社會建設目標及相關措施探討

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社會建設目標及相關措施探討

陳劍

2012年06月20日15:03 來源：中國發展觀察

　　「社會建設」有廣義和狹義之分。廣義的社會建設，包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，即四位一體的社會建設。狹義的社會建設，則主要是指同經濟建設、政治建設、文化建設相併列的社會建設和社會管理，主要包括社會事業建設、社會制度和體制機制建設、社會結構建設以及社會管理。

　　一

　　社會建設目標主要有以下四個方面：

　　（一）建立一個有效的社會保障體系

　　有效的社會保障體系，既是社會主義因素的重要內容，也是擴大內需的主要手段。有效的社會保障體系，包括醫療、養老、住房、就業等一系列保障措施。為實現這一目標的基本任務是，加大政府向公共服務型政府轉變的步伐，建設一個能夠為公民提供公共產品與服務的公共服務型政府。

　　建立有效的社會保障體系，對擴大內需，轉變發展方式具有重要意義。中國加入WTO之後，建立了出口導向型經濟，成了中國模式的重要特徵。但存在的問題是，國內消費嚴重不足，中國的經濟要從出口導向型向出口導向和內需型經濟共同發展的方向轉變，必須花大力氣建立消費社會。而社會保障體系建設，包括社會保障制度、醫療衛生、就業、教育、住房，這些基本的社會體制建立好了，就可以為消費社會打下一個很好的基礎。中國普通百姓就可以敢花錢消費了，這對擴大消費無疑具有十分重要的意義。

　　（二）構建一個合理穩定的社會結構

　　一個合理穩定的社會結構，特別是中產階層佔主要比重的社會結構，對維護社會穩定具有重要意義。為實現這一目標，主要任務是，通過推進工業化和城鎮化建設，大力提升服務業比重，提高城市人口比重，通過壯大白領階層、腦力勞動者階層,擴大中產階層比重，建立一個「橄欖型」的社會結構。而一個中產階層壯大的社會、一個「橄欖型」的社會結構，是有利於政治穩定、有利於推進政治體制改革的。

　　（三）培育能夠彌補市場和政府失靈的社會組織

　　要轉變政府職能，建設一個有所為有所不為的政府，就需要壯大社會的力量，大力培養各種類型的社會組織。為實現這一目標，需要構建與市場經濟相適應的新型政府企業與社會的關係。政府在轉變自身職能的同時，將其主要任務向調節經濟、監管市場、社會管理和公共服務方面轉變。成熟的市場經濟國家，政府、市場、社會都有各自的活動空間和運行規則。政府進行市場監管，提供基本的公共產品；市場是經濟活動的基本平台，「社會」也有發揮作用的獨有領域，還能矯正、彌補市場失靈、政府缺陷，起到政府難以起到的作用。為此，政府需要向社會放權，通過大力培育各種類別的社會組織，降低社會組織的成立門檻,實現鄉村自治、社區自治，社會問題讓社會民眾來管理，形成廣大公民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的社會自治制度。

　　（四）建設一個利益表達機制健全和完善的社會

　　市場經濟條件下，人民群眾利益多元，有著多方面的訴求，需要有能夠反映自身訴求的渠道和利益表達的機制。不然，某一群體的利益訴求得不到反映，必然會影響群體的利益實現。而建設一個和諧社會，一定是不同的利益群體的訴求，在法律框架下，通過相應的組織或機構能夠得到合理反映。而不是，一些群體利益能夠得到表達甚至充分表達，另一些群體的利益得不到表達或表達有限，進而影響群體利益的實現，不利於整個社會公平正義的提升。而一個社會組織充分發育的社會，由於能夠反映不同群體的利益訴求，並有健全的法律保障，因而也一定是利益表達機制相對健全和完善的社會。

　　要實現社會建設目標，遇到的最大挑戰是，政府如何向社會放權。市場化為導向的經濟改革推動了社會力量的成長。但過於強大的政府擠壓了社會力量的成長空間，社會力量成長相對緩慢。社會沒有足夠的空間，很難發展出自我管理的能力。因此，需要政府向社會分權。不然，社會力量又如何成長?不向社會分權，又如何能夠建設有限政府。只有分權，政府管理的疆界縮小，形成有限政府，擴大社會的權力，政府才有精力管理好它應當管的事。比如法律制度建設等內容。但政府向社會分權，實際是政府的自身革命。政府能否革自己的命，是社會領域改革的關鍵。這需要政府與「社會」明確各自的邊界，形成夥伴關係，既需要政府的自覺和政府的自身革命，更需要法律的保障。

　　要實現上述四項目標，社會建設不可能單兵突進，需要與經濟建設、政治建設和文化建設同步推進。特別是政治建設的推進對社會建設尤其重要。因為社會建設的四項目標，即與經濟建設有關，也與文化建設有關，更與政治建設密不可分。例如，利益表達機制的健全和完善，既可看作是社會建設的內容，在很大程度也應看作政治建設的內容。如果沒有公民的廣泛參與，沒有公民表達自身訴求的舞台和空間，利益表達機制又如何能夠健全和完善。再比如，社會保障體系的建設，看似屬於社會建設的內容，但與政治建設也密不可分。如果沒有政治建設的突破，沒有對腐敗行為的嚴厲打擊以及各級人大對政府的預決算進行嚴格的監督，即使經濟增長水平再高，國家豐厚的財政收入又如何確保能夠用於社會保障體系建設。實際上，社會建設同時也是政治建設，經濟建設也包含了政治建設的內容。比如老百姓的就業自由、創立企業的自由，這些自由既是經濟自由，同時也是政治自由。如果理解為四項建設同步推進，在不同發展階段各有側重，這樣理解可能更有利於推進中國整體建設。

　　二

　　要實現社會建設四大目標，需要採取以下一些措施加以推進：

　　（一）推進社會體制創新

　　社會建設的本質問題是體制問題。就社會體制創新而言，它需要解決的問題主要有：一是為中國公民提供充分均等的基本公共服務；二是提高社會發育程度，提升社會自組織的能力。社會體制創新應著力解決這兩方面的問題，由此派生出無數枝節，個個堪稱牽一髮而動全身。而社會體制改革的成功，其判定標準則有賴於公共服務型政府的真正確立，因為不論是基本公共服務不充分、不均等，還是社會發育不足，實質都要求政府把該管的管好，在不必管的領域則大步退出。

　　社會體制包含諸多內容，也包含諸多的體制創新。一是社會運行體制的創新，即主要包括勞動就業體制、收入分配體制、國民教育體制創新；二是社會組織體制的創新，既包括不同社會組織的體制即它們的結構方式，也包括政府對社會組織管理的體制創新；三是社會保障體制的創新，即包括社會保險體制、社會救助體制和社會福利體制的創新；四是社區體制創新，社區是基於共同生活和相同價值、一定地理區域為基礎的社會共同體，其體制的創新，即社區運行架構的創新；五是社會管理體制的創新，即包括社會政策體制、社會控制體制和社會服務體制這些內容的創新。在上述五個方面的體制創新中，社會組織體制的創新無疑是其中最為重要的環節。

　　(二)推進行政管理體制的改革

　　要實現社會建設的四大目標，需要有一個公共服務型政府作為基礎條件；而要建設一個公共服務型政府或有限政府，必須對目前的行政管理體制進行改革。行政管理體制改革是屬於社會體制改革還是屬於政治體制改革的內容，有著不同爭論。但從建設一個有限政府考慮，行政管理體制改革對於社會建設具有十分重要的意義，並處於整個體制改革的中心地位。

　　改革行政管理體制，其意義有兩項，一是大幅減少政府的行政審批許可權，二是降低政府運營成本。要從無所不能的政府向有限政府轉變，向提供公共產品與服務的公共服務政府轉變，就必須大幅減少政府對微觀經濟的干預，減少政府對具體的社會事物的干預。政府必須將大量的許可權轉交給社會和市場，才有可能完成向公共服務型政府轉變的步伐。中國政府又被稱為是全球最昂貴的政府，但這一結論是否確實，需要對全球各國政府的運營成本進行比較才能得出結論。但中國各級政府運營成本過高，卻是不爭的結論。導致中國各級政府運營成本居高不下的因素，主要有：中國的各級議會（人民代表大會）沒有很好行使對政府運營成本進行監督的作用；政府由於承擔了過多的社會事務，機構龐大，必然導致了財政供養的人口居高不下；五級行政層級也是導致中國政府運營成本過高的一個重要原因。此外，黨政機構重疊，兩套機構、兩套人馬，過多的冗員和效率低下無疑是其重要特徵。而行政體制改革這兩方面的意義，無疑有利於推進社會建設。推進行政管理體制改革，一項重要內容是將那些完全由財政供養的社會組織，或納入參照公務員管理的社會組織，逐步與政府財政脫購，最終使其真正成為民間性的社會組織，而不是政府財政供養的社會組織。在北京，包括中國作家協會、中國紅十字總會在內行政級別屬於副部級以上的社會組織超過20多個。這些社會組織，從中央到地方, 幾乎都自成系統，或是全額撥款的事業單位，或是參照公務員管理。從其功能分析，借鑒成熟國家的做法，至少一半以上都可以回歸社會，成為真正意義上民間性的社會組織。即使需要政府財政補助的，政府也應酌情減少財政補助，大可不必大包大攬。而這方面的改革，對推進社會建設意義重大。

　　（三）加大國有企業改革

　　國有企業改革，看似屬於經濟改革內容，但對社會建設的推進有著重大意義。要轉變政府職能，使政府向公共服務型政府轉變，政府必須向社會放權。而國有企業，特別是壟斷國有企業，實際是政府的重要組成部分。政府要向社會放權，沒有國有企業的改革推進，政府要想成功轉型顯然是不現實的。對國有企業進行改革，是在明確政府與市場的邊界基礎上進行的改革。中國改革開放34年來，政府與市場邊界不清，是政府職能難以順利轉變的重要原因。而明確政府與市場的邊界，其中一項重要內容，是明確國有企業在市場經濟中的定位。在市場經濟條件下，國有企業究竟有怎樣的定位，至今並沒有形成廣泛共識，這是國有企業改革難以順利推進的理論原因。就全球視野看，國有企業在市場經濟中的定位，實際十分清晰。如果認同市場，而不是政府是配置資源的基礎，那麼，在市場經濟條件下，公有制或國有企業就不應當是主導或基礎，而只是即彌補市場失靈以及承擔政府所賦予的特殊職能。如果這一定位能夠得到認同的話，那麼，改革的路徑也就自然清晰了。即國有企業，需要淡化自身意識形態色彩，從國有企業神聖的光環中解脫出來；國有企業必須從一般性競爭領域中退出，絕大部分國有壟斷企業所控制的經濟領域都應當向其它所有制形式的企業開放；政府對不同所有制性質的企業應當遵循同樣的尺度。道理很簡單，如果不是彌補市場失靈或承擔政府所賦予特殊職能的企業，政府在對一些企業給予優惠的同時實際上是對其它所有制企業的歧視。

　　(四)推進戶籍制度的改革

　　要構建合理穩定的社會結構，一項重要內容是推進中國城市化步伐。而對戶籍制度進行改革，則是推進城市化進程的重要內容。

　　戶籍制度改革，重要的不在於改革戶籍本身，而在於改革其背後的福利含金量。戶籍改革實際就是改革附著於其上的一系列社會福利，這又是與社會保障制度建設聯繫起來的。戶籍制度改革的思路是分類解決，梯度開放。國務院近期關於戶籍改革提出戶籍遷移實行分類政策是較為符合實際的。即縣級市、地級市、直轄市落戶條件不同，落戶難易程度也不一樣。縣級市有穩定工作及住所就可以入戶，地級市符合工作三年等條件可以落戶，直轄市繼續合理的控制人口規模。

　　就戶籍改革的目標而言，重要的是建立以下兩項制度：一是基本公共服務均等化制度。城市要給流動人口提供基本的服務，而不管你是不是我這個城市的居民，這對正處在城市化快速推進的中國絕大多數城市來說，是有難度的，只能採取分類解決。例如就業保障制度，城市要為大量流動勞動人口提供基本的就業保障，這對許多城市來說只能分步解決；二是保障房制度。大量的流動人口湧入城市，需要有立足之地，居住之所。政府的政策要體現公平正義，需要為弱視群體提供扶持，而剛剛進入城市的流動人口，需要政府的扶持，政府需為來城市發展的人提供居住之所，這也是政府的基本責任。但政府不可能在短期就建立上述兩項制度。政府可以在農村居民和城市發展中建立一個置換平台，即土地置換制度。農村居民湧入城市成為城市居民，農民交出手中地，政府為進入城市的農村居民提供上述兩項制度，則可以加快中國城市化發展步伐。在這一過程中，政府必須講誠信，農村居民交出手中土地，政府必須為進入城市的流動人口提供基本的均等服務，特別是就業保障和住房保障。對於手中無地或少地的農民進入城市，政府責任是義不容辭為他們提供上述兩項制度保障。當然，這一進程需要一個過程，需要分類分時逐步解決。

　　(五）公共產品與服務的供給

　　公共產品的供給與服務既屬於經濟建設內容，也同樣屬於社會建設內容。中國社會目前的一個基本矛盾，是公民對公共產品與服務的巨大需求與政府提供的公共產品與服務有限性的矛盾。也就是說，由於公共產品與服務供給嚴重不足，政府向公共服務型政府轉變目前遇到巨大挑戰。公共產品與服務的內容豐富，直接關係到每一個社會成員的切身利益。公共產品與服務的供給體制具有多方面的積極功能，比如關係到社會公正，有利於縮小貧富差距，有彌合社會裂痕的作用。

　　公共產品與服務的供給目前存在的突出問題是，一是邊界不清。到底哪些屬於公共產品，哪些屬於准公共產品，哪些產品的供給是應當市場化運作的，政府應當為公民提供哪些基本的公共產品與服務。二是中國各地發展很不均衡，不同的發展階段，政府提供的基本公共產品與服務也是變化的。不同的發展階段、不同地區「基本的公共產品與服務」如何界定？三是中國五級政府，各級政府如何分級承擔，分門別類的公共產品與服務要明確不同層次的政府責任。例如，公民的義務教育，這屬於基本的公共產品，不同層級的政府究竟扮演怎樣的責任，這是需要釐清的。目前出現較多的問題是，在義務教育方面，各級政府許可權和責任嚴重不對等，特別是縣級政府承擔了較多的責任，但其自身的財力和許可權與承擔的責任不符，往往捉襟見肘，難以承擔所擔負的責任。四是科、教、文、衛、體等社會事業建設，應當建立起正常的投入規則。不能有錢多投，缺錢了就先擠社會事業的投入，政府投入的隨意性很大，沒有形成制度性的投入機制。如何建立起正常的投入規則，也是需要著力探討的問題。

　　（六）社會組織建設，重在轉變觀念，實現分類管理

　　從今年7月1日起，廣東省政府規定，除法律法規規定需要前置審批外，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位；新成立的社會組織直接到民政部門申請登記。廣東的改革，改雙重管理制度為直接登記，即除了特別規定和特殊領域，成立社會組織無需業務主管單位，可直接在民政部門登記。長期以來，社會團體、民辦非企業單位和基金會這三類社會組織，從申請成立到開展活動，都要受到登記管理機關和業務主管機關的共同管理。這一體制存在以下弊端： ——成立任何社會組織首先要找到業務主管單位，無形中提高了設立社會組織的條件。廣東的做法，它扭轉了過去「社會組織不可靠」的觀念，社會組織現在要成為政府的合作者，將雙重管理改成統一直接登記之後，社會發育的門檻就會大大降低。

　　但廣東的做法，能夠在多大程度上在全國範圍內推廣，並進而推動更深刻的改革，關鍵還在於觀念的解放。社會組織發展遇到最主要的挑戰是中國社會長期形成的大一統的理念，一切都是國家包下來的，對國家和政府崇拜的理念，而把一切政府之外的組織都看作是異己的力量或敵對的力量。在社會領域，雖然現行憲法明確地規定了公民有結社的自由，但在現實生活中，憲法的這一條款落實並不盡人意。人們長期以來整體上將社會組織特別是民間組織作為政府的對手來看待，生怕其得到社會支持，從而形成與政府相對抗的力量，因而在結社自由方面，實際受到了很大限制。實際上，社會組織的發展，有著利益表達反映訴求彌補市場失靈和政府失靈的作用，其中一項重要功能是社會服務，而這是彌補政府失靈的有效手段。從社會服務角度看待社會組織，就需要大力推進社會組織的發展。

　　筆者以為，依法保障公民結社的民主權利，這是憲法賦予公民的神聖權利，應當堅決落實。在相應調低社會組織成立的制度門檻的同時，應當對社會組織進行分類管理，實行寬嚴有別的社會組織管理制度。

　　應當根據社會組織性質的差異慎重規制政治類結社，適度放鬆文化類結社，大力支持經濟類結社。之所以慎重規制政治類結社，因為政治類結社因素複雜，需要具體分析。例如，何謂「非法組織」，需要慎重對待，並明確規定那些反國家、反人類等恐怖主義的組織是要禁止的，並給出精確定義；慎重規制政治類結社，目的是保證政治類社會組織的穩定、有序發展路徑。對於文化類社會組織，可以考慮取消業務主管單位的管理體制，變雙重管理為單一管理體制，給文化類社會組織更多的發展空間。對於經濟類社會組織，應由登記管理向備案管理過渡。此外，對於城市社區和農村鄉鎮以下的草根社會組織，應打開閘門，實行備案管理制度，以推進草根社會組織的繁榮。

　　作者為中國經濟體制改革研究會副會長，北京改革和發展研究會會長，研究員

（責任編輯：高巍、朱書緣）