宋善秋:軍民融合發展法規制度建設探析

軍民融合發展法規制度建設，是指享有立法權的國家權力機關、國家行政機關和軍事領導機關，依照法定的職務和程序，制定、修改或廢止軍民融合發展法規規範的活動。黨的十九大報告深刻指出：「堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」;「堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力」。因此，加強軍民融合發展法規建設研究，對於規範軍民融合發展行為，統籌經濟建設和國防建設協調發展，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、加強軍民融合法規制度建設的重要性和必要性

軍民融合深度發展是黨的十九大報告中國防和軍隊建設「五個更加註重」的重要內容，是全面建成小康社會決勝期「七大戰略」之一，在新時代黨和國家全面建設中佔有十分重要的地位。加強軍民融合法規制度建設，是深入貫徹落實十九大精神的實際舉措，是建立軍民融合體制的強力支撐，是軍民融合機制順利運行的可靠保障，必將有力促進國防建設與經濟建設在更高層次上融合創新，助推軍民融合發展水平快速提升。

（一）加強軍民融合法規制度建設是貫徹軍民融合發展戰略的內在要求。軍民融合深度發展上升為國家戰略，使軍民融合的範圍和內容不斷拓展延伸，涉及政治、經濟、文化、社會、國防等多個方面的統籌協調，形成在更廣範圍、更高層次、更深程度上國防建設與經濟建設的良性互動，不僅為全面建設社會主義現代化國家開創了新的領域，同時也對法規制度建設提出了新的更高要求。黨的十九大報告明確指出：「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。」加強軍民融合法規制度建設，是建設中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。對此，應按照全面依法治國的戰略部署，緊密結合軍民融合發展實際，紮實推進軍民融合法規制度建設，將軍民融合發展的各領域、各層次、各階段、各環節，以法律形式予以系統全面規範，為軍民融合發展實踐提供完備的法律支撐保軍民融合發展融得了、融得深、融得好。

（二）加強軍民融合法規制度建設是破解軍民融合發展難題的客觀需要。在黨中央、國務院和中央軍委的正確領導下，我國軍民融合發展領導體制、工作機制和政策法規逐步完善，國家基礎設施建設貫徹國防要求成效明顯，國防科技工業軍民融合取得重要進展，軍隊保障社會化加速推進，平戰結合的國防動員體系不斷完善，取得了良好的綜合效益。但從總體上看，由於受多種因素影響和制約，目前軍民融合發展無論是在領導管理體制和運行機制建設上，還是資源整合、配套建設及綜合保障等方面，還存在諸多問題和不足。習主席在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全休會議上深刻指出：「軍民融合發展還存在一些突出同題，主要是思想觀念跟不上，頂層統籌統管體制缺乏，政策法規和運行機制滯後，工作執行力度不夠」。因此，迫切需要構建職責明晰、執行順暢、監督有力、運行有效的法規體系，充分發揮法規制度的規範、引導、保障作用，以破解軍民融合發展「根」上的問題，提高軍民融合發展法治化、規範化水平。

（三）加強軍民融合法規制度建設是推進軍民融合深度發展的重要保證。推動軍民融合向深度發展，是一項戰略性基礎工程，涉及到戰略目標、體制機制、規劃計劃、資源配置等方方面面的內容，需要協調各部門、各單位、各領域，必須體現國家意志，堅持國家主導，形成中央、地方、軍隊的統籌合力。立法是最為直接、有效、長遠、穩定體現國家意志的活動，是發揮國家主導作用的重要抓手。只有把軍民融合發展納入法制化軌道，明確軍民融合發展戰略的方向、原則、思路，細化融合發展過程中重點難點問題解決的辦法、措施和要求，以強有力的政策法規對軍民融合發展進行調節、支持和扶持，才能體現國家意志、國家主導，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，推動實現國防建設與經濟建設融合式發展。

二、當前軍民融合法規制度建設存在的問題

改革開放特別是進入新世紀以來，為打破軍民二元分離結構，理順當事各方責權利關係，建立軍民融合發展相關工作的程序方法與行為準則，國家、軍隊相繼出台了一系列政策法規，軍民融合發展政策制度體系初具規模，但距離「系統完善、銜接配套、有效激勵」的政策制度體系仍有較大差距，主要體現在以下幾個方面：

（一）位階關係不夠合理。位階關係，是指每一部規範性法律文本在法律體系中的縱向等級，體現了國家法律體系的內在統一性。當前，我國軍民融合法律、法規、文件、規章、規範性文件呈遞增排列，法律和法規數量偏少，規章和規範性文件數量明顯較多，位階關係不夠科學合理。一是缺少軍民融合頂層法律。已制定出台的55部相關法律均為軍民融合子領域法律，且均在少數條款中涉及到了軍民融合有關內容，缺乏一部專門的軍民融合頂層法律，導致軍民融合的主體、範圍、權利、義務、對接渠道、保障措施等內容界定不清楚，缺乏供國家、軍隊、企事業單位共同遵循的法律依據，不能有效發揮法律的規範、引導和保障作用，與軍民融合發展作為國家戰略的地位極不相稱。二是部分領域位階結構不夠科學。目前，法律法規的位階分布雖然未作硬性規定，但從一些單位反饋情況來看，軍民融合部分領域法律法規結構不夠合理的問題比較突出。例如，國防科技工業與武器裝備採購領域出台的規章較多，但在法律層面尚為空白，這就存在由部門規範國防科技工業和武器裝備採購市場行為，而部門行為本身卻缺乏規範和制約的問題。三是主要領域法律缺失。從數量上看，當前軍民融合發展相關法規文件已相當可觀，但「重量級」的法律漏項仍然較多。例如，國防科技工業、武器裝備採購、航天等方面的法律尚為空白，基礎設施建設、國防經濟動員、後勤保障、退役軍人保障等方面的法律也亟需研究起草。

（二）領域分布不夠均衡。目前，軍民融合法規文件數量居於前三位的領域分別是統籌社會服務保障、統籌應急應戰和和公共安全、基礎設施共建共享，數量最少的是統籌經濟和軍事「走出去」領域，分布不夠均衡的問題比較明顯。一是立法分布相差較大。由於我國軍民融合發展法規建設的組織領導分工還不夠明確，缺乏歸口部分對其進行統籌協調，難以從根本上對軍民融合發展立法進行系統論證、綜合歸類、頂層設計，導致該領域法律規範體系結構不科學、分布不均衡，尤其是軍民協同創新和重點安全領域法治建設明顯滯後。二是軍地二元分離結構明顯。軍地、部門、行業之間的行政壁壘和利益羈絆仍然存在，導致法規標準體系軍民融合不暢通，軍民兩大體系之間「封閉化」「孤島化」和互動共享不足等問題凸顯，客觀上阻礙了融合步伐。如有的部門和單位在軍工、民品企業稅收、信貸、投資等方面實行「雙軌制」，承擔配套任務的民營企業難以同國有軍工企業享受稅收減免等優惠政策，對軍民融合產業發展的投入難以獲得合理回報。三是立法「碎片化」問題突出。現行軍民融合政策法規多為部門規章和「辦法」「意見」等指導性文件，法規體系不健全、不完備、不配套，存在各自為政、分散孤立、相互脫節等問題。行業、部門、行政色彩濃厚，操作性不強，有些甚至相互衝突，或超出規範範圍，導致法規文件數量雖多但缺乏權威性、綜合性、一致性，影響法律效力。

（三）法規修訂不夠及時。法規文件制定後，應根據形勢發展需要進行及時修訂，才能保證其操作性和生命力。但一些部門「重立輕改」的問題較為突出，影響了軍民融合法規制度的適用性和有效性。一是年代久遠的法規文件亟待清理。少數法規文件發布時間長達40年多年，因制定時間過於久遠，所針對問題、規範事項、行政主體、環境任務等都發生了很大變化，已基本失去規範作用，但仍未廢止或修訂，嚴重滯後於時代發展和現實需要。二是法規文件未充分考慮軍民融合內容。改革開放特別是建立社會主義市場經濟體制以來，經濟、社會形勢發展日新月異，部分政策法規制定者未能科學準確地預測國家形勢發展變化趨勢和軍民融合發展需求，部分條款規定過於保守、僵化，缺乏前瞻性、預見性和生命力。三是關鍵領域改革滯後導致法規內容不適用。比較突出的是軍品定價問題，軍地反應都很強烈。如軍工集團普遍反映，1996年3月12日頒發的《軍品價格管理辦法》規定產品利潤為成本的5%，大大低於行業平均利潤，不利於調動企業生產軍品的積極性。但受制于軍品定價改革滯後現狀，相關法規出台時間雖已久遠，遠遠跟不上形勢發展及市場變化，但在新的改革成果推出前，各方面也只能遵照原有規定執行。

（四）立法主體層次不高。立法主體是指有權制定、認可、修改、廢除法律的國家機關。立法主體的層次，直接影響和決定法律效力。從目前情況看，軍民融合相關法律法規普遍存在立法主體層次不高的問題，影響了法規體系的權威性和影響力。一是軍地規章制定不均衡。目前，軍民融合相關規章中絕大部分由軍委機關（解放軍原四總部）制定，國務院部門制定的相對較少，存在以軍事法規或部門規章代替國家法律的問題，導致所出台軍事法規、規章的權威性、適用性和影響力受限。二是軍地統籌缺乏。現行法律法規中，不少都因軍地二元化結構導致內容不銜接，相互割裂分離。由政府牽頭制定的法律法規，在涉軍時往往以另行規定加以迴避，加重了軍民兩套體系相互分離的色彩。而軍隊制定的法規，又基本上只能在軍隊內部適用，對地方企事業單位缺乏有效的約束力。三是部門立法現象較為普遍。軍民融合相關法規制度需要軍地之間統籌規劃、密切協調、系統論證、科學設計，才能確保實施效果。但在實際工作中，因軍地不同部門各管一攤，職能交叉重疊，甚至為了「搶地盤」，制定出台政策制度前未進行充分協商，存在相互不銜接、內容不系統等「先天不足」的問題，導致落實效果大打折扣。

（五）保密管理不夠科學。當前，軍民融合領域保密管理程序過於複雜和嚴格，在一定程度上存在定密過高，或解密期限已到時仍處於保密狀態，或定密積極、解密懈怠等問題，制約了軍民技術的雙向流動，影響和制約了軍民融合深度發展。一是公開度不夠。作為法規文件，原則上應當全部公開，以擴大其知曉範圍，確保能夠被有效執行。但有的部門定密較為隨意，制定了大量「帶密級」的法規文件，存在該公開而未公開、可以部分公開而未制定脫密版本等問題，嚴重製約其影響力和執行效力。二是定密不科學。部分主管單位和個人將保密問題與實際工作需要對立起來，制定了過於複雜和嚴苛的保密管理程序，人為提高密級和保密批准許可權，在為保密設置了一堵嚴防死守的「防火牆」的同時，也限制了軍地之間和不同系統、不同部門之間的溝通交流，增大了法規宣傳和貫徹執行的難度。三是解密不及時。部分單位出於對發生失泄密問題的擔憂和顧慮，對解密問題慎之又慎，均按最高規定年限執行，甚至「一密定終身」，使法規解密嚴重落後於時代發展需要。解密的風險性及准入認證的複雜程序，在一定程度上造成了非傳統軍工企業不能或不願邁入國防市場的壁壘問題。

三、加強軍民融合法規制度建設的對策思考

針對以上存在的問題，應堅持以十九大精神為指導，認真貫徹落實黨中央關於「堅持全面依法治國」和「堅定實施軍民融合發展戰略」的重要指示精神，加強統籌協調規劃和溝通協調，加快構建軍民融合發展政策法規體系，強化軍民融合發展法治保障，著力解決軍民融合發展面臨的突出矛盾和現實問題，形成良好的軍民融合法規制度環境，適應新時代軍民融合深度發展的需要。

（一）健全政策法規體系。在決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中，軍民融合發展無論是在內容、領域、功能上，還是在方式、方法上都較以往有了很大變化，迫切需要加強立法頂層設計和統籌規劃，構建縱向到底、橫向到邊的政策法規體系，推進軍民融合發展各項工作有序開展。一是加強法治建設規劃設計。堅持以推進軍民融合深度發展為目標，以完善軍民融合基本制度為突破口，按照國家主導、軍地協調、需求對接、資源共享、制度創新的原則，採取立、改、廢、釋並舉的方式，科學制定立法規劃，明確軍民融合深度發展法治建設的路線圖、時間表，為構建系統完備、權威高效的軍民融合法治體系提供頂層規劃和方向引領。二是加強重大理論與現實問題研究。將軍民融合法規制度建設理論研究作為國家和軍隊理論研究領域的一項重大任務，納入國家和軍隊科研規劃計劃，並組織國家和軍隊科研院所有關科研力量，分專題開展軍民融合法規制度建設理論研究，針對基礎設施、信息、電磁頻譜、航空、航天、海洋和國防動員與應急管理銜接等立法難點、熱點問題進行重點攻關，注重成果轉化應用，為立法實踐提供理論支撐。三是健全頂層法律法規。加快推進軍民融合綜合性法律立法進程，建立由中央軍民融合委員會牽頭，全國人大常委會法工委、國務院法制辦、軍委法制局參加，吸收國家部委、軍委機關部門參與的立法協調機制，加快制定《關於加強軍民融合深度發展法治建設的意見》，抓緊啟動《國防法》等涉及軍民融合全局性法律的修訂工作，儘快完成綜合性立法與重點領域專項立法任務，確保重大改革決策有法可依、於法有據。

（二）統籌協調法治建設。軍民融合法制建設需要調整的社會關係多，立法需求量大、任務重，應按照突出重點、兼顧一般、先急後緩、先易後難的原則，科學統籌安排立法項目，搞好籌劃部署和指導協調，確保立法科學性、系統性和協調性。一是堅持統籌推進。充分發揮軍民融合發展領導機構的統籌統管作用，通過中央融合辦綜合協調、督促落實，省級相關機構主動配合、積極作為，加大法規制度制定過程中的統籌推進力度，著力解決法制建設不系統、不協調、不同步、不配套等問題。二是加強清查梳理。加快推進與軍民融合深度發展不相適應的法規制度清理修理工作，重點明確清理的範圍、標準和要求，刪除陳舊過時的內容，填補空白缺失的內容，修訂相互矛盾的內容，合併交叉重疊的內容，確保在規定時限內清理到位、不留死角，優化軍民融合發展制度環境。三是抓好整合優化。重塑軍事法規體系，凡適用同一部國家法律法規的，協調地方法制部門主動將軍事相關內容納入立法範圍，積極主動徵求軍方意見；協調軍方主動將立法需求納入統一法律框架，不再另行制定軍事法規、規章，實現軍地統一立法、守法和執法，真正建立起軍地統籌有力、銜接有序的法規制度體系。

（三）增強法律實施效益。法規質量水平的高低，關鍵是看其落實效果的好壞。因此，應加強立法組織領導，不斷改進立法技術，抓好執法績效評估，不斷增強法律實施效益。一是強化法治思維理念。增強依法行政意識，凡涉及軍民融合發展的重大事項，必須依照法定程序決策，並建立健全重大決策合法性審查機制、終身責任追究機制和責任倒查機制，嚴格落實「法定職責必須為、法無授權不可為」和「法無禁止則可為」的法治要求，有效解決軍民融合發展中的「協調工作靠感情、解決問題靠關係」等問題，堅決克服和糾正對軍民融合發展不作為、亂作為等現象。二是加強法規信息公開。明確制定軍民融合發展法規文件應秉持公開透明的原則，凡涉及軍民融合的法規文件，原則上不得設立密級；確需保密的，應當同步發行脫密公開版本，超出保密年限應當及時解密，以打破軍民融合法規信息壁壘，擴大法規制度影響力，確保執行效果。三是抓好執法績效評估。構建軍民融合發展法規制度績效評估體系，建立執法效果反饋修正機制，對法規制度的實施效果進行常態化調研評估，及時反饋執行過程中遇到的新情況新問題，形成完善的政策法規糾偏校正機制，不斷提高軍民深度融合發展的法治化保障水平。

宋善秋：軍民融合發展戰略研究專家