中國政治的官僚制視角觀察（未完待續）

05-30

中國政治的官僚制視角觀察（未完待續）

大一統與官僚治國

自秦統一以降，中國逐漸形成了「大一統」的觀念，認為國家應當是一個整體。國家統一便是盛世，國家分裂則是亂世。於是任何地方的分離、獨立傾向都便是亂世之源。在中國傳統的政治觀念中，地方自治是不被認可的。減少地方的自治程度，加強中央王朝對地方的控制，都是為是歷史的進步，如明清時期的改土歸流，教科書上作為加強中央王朝控制而從正面加以解讀。

自戰國時代後期封建貴族（封建領主）走向衰微，郡縣制逐步在各國推行起來。自秦、漢統一王朝在全國範圍實行郡縣制，郡縣製成為後來中國國家形式的主要模式。與郡縣制相配和來統治、管理國家的則是全國範圍的龐大的官僚（文官）集團。朝廷政令通過三層或四層的中央地方間的官僚層級，以諸如「朝廷——州郡——縣」、「朝廷——省／道——州／府——縣」的各級官僚組織的鏈條上通下達。歐洲歷史上由封建制度和封建領主所形成地方自治和地方分權的傾向，在郡縣製成為主流的中國古代並不明顯。正是「郡縣制」+「官僚制」的政治模式成就了中華帝國的數個統一王朝。郡縣制與官僚制的結合使得中國古代王朝可以保持國家領土的相對完整和朝廷對廣大領土的有效統治。但這樣的制度結構也使得中國古代比較缺乏地方自治或地方分權的安排。同時存在著因為權力向上集中、上層集權過多的弊端。

當前我國單一制的國家結構形式在某種程度上也可以看作是郡縣制的一種歷史投射。雖然在一定範圍內有民族區域自治政策，但也難以看作是聯邦制與單一制的結合。民族區域自治地方的主要長官雖然要求是少數民族人選，但這些人仍然是官僚（公務員）體系的一部分。從整體上看，中國是單一制國家，被從國家到鄉鎮的層層公務員（官僚）所管理。

向上負責

在我們的日常概念中，往往對官僚、文官、公務員和政治家、政客兩組概念不做區分或混為一談，認為都是官員之類，或認為只有官位大小之分而無其他分別。但兩組概念在現代政治學中有著本質的區別。簡單的說，政治家、政客（這裡所說的政客並無貶義，政客和政治家在英文里都是politician，本文中的「政客」可以理解為通過參與選舉參加政治活動而又不夠稱為政治家的人）是通過選舉或者為選舉成功的其他政治家所任命而取得相應職位的。他們通常是有任期的，隨著選舉的勝敗而進退。而官僚或者說文官、公務員是通過選考進入官僚（文官）系統的，官僚體系是科層制的，官僚依據年資、工作能力等由下向上晉陞，並沒有任期而是常任制的，可以一直干到退休而不受選舉結果影響。

在西方國家的政治運行中，政治家和公務員（官僚）這兩種身份有著明確區分。以美國為例，國家領導人是選舉勝出的政治家，部長等一些部門的主要官員由國家領導人任命，也是政治家、政客，而副部長以下的官員則主要是常任制的公務員（官僚）。地方政府的情況類似，主要領導人是有任期的政治家而大部分政府工作人員是公務員（官僚）。

政治家、政客由選舉而成為某一地區的領導人，其身份是獨立於官僚體系的，他們的政治命運是由選票決定的，從法理上講，應該向本地區選民負責，而且並不代表官僚系統的利益。

而在我國的政治實踐中，政治家、政客與官僚沒有區分，各級主官也都是由官僚晉陞而來，雖然也有一定的任期的限制，但在身份上都是公務員身份，都在統一的官僚體系內。也就是說中國的地方長官本身就是官僚，身處於全國由上至下一體的官僚體系當中的一個位置，對上服從上級的領導，對下領導本地區和下級各類官僚的工作。通常在我國的語境下，我們也認為很多高級官員，比如部長、省長一級乃至更高級別的官員都可以成為政治家，因為他們有較高的政治地位。而實際上這些中國的政治家無論是從產生方式還是晉陞途徑看，他們都是從官僚制的選考和層級晉陞而來，是國家公務員體系中升職快地位高的人而已，仍然算是官僚，並不是西方意義上的政治家或政客。

在官僚制上下層級的權力關係中，下級的晉陞、考評都掌握在上級，可以說政治命運是掌握在上級的。因而中國的地方官肯定是「向上看」的而不是「向下看」的，由此產生的問題便無需贅述。

有時我們往往比較美國的市長和中國的市委書記、市長之間的差異，做很多分析，很多歸因，得出種種結論。但在這種比較之前，我們不能忽略二者身份上的本質差異，一個是政客、一個是官僚。

都是過客

成熟的官僚體制必然存在著完善的考評和晉陞制度。由於官僚（公務員）的常任制，一個個體的官僚事業和個人利益上的出路就在於在體系內不斷地上升而達到較高的級別和位置。龐大的國家實行單一制，同時又施行全國統一的公務員制度。由此形成了一條中國公務員可由最底層升到最高層的通天道路，在這條漫長的晉陞道路上，無數的各級官僚前赴後繼。

在官僚晉陞的競賽中，古今一理，就是不能在一個位置上坐太久，否則耽誤太多時間就升不到較高的位置上去。在中國的官僚體系下，做官做的成功的人都是「小步快跑」，在一個位置上干幾年馬上晉陞，最後在退休時才能到高級別的位置上去。人們也往往通過「倒推法」來判斷一個人最後能升到什麼位置上去，比如如果多少歲還沒有到司局級就很難到副部，多少歲還能到縣處級就很難到司局級。正是因為官員的晉陞競賽實際上是年齡和升職速度的比拼，很多地方公務員年齡造假和履歷造假（虛構工作經歷以延長在基層的工作年資，便於向上晉陞）的事情屢見不鮮。

儘管官員從低層晉陞，經過多個崗位或者多個地方的鍛煉和積累，能力增強，見識增長，可以說執政能力是強於西方國家的官員的。但是官僚制的晉陞競賽是有其內在問題的。在官僚晉陞的階梯上，前一個職位往往是後面一個職位的鋪墊。在履職時，官僚很大一部分經歷是來準備未來升職的。就算是不去跑官要官，也不可能完全服務於本職工作而對未來的晉陞毫不做準備。可以說，官僚們在每一個位置上都是一個匆匆「過客」。

前文已經說明，在官僚體系的權力結構上，是下級服從上級，晉陞、考評的決定權都在上級，每一層級官僚都是「向上看的」。與此同時，整個國家的官僚體系又為官僚們提供了由最底層到最高層的晉陞通道。官僚們無需脫離官僚（公務員）體系，只在內部不斷晉陞就可以達到各級領導人的位置上，即不離開官僚體系就可以做到西方政治家的位置上。由此很多官僚成了「」著急趕路的人「，在每個職位上匆匆而過，不想有任何耽擱。有這樣的心態，官員在履職時的負責程度自然有所保留。另一方面，由於官員在履職時即考慮升遷離開，往往導致政策的短視性、隨意性和不連續性，要短期的政績而不是謀劃長遠發展。

官員「向上看」和職位「過客」這兩大問題是實行官僚治國不可避免的問題。無論是從制度上還是從人的本性和心理上，都難以避免和根除。明末清初，啟蒙思想家黃宗羲、顧炎武等人提出「復封建」的主張，提出讓在地方恢復類似先秦封建制的制度，其目的就在於克服大一統下的官僚制權力向上過度集中、官員履職沒有穩定性和長期性的弊端，實現地方分權和自治，對當前的很多問題也有很大的啟發意義。

（未完待續）