和物權」者有之；說「住宅安全和安寧誰能保證」有之；說「政府大院能否帶頭破牆」有之……

此時正好時值最高人民法院發布的《關於適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋(一)》正式實施。最高人民法院(通過民一庭)作出了一定的回應:針對道路公共化是否會與現行的物權法相違背的問題,「目前,黨中央、國務院提出的這一意見屬於黨和國家政策的層面,涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題,還有一個通過立法實現法治化的過程。」這一回應是告訴大家,黨中央國務院發布的《意見》目前還處於政策層面,沒有轉化為立法之前暫不會對大家的權益構成影響。這一回應對於上述爭論的「降溫」起到了較好的作用。

然而我想補充的是:即使某一天在黨中央國務院《意見》的指導下進入立法層面,或許是修改城鄉規劃法,抑或制定一個新法,在法律適用上也應當堅持「法不溯及既往」原則,大家同樣不用擔心自己已有的物權被侵害。

首先我要表明的是:我非常贊同中共中央國務院發布《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,推廣街區制,告別封閉住宅小區。封閉住宅小區是農耕時代的產物,現在已經處於21世紀工業化、信息化和新型城鎮化的新時代。城市建設的「魂」就是「通」。開放式的街區制,有助於節省土地的使用,緩解交通擁堵。

問題在於,當某一天這一精神轉化為法律時,封閉住宅小區是否就必須「破牆開門」?我以為不然。這就與「法不溯及既往」原則有關了。

所謂「法不溯及既往」,系指一項法律制定生效之後,它只能約束此法律生效之後所發生的事項,有關機關不得以此為依據重新處理此法生效以前的事項。

中國自古就有「法不溯及既往」的思想和法例。新中國建國以後,我們一直以「法不溯及既往」為原則,以「部分溯及」為例外。2000年我國制定了立法法,「法不溯及既往」才作為普遍原則被普遍確立。立法法第84條規定:「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往,但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。」2015年修正後的立法法第93條繼續保持了原有的規定。這一規定的完整涵義是:第一,所有法律、法規和規章都不得溯及既往,這是總原則；第二,在下列兩個條件下才可例外:(1)法律、法規和規章作出了可以溯及既往的「特別規定」；(2)這一「特別規定」是基於「更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益」。

那麼,為什麼世界上大多數國家都把「法不溯及既往」原則確定為一項法治原則呢?理論基礎有三:一是為了社會秩序的穩定。如果法可以溯及既往,那就意味著以前依據舊法所建設起來的法律關係都可以隨時被新法打破,一個祖父手上的房屋買賣,房屋幾經易手,時隔60年後又可能被宣布無效,所有人必須退出房屋,一切恢復到原始狀態……那社會就沒有穩定可言了；二是為了公民的安全。公民行為的合法性是根據行為時的法律來評判。如果法可以溯及既往,那就意味著公民今天作出的一個合法行為,明天可以被重新認定為違法行為來加以追究；三是為了讓人們對自己的行為結果可以預期。只有堅持「法不溯及既往」,人們用行為時的法律來判斷是非,社會成員才可預期和把控自己行為的後果,從而保持社會的秩序。

根據「法不溯及既往」原則,我們應當如何落實中央關於「推廣街區制」的精神呢?

第一,修改城鄉規劃法以及有關配套法規,新申請建設封閉住宅小區的,一律不予許可。第二,已建的封閉住宅小區,不適用新法規定。根據物權法規定,封閉住宅小區的建築、設施所有權和土地使用權屬於業主所有,沒有業主的同意,不得破牆開門。第三,在業主同意的條件下,國家可以通過徵收程序(包括給予補償),改造老住宅區,以與新規劃接軌。

所以,我們不能用「運動式」的行政手段來推廣「街區制」,要本著「法不溯及既往」的原則,運用法治思維和法治方式來逐步推廣,直至完全實現開放式的「街區制」。