「鎮改市」：功能怎麼定，官員如何升

根據國家新型城鎮化綜合試點方案，「鎮改市」即將開閘。雖然此前已有不少地方進行了「擴權強鎮」的探索，但離「鎮改市」還有距離。那麼「鎮改市」到底如何改?這一改革又會帶來怎樣的影響?為深入解讀這一改革舉措，半月談網記者採訪了國家行政學院經濟學教研部主任張占斌。

記者：此次新型城鎮化試點，「鎮改市」是一項十分重要的內容，對此應如何理解?

張占斌：我想這是新型城鎮化一個很自然的發展結果。不管是在新型城鎮化的規劃中，還是李克強總理的講話中，都提到一個意思，就是我們將來要增加一些新的城市。我國現在有600多個城市，而按照規劃，到2020年，要解決1億人的進城問題，現有城市規模不能無限擴大，尤其在現在一些城市已經不堪重負的情況下，增加新的城市就是必然選擇。這些新的城市從何而來?「鎮改市」就是一個重要的途徑。

另一方面，在改革開放過程中，一些鎮發展很快，產業聚集，人口規模達到數十萬，農業所佔比重已很小，不管是從規模上還是從產業結構上看，都儼然是一個城市，但在行政序列里，它仍然是一個鎮，這就造成當地管理和服務跟不上，發展受到束縛。我們到一些大的鎮進行調研時，處處能感受到這種「人大衣服小」「腳大鞋子小」的不適應。所以，「鎮改市」也是現實的必然要求。

記者：「鎮改市」會給當地帶來哪些實際的變化?

張占斌：鎮和市的區別，不僅僅在規模上，更在功能上。一般來講，鎮涉及更多「三農」方面的功能，而市則側重城市管理、服務、經濟發展方面的功能，因此在行政管理權、經濟管理權、社會管理權等各方面，鎮和市都存在差別，比如鎮就缺乏市對應的財權，致使規模膨脹後一些公共服務無法很好提供，一些公共設施難以建設。同時，政府部門的配備和人員的編製，也受制於鎮的建制，不能隨著人口增長、事務增多而調整，從而帶來許多很實際的問題，比如幾十萬的人口，派出所人員還是那麼幾個，人手不足、經費不夠，各種證件、手續難以儘快辦理，治安上也增加了風險。「鎮改市」之後，這些問題都有望解決。

記者：「鎮改市」會不會改變原來的行政級別、行政區劃、隸屬關係?

張占斌：這個不能一概而論。有的可能就是把名稱改一下，行政級別、行政區劃、隸屬關係都不變;有的可能就獨立出去了，行政區劃和隸屬關係都會發生改變，行政級別也升格了。具體如何，需要根據各個鎮以及所在地區的實際情況來確定。

記者：在您看來，「鎮改市」的難點主要在什麼地方?

張占斌：上面說到，「鎮改市」可能有兩種改法，一種是從原來的上級政府那裡脫離出來，一種是不脫離出來。顯然的，如果要單獨脫離出來，那涉及的問題會比較多，阻力也會比較大。如果不脫離出來，這個由鎮改成的市，到底享有哪些許可權，它和上級政府的關係如何處理，它和其他鎮的區別在哪裡，它的功能設置、編製多少又該按照什麼標準來確定等等，這樣一些問題都亟待回答，也是改革中的難點。還有一些更現實、更直接的問題，比如「鎮級市」官員的上升通道如何解決?我們在一些省直管縣改革試點調研時就發現，當地官員幹得好的想調到所在的市，市裡不願意要，因為這個縣不是市裡管的，想調到省里，又不現實。類似的問題，「鎮級市」可能同樣要面對，或許只有在試點過程中慢慢摸索解決。

記者：對其他地方來說，要具備哪些條件，才能有「鎮改市」的可能?未來會有很多鎮改成市嗎?

張占斌：我理解，現在我們討論「鎮改市」，主要是指東部或經濟發達地區的一些鎮。隨著經濟水平提高和城鎮化發展，這些地方人口和產業集聚，過去萬把人，至多三五萬人，現在擴展到了十萬甚至幾十萬，同時GDP總量很大，稅收很多，產業以二、三產業為主，這些鎮最有條件也最可能改為市。那麼有多少這樣的鎮呢?據不完全統計，人口在10萬人以上的鎮，全國約有200個，這些鎮被稱為「特大鎮」，它們改市的條件總的來說要成熟一些。還有一些鎮，或者是由於有重要的資源，或者是處於重要的地理位置，或者是出於別的原因國家要對其進行扶持，也可能設立「鎮級市」，但不會是主流。我認為，「鎮改市」要避免「一窩蜂」，不會一下子大面積鋪開，就像現在做的，先挑一些比較典型的鎮進行試點，如果搞得好，再逐步推廣。

記者：「鎮改市」對中小城市、小城鎮的發展會不會是一個很大的促進?

張占斌：在我國，中小城市特別是小城鎮總體發展不理想。這裡面有其自身的原因，如發展定位不準，產業層次低、規模小，公共服務跟不上難以吸引人口集聚等，但也有制度安排方面的原因，如城市許可權和發展資源，多按行政級別配置，中小城市尤其是鎮，發展受到諸多制約。與此同時，我國現在又非常需要中小城市和小城鎮發展起來，因為大城市人滿為患、不堪重負，將來接納新市民，中小城市和小城鎮的任務很重。所以這次國家新型城鎮化綜合試點，明確以中小城市和小城鎮為重點。「鎮改市」是其中的一項試點，旨在探索賦予一些已經發展起來的鎮更大的許可權、更多的財力、更完備的機構配置，使它們能夠按照城市來進行規劃、建設、管理，獲得更大的發展空間。這對試點鎮肯定是一種極大的支持和激勵，對別的小城鎮發展也會有很大的促進作用，因為這給它們打開了一條成為真正城市的新路。

記者：如何看待「鎮改市」這一改革對整個新型城鎮化的意義?

張占斌：新型城鎮化「新」在哪兒?我曾經寫過一篇文章，談了自己的看法。我認為有六個「新」，即新核心、新理念、新動力、新方式、新格局、新重點。其中新重點是指更加重視制度建設和創新。沒有制度創新，城鎮化還是只能走老路，而「鎮改市」，無疑就是一項重要的制度創新，擔負著探索「創新行政管理和降低行政成本的設市模式」的任務，包括如何加快中小城市和小城鎮的發展、怎樣完善設市標準、行政管理體制如何改革等重大問題，希望這一探索能提供寶貴的經驗。這可以說是「鎮改市」更為深遠的意義。(半月談網記者 高遠至)

新聞背景：

國家新型城鎮化進程正在提速。記者從權威渠道獲悉，一直備受關注的國家級城鎮化試點名單已經進入最後的審批環節，將於12月底之前公布。

國家發改委發展規劃司司長徐林表示，新型城鎮化試點名單的確定兼顧公平和均衡原則，涵蓋東部沿海和中西部地區城市。試點內容包括探索農業轉移人口市民化成本分擔機制，探索多元化可持續的城鎮化投融資機制，進行農村土地產權制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的設市模式。值得一提的是，作為此次試點重點內容之一，建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，將在「鎮改市」試點進行。

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