何永軍：鄉村社會嬗變與人民調解制度變遷（上）
內容提要: 人民調解曾有 「東方經驗」的美譽，近年解決糾紛比重的下降，引發了學界關於人民調解的諸多討論。考察改革開放以來鄉村人民調解的諸支撐條件，我們可以發現鄉村人民調解面臨著調解幹部的強制權力被削弱、調解經費得不到保障、大集體時代形成的鄉村精英再生產機制失效，以及中國鄉村從熟人社會向陌生人社會轉變過程中當事人、糾紛和群眾發生新的變化等諸多深層次的挑戰，《人民調解法》的制度設計雖存在一定隱憂，但其對社會轉型過程中人民調解遭遇到的問題的回應總體上是到位的，在新的歷史背景下為人民調解的生存和發展提供了制度支撐，為人民調解的復興創造了條件，但國家主導的一系列強制性制度變遷和各地的實踐已在某種意義上改變了人民調解群眾性、民間性和自治性的性質，按照公共產品的定位重新安排人民調解的各項制度是人民調解發展的現實選擇。
關鍵詞: 鄉村/人民調解/制度變遷/公共產品
一、引言
近年人民調解的衰落引起了社會各界的廣泛關注，而表徵人民調解衰落最直接的證據就是人民調解的調解民間糾紛數與法院一審的收案數的比例發生了驚人的逆轉，由1980年代初的17︰1降至目前基本持平的狀態。對其個中緣由，學者們發表了許多文章加以解釋和討論，有學者指出在新的時期人民調解制度出現了合法性危機，[1]有學者認為人民調解解紛數量的下降是由於糾紛形態本身隨著社會的轉型而發生了變化致使適合人民調解解決的糾紛減少了，[2]也有學者認為這是人民調解半官方化的體制障礙使然。[3]
但正當人民調解衰落的觀點被大多數人接受時，黃宗智教授在新近出版的專書中對其卻提出了異議，他認為，所謂近年來民間調解糾紛案件減少的印象基本是據《中國統計年鑒》和《中國法律年鑒》上的統計數字得來的，而這忽視了一個基本的事實，即這些數字只是有記錄的調解數字，也就是說只是半正式的幹部調解的數字，沒有考慮到今天重新出現的沒有記錄的社區和家族非正式調解，故官方統計的調解數字其實嚴重誇大了調解功能的收縮。[4]（P58－59）而無獨有偶，范愉教授近來也著文指出，以人民調解組織與其調解糾紛的數量之比來證明其作用的降低的評估標準存在明顯的不足。[5]
筆者從小生活在農村，對農村的糾紛及其解決情況較為熟悉，其比學者們常見的描述和記錄要複雜得多，主要有咒罵、左鄰右舍說和、親友主持公道、人民調解員（村社幹部）的調解、鄉鎮以上幹部的調處、上法庭等幾種形式。當然這諸種糾紛解決方式並沒有組成麥宜生所謂的互相排斥的「糾紛寶塔」，[6]也沒有形成一條通往法院的「糾紛金字塔」，[7]一個糾紛最終通過上述哪一種或經過上述哪幾種途徑解決，要取決於當事人、糾紛、村莊社會資本、村幹部的狀況等多種因素，充滿了偶然性，恰如劉思達所形容的「迷宮」。[8]（P68）
所以黃宗智教授的說法無疑是可信的，真正記錄在案的糾紛實際只是一小部分，即使是調解員參與調解的案件，也可能因為沒有調解成功，（註：《人民調解委員會暫行組織通則》（1954）和《人民調解委員會暫行組織通則》（1989）均有「案件調解成立後，得進行登記，必要時得發給當事人調解書」的規定，言下之意，沒有調解成功的案件通常就不需登記了。）調解員不識字或書寫能力有限而疏於記錄，或者糾紛三言兩語就得到了解決而不值得記錄，但黃宗智教授只是對調解的衰落提出了質疑，其所謂的調解並不限於人民調解，故其並沒有對人民調解是否衰落的問題作出直接回應。同樣範愉教授雖然只是從邏輯分析的角度提出她的主張，其論斷也是有經驗事實支撐的，不過范教授的目的主要意在呼籲建立科學合理的調解評估標準和機制，她也未直接對人民調解是否衰落作出評價。
那麼1990年代以來人民調解是否真的衰落了呢？或者說人民調解是否真的喪失了原來的支撐條件呢？在本文中筆者擬帶著這樣的問題，以筆者所熟悉的鄉村人民調解為例，對改革開放以來鄉村人民調解的支撐條件——特別是影響調解員調解能力、來源和工作積極性等的社會變數，以及當事人、糾紛和群眾的變化等情況作一種宏觀的考察，以便對社會轉型過程中關於人民調解國家所主導的強制性制度變遷作準確把握，明晰其制度變遷的動因以及內在邏輯，從而為我們更好地理解這些制度，以及探討人民調解在新的歷史語境中的性質、定位和前途等問題提供一討論的經驗前提和基礎。筆者提供的經驗事實將表明，社會轉型誘發的法律變遷和實踐事實上已部分改變了人民調解的性質，使人民調解變成為了一種公共產品，應當按照公共產品的定位來重新安排人民調解的各項制度。
二、調解幹部的強制權力被削弱
「正如人們為了表達自己思想而需要依靠一定的語法結構一樣，一切社會為了求得生存也不得不服從於某種權威，而沒有這種權威，社會就會陷於無政府狀態。」[9]（P78）托克維爾的這個論斷很中肯，當然就各個具體社會而言，人們賴以建立秩序的權威可能迥異，有可能是神靈，一些具有超凡魅力的人物，一個強大的組織，一套制度規則，或者是這幾者的混合。雖然很早人們就將調解委員會定位為群眾性的調解組織，強調調解必須堅持雙方當事人自願原則，不得強迫，1954年制定的《人民調解委員會暫行組織通則》還對其加以制度化，正式將「必須取得雙方當事人同意，不得強迫調解」作為人民調解的基本原則確立下來，但事實上沒有任何強制的調解是從來就不存在的，長期來人民調解之所以能在鄉村社會中有效地運轉，這是和全能體制下廣大農村幹部和人民調解員所擁有的崇高權威分不開的，中國廣大農民在大集體時代以來形成的對鄉村黨政幹部的依附性，使他們深嵌在強制性的社會權力網路之中。
在全能的人民公社和城鄉分割的二元戶籍制度下，農民對鄉村幹部形成了華爾德（Walder）所說的「組織依附性」，[10]農民在經濟和政治上高度依附於公社，社員做任何事情都得有求於集體的幹部，入學、參軍、成家、外出都必須徵得集體幹部們的同意，這就使公社、大隊、生產隊的幹部們擁有了決定農民個體命運的權力，[11]（P22）幹部對農民所具有的高度控制權，使他們在村民們面前具有了高度的權威，有能力將村民之間發生的絕大多數糾紛通過調解而「擺平理順」，避免走上法庭。當然在大多數時候，調解幹部對糾紛雙方當事人的強制都沒有必要表現為赤裸裸的暴力，而是通過一系列精緻的權力技術而迫使糾紛當事人就範，這些技術可從相關文獻中略見一斑，例如1954年《人民日報》的一篇社論指出，有一些地方的人民調解委員會「對當事人使用壓力，或採取『開鬥爭會』和『舉手通過』等粗暴方式，強制當事人接受和履行調解『協議』。」[12]
當調解的成功是一種值得追求的價值（長期來調解成功率始終是黨和政府所強調的），而調解者事實上又具有動員起各種正式與非正式的制裁性力量來達成這一目標時，要讓他們不使用基本是不可能的。1954年《人民日報》發文介紹了山東濰縣十五區幹部在調解中是如何貫徹群眾路線的，「在調處糾紛時，一般都是先由幹部或調解人員講明政策，吸收群眾旁聽，組織群眾評論，進行勸解說服。有時還召開關係人座談會，或由村幹部、積極分子以及與當事人關係較密切的人一起開會研究，先將事實真相、政策思想、處理意見和處理方法統一起來，然後分別進行調解。」[13]調解走群眾路線不但可動員群眾查清案情，分清是非，而且更為重要的是可通過發動群眾對糾紛當事人形成輿論壓力，使其不得不就範，最終按照黨和國家的政策和法律精神平息爭端。應該說1950年代的中國鄉村政治氛圍還較為寬和，在人民公社時期，發動群眾所產生的威力是無與倫比的，其足以壓制住絕大多數的矛盾和紛爭。
但即使調解幹部們擁有強大的權力網路，足以對廣大農民形成壓制性的社會力量，但他們仍然希望擁有對當事人直接訴諸懲罰的權力，那樣解決起糾紛來的效果無疑會更加給力。通過在各類鄉村公約中規定處罰措施就是這樣的辦法，而這也得到了黨和國家領導人的支持，1957年9月鄧小平在黨的八屆三中全會上的報告中就提出：「各地農村中都有一些『大法不犯、小法常犯』的不良分子。對於這些人，如果由地方法院處理就不勝其煩，但是不加處理，對於生產秩序和社會秩序又有很大妨害。可以考慮由社員代表大會或者鄉人民代表大會定出切實可行的公約，由上一級政府批准，加以約束，並建立調處委員會負責公約的執行。違反這些公約的，可以授權合作社或者鄉政府給以適當處罰。」[14]1958年兩位作者在他們的文章中對1954年的《調委會暫行組織通則》提出了批評，認為通則第7條關於調委會調解糾紛「禁止對當事人進行處罰」的規定已經落伍，不能滿足實際生活的要求，應對暫行組織通則進行必要的補充和修改，而其開出的修改方案是，「甚至可以將『治安管理處罰條例』中某些權利交給調委會執行。在執行治安管理處罰條例時，調委會應與治安委員會密切配合互相協作，或者也可以將治安委員會與調委會合併執行雙重的職務，改名為調處委員會。」為了實現人民調解工作的躍進，作者不但建議調委會擁有執行「治安管理處罰條例」的權力，而且還想改組調委會，將其改造成「調處委員會」。在文中作者介紹說句容縣調解工作的方法已包括「扣除勞動日」等措施，「該縣裡某些調委會可以給當事人10個工分的處罰權；對於因鬥毆而引起輕傷應賠補醫療費；賠償其因打架而不能工作所損失的勞動工分；根據情節不同，對於偷分，私分合作社糧草的通過社員大會令其賠償，立下不再犯的守法公約。」[15]
雖然大躍進時代的一些過激做法後來得到了部分修正，但是鄉村調解幹部利用類似罰款、遊街、開批鬥會、辦學習班等處罰措施來調解糾紛則是較為普遍的現象。而這些做法被改革開放初期各地所制定的「鄉（村）規民約」所繼承下來，對此有文章說「黨的十一屆三中全會以來，為了維護社會秩序，在綜合治理社會治安中，許多農村社隊針對本鄉本土的實際情況和需要，制訂了各種形式的鄉規民約。」而這些「鄉（村）規民約」一般都有懲罰措施，「惠安縣鳳浦大隊以往行兇鬥毆很多，制訂鄉規民約後，無理打人的，一方罰款；雙方均有錯誤的，雙方均罰。罰款用來放電影，放映前幹部通過擴音器，說明這場電影是某某打人罰錢出的，並由某某作檢討。」「政和縣江上大隊1981年4月訂了禁賭公約，規定凡教育不改者，除沒收賭具、賭資外，設局聚賭和參與賭博者都要罰款，寫檢討。一次罰輕（10元），二次罰重（30元），三次更重（60元）。」[16]而且在1980年代初期，國家對這些帶有處罰條款的「鄉（村）規民約」基本上是容忍的，例如1984年9月司法部發布的《關於加強人民調解工作積極推進社會治安綜合治理的意見》，其一方面要求人民調解委員會不得採取處罰手段，但另一方面又說「如需按『鄉規民約』、『村規民約』實施處罰，應由鄉政府、居委會、村委會進行。」司法部並不認為「鄉規民約」、「村規民約」規定處罰有什麼不妥，而只是認為處罰應當由鄉政府、居委會、村委會來執行。有了這些帶有處罰措施的「鄉（村）規民約」，鄉村幹部調解糾紛時就可恩威並施，調解成功率自然較高。
但是隨著人民公社的解體，農民在經濟和政治上對鄉村幹部的依附性日漸削弱，同時由於中國法制日漸健全，那些帶有處罰條款的「鄉（村）規民約」的合法性不斷遭到質疑，（註：在報刊雜誌上類似「鄉規民約不能違法」、「村規民約要合法」、「村規民約豈能亂來」標題的文章不計其數，在新時期對亂設處罰權的「鄉（村）規民約」的清理常常被看著是「送法下鄉」所取得的重大成就之一，這當然具有歷史的進步性，但也客觀上削弱了鄉村的治理資源。）對行為不端的村民進行體罰、捆綁、遊街示眾等處罰在新的時期已為法律所不容，那種仍然堅持大集體時代行事風格的鄉村幹部最終只能落得像筆者家鄉鄰縣作家李一清的小說《山杠爺》中的主人翁「山杠爺」那樣的下場：獲罪入獄。鄉村調解幹部所能動用的正式權力資源日漸減少。同時由於改革後原來集體化時代村民的各種集體活動基本上已絕跡，許多地方十多年都沒有召開過一次群眾大會，有些村基層黨組織數年都沒開展過一次組織活動，公共生活的缺乏使鄉村調解幹部們能動員的非正式權力資源也大為減少，再也不可能動員起群眾對糾紛當事人形成強大的壓力，農民已不再敬畏幹部，調解也就難見成效，村幹部的調解與普通村民的調解在權威性和效力上也沒有多大區別，即使達成調解協議履行起來也較為困難，一些地方的村幹部便不再過問糾紛調解的事情。
三、鄉村精英再生產機制失效
是否具備權威的糾紛解決者是第三方糾紛解決方式成功的關鍵，對於人民調解制度而言，培養合格的人民調解員正是該制度健康正常運行的關鍵所在。共產黨的土地革命，掃蕩了舊中國廣大鄉村的紳士、地主，粉碎了傳統的紳權和族權，在糾紛解決過程共產黨用自身的幹部和積極分子取代了傳統鄉村精英的位置，即「共產黨的地方警力、黨員、共青團員、官僚、工會積極分子、調解委員會成員以及其他半官方的人物取代了解決村莊、宗族和行會大多數糾紛的士紳和權威人物。」[17]（P116）第一代鄉村幹部和積極分子大多都是土改時培養起來的，經過革命的洗禮，高度認同黨的意識形態，對黨和政府無比忠誠，他們基本都能勝任人民調解工作。
而且更為重要的是，建國以來中國鄉村形成了一嶄新的精英再生產機制，那就是解放軍連年不斷地從廣大農村徵召粗通文字的青年農民子弟入伍，數年後這些在軍隊中接受了嚴格紀律和共產主義教育，對黨和政府無比忠誠的農民子弟（不少人在部隊加入了共產黨組織）又會回到原籍成為原來所在人民公社的一員，而經過軍隊這個革命學校幾年的錘鍊使這些年輕的退伍軍人大多數都比其他的鄉村成員更加能夠勝任和扮演鄉村中的幹部和人民調解員的角色，成為鄉村社會中新的政治精英，所以建國後較長時期軍隊事實上是中國廣大鄉村精英生產的加工廠。長期來來自農村的軍人退伍後沒有選擇的再回到農村，使這條鄉村精英的再生產機制運作十分富有成效，為黨實現對中國廣大農村的組織、控制和動員提供了重要的人事保障，也為鄉村中的人民調解儲備了大量的工作人員。對此閻雲翔在下岬村的觀察與筆者在老家四川農村獲得的印象基本上是一致的，即「許多村幹部都曾經參過軍」。[18]（P32）1981年《人民日報》的一個報道說，「海安縣的二萬多名調解人員，大多是退休職工、退伍軍人和不脫產的隊幹部。」[19]人民調解員大多來源於退伍軍人，在當時全國十分普遍。許多退伍轉業軍人，在人民調解的戰線建立了新的功勛，例如一等傷殘軍人孫家永回村當了人民調解員，其在上個世紀80年代被司法部評為「全國調解戰線上的先進工作者」，被《法制日報》評為「全國十佳調解員」之一。[20]蒲江縣大塘鎮的簡榮昌，1976年從部隊轉業就開始了人民調解工作，35年來他直接或間接參與調處各類大小矛盾1800餘件，調解成功率達98%以上，防止民轉刑案件上百起。[21]
但是自1980年代中晚期開始中國就出現了「民工潮」，由於大量農村剩餘勞動力進城打工和經商，大集體時代建立起來的這條鄉村精英再生產機制日漸失效了，退伍轉業軍人「從哪裡來到哪裡去」的就業原則逐漸被修改，進城務工和經商日漸成為絕大多數從部隊轉業和復原的農民子弟軍人的首選，鄉村中再也難見到年輕退伍軍人的身影，部隊為農村培養幹部和調解人才的現象已成為歷史。據《會寧縣誌》記載，1993年時全縣依法選舉產生346名村委會主任，從初高中畢業生、退伍軍人中挑選了村級後備幹部723名，其時退伍軍人仍然是鄉村幹部的主要來源，但是到第五次全縣村委會換屆選舉（2004年11月至2005年3月）時，致富能手已成為村幹部的主要來源，「退伍軍人」作為一個政治符號已整體淡出了鄉村的政治舞台。[22]（P492－493）而致富能手之外，鄉村中另一類村幹部的熱門人選是各種「混混」。[23]（P224－252）
這些鄉村中土生土長的致富能手或「混混」具有一定威信，如果其主觀上願意，是能為調解工作做些事情的，但是其大多存在致命的缺陷，其已基本不再具有先前退伍軍人出身的村幹部的「革命」色彩，他們的行為方式更多地受到經濟利益的左右，無利可圖的人民調解已很難對他們產生持久的吸引力，而長期來富有高度的工作熱情，動之以情、曉之以理、明之以法，反覆地作當事人的思想工作是人民調解的基本工作方法，熱情和耐心的缺乏使其在人民調解上已難有作為。
為了在鄉村中培養起忠誠於黨和國家的精英，在新的時期，黨和政府發明了大學生村官制度，其部分解決了後革命時代鄉村精英缺失的問題，但要讓每名大學生村官長期紮根鄉村是困難的，當村官只是大多數人的一段人生經歷而已，短暫的逗留，紮根意識的缺乏，結果使這些大學生村官與鄉村保持著較大的心理和實際距離，較少融入到鄉村的各類生產和生活活動中去，在村民中的信譽和威信均不高，也較難扮演一個成功調解人的角色。
四、調解經費得不到保障
改革開放後黨和政府尊重和順應廣大農民的要求在農村實行統分結合的雙層經營體制，農戶家庭作為相對獨立的經濟實體，承包經營集體的土地和其他生產資料，按約定自主進行生產經營活動，經營所得「交夠國家的、留足集體的，剩下全是自己的」，即所謂「分」；同時，集體以及集體經濟仍然被保留下來，以便為農戶分散的經營提供各種社會化的服務，即所謂「統」。以家庭聯產承包責任製為基礎的統分結合的雙層經營體制極大地調動起了廣大農民的積極性，為中國農村經濟的發展注入了前所未有的活力，中國農村經濟的發展取得了空前的業績，在短短數年之內就解決了中國廣大農民的溫飽問題。但是這種成功主要表現在農戶的分散經營方面，許多地方剛一開始實行聯產承包責任制，集體的農具、耕牛、機械、房屋、池塘、灌溉系統等資產就被分掉或賣掉了，許多地方除了土地名義上還是集體的外，集體已一無所有。[24]集體經濟的沒落，使許多村委會在較長時間內只有提留款一項收入來源，但由於制度不健全，監督力度不夠，不少地方村級財務混亂，揮霍浪費集體資金或損害、侵吞集體資產的現象時有發生，致使許多村集體負債纍纍。
在集體化時代，人民調解員進行調解工作通常是沒有報酬的，集體只給一定的工分作為補貼，但作為幹部或者積極分子帶給他們的榮耀和優越感已足以使他們樂於進行調解工作。改革開放後，作為商品經濟的主體，家家戶戶都追逐自己利潤的最大化，再讓鄉村的調解人員沒有報酬地進行義務勞動，就很難調動起他們的積極性了。可以說家庭聯產承包責任制一推行鄉村人民調解的調解經費問題就浮出水面，1980年代中期就有學者撰文指出，「在農村普遍實行生產責任制以後，大多數農民的經濟收入都有提高，生活得到顯著改善，而調解人員的誤工補貼卻無法解決，致使他們的經濟收益和家庭生活受影響，難免挫傷了他們的工作積極性。有的調解人員說，『起早貪黑不怕苦，挨罵受氣無所顧，天天誤工無錢補，吃穿費用來何處？』於是有些調解人員遇到糾紛能拖則拖，能躲則躲。」[25]
此問題引起了黨和政府的重視，1984年9月司法部發布的《關於加強人民調解工作積極推進社會治安綜合治理的意見》中就強調在新時期要注意落實調解員的補貼。1985年9月司法部發布的第384號文件要求將調解委員會的辦公文具紙張補助費、調解人員學習專業資料費、誤工補貼、表彰經費以及短期培訓所需經費列入司法業務開支範圍，編製預算報同級財政部門審批，但在財政經費緊張的情況下，該文件的執行效果並不理想，1986年10月司法部發布的《關於結合農村整党進一步整頓農村人民調解組織的意見》中坦承人民調解工作面臨的困難包括「不少地方調解工作報酬一直不落實，難以調動調解人員的工作積極性等」，要求加以解決。而1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》對1954年制定的《人民調解委員會暫行組織通則》的一個重大改進就是增加了關於調解員補貼的規定，其第14條規定，「對人民調解委員會委員，根據情況可以給予適當補貼。」但同時規定「人民調解委員會的工作經費和調解委員的補貼經費，由村民委員會或居民委員會解決」，也就是說對於鄉村的人民調解員來說，其補貼經費應當由村民委員會承擔，即由鄉村集體經濟或村集體收入的提留款來解決，但除了少數集體經濟發展得比較好，或者說鄉鎮企業比較發達的一些地方外，對中國絕大多數負債纍纍的村集體來說，讓其解決調解的經費只能是一廂情願。雖然1989年司法部在《關於調解委員補貼問題的批複》中曾指出「並不排除鄉（鎮）人民政府及城市街道辦事處解決人民調解委員會的經費問題」，但由於司法部的批複法律效力不高，同時該批複並沒有要求鄉（鎮）人民政府及城市街道辦事處必須解決人民調解委員會的經費問題，加之中國許多地方的鄉（鎮）人民政府及城市街道辦事處長期經費緊張，自顧不暇，更不用談解決人民調解委員會的經費問題了，所以實際只有極少數地方的鄉（鎮）人民政府及城市街道辦事處在解決人民調解委員會的經費問題上發揮了一定作用。所以在較長時間內不少地方的人民調解員實際都是本著黨性在沒有任何報酬或者非常低廉的報酬的情況下進行著義務性質的調解。對此景況，有學者曾悲觀地評論說：「所有的革命都會隨著時間自然地衰竭，當具有奉獻精神的老一輩調解員已不在了的時候，人民調解便自然死亡了。」[26]（P328）
在經費困難的情況下，為了節省開支，許多地方一是開始全部讓村幹部兼任調解主任、副主任和調解委員。早在1980年代中期有學者在對河北省雄縣四個鄉、六個村的人民調解進行考察後發現「農村實行生產承包責任制以後，考慮到群眾的經濟負擔，村幹部都實行了精兵簡政。目前，一個村受經濟補貼的幹部一般在五至七人。朱各庄、楊西樓、米北口、十里鋪，這四個鄉的四十五個村的調委會主任，都是由村黨支部副書記兼任。調委會成員三至五人，多數是由其他幹部兼任」，[27]（P311）將村幹部兼任調解員看作是一項值得推廣的新事物加以宣傳。而這種村幹部兼任人民調解員的做法被1987年的《村民委員會組織法（試行）》所肯定，該法第14條規定，「村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作」，雖然1998年國家出台了正式的《村民委員會組織法》，並在2010年對其進行了修改，但相關規定的內容一直被保留了下來，「村官的調解」實際是《村民委員會組織法》關於鄉村人民調解的基本制度安排。
二是一些地方開始不顧人民調解委員會調解民間糾紛不收費的基本政策，開始在調解中收費。1983年雲南省司法廳調解處給司法部人民調解司去信反映說，近幾年來雲南省農村不少調解委員會在調解糾紛中向當事人收取調解費，故建議司法部正式發文，重申調解不應收費的精神，糾正調解收費的錯誤做法。為此司法部特發布了《關於人民調解委員會調解糾紛不應向當事人收費問題的復函》，重申調解不得收費的政策精神。但問題並沒有因為司法部的一紙文件就得到解決，1984年四川省平昌縣元石公社黃梅大隊的鄒朝淇給《人民日報》的編輯來信反映說：「現在有些公社、大隊、生產隊實行收調解費的制度，群眾要求解決一次問題，雙方務必先交調解費，生產隊收十元，大隊收二十元，公社收三十元。群眾不願拿錢，或拿不起錢，糾紛就無法解決。」[28]雖然1989年制定的《人民調解委員會組織條例》再次重申了「人民調解委員會調解民間糾紛不收費」的政策，同年司法部又針對浙江省司法廳的請示作出了《關於人民調解委員會調解民間糾紛不收費等問題的批複》，但調解收費的現象始終沒能被完全杜絕。
進入1990年代，司法部先後發布了《人民調解委員會及調解員獎勵辦法》和《關於進一步加強人民調解工作促進農村改革與發展維護農村穩定的通知》，一再強調要「妥善解決人民調解委員會的工作經費和調解人員補貼，以保障農村人民調解工作的正常開展」，但事實上問題並沒有得到解決。特別是稅費改革後，由於村社組織依託農業稅來籌集資金的權力被完全剝奪，對於中國絕大多數集體經濟已經破產的鄉村來說，其人民調解實際已沒任何經費來源了。2006年3至4月，河北省政協的社會和法制委員會組織部分政協委員赴滄州、衡水和石家莊市調研農村人民調解工作，發現該省「63萬多名人民調解員大部分是在沒有任何報酬的情況下開展工作的。」[29]而無獨有偶，同年來自四川的一個調研也說該省的調解經費困難也較突出，「全省已落實工作經費（不是專項經費）的村級調解委員會只佔全省調委會總數的30%，已落實補貼的調解員只佔調解員總數的16%。司法助理員的崗位津貼仍執行1992年的每人每天0．6元的標準，嚴重影響工作積極性。」該調研報告最後呼籲說，「巧婦難為無米之炊，經費困難已成為制約基層人民調解工作開展的重要瓶頸。」[30]
注釋:
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出處:《法制與社會發展》2013 年第 1 期
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