就在香港因為行政長官普選陷入激烈爭論之際，中央政府第一次就「一國兩制」在香港落實發表了白皮書《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》。白皮書作為官方的正式文件，一方面系統總結中央治港的方針政策及其理論基礎，另一方面系統總結「一國兩制」在香港落實的經驗及面臨的問題。

    中央在這個時候就香港問題發表白皮書，既有現實考慮，也有長遠打算。就現實考慮而言，顯然是目前爭論最激烈的行政長官普選問題。對於這個問題，白皮書明確提出，「行政長官和立法會普選制度必須符合國家主權、安全和發展利益，符合香港實際，兼顧社會各階層利益，體現均衡參與的原則，有利於資本主義發展，特別是要符合香港特別行政區作為直轄於中央人民政府的地方行政區域的法律地位，符合香港基本法和全國人大常委會有關決定的規定，經普選產生的行政長官人選必須是愛國愛港人士。」為此，白皮書重申了「港人治港是愛國者為主體的港人治港」，並明確表示「愛國者治港也是具有法律依據的」。

    就長遠考慮而言，白皮書進一步總結並強化了中央治港的理論基礎。一方面白皮書特彆強調中央對香港的「全面管治權」。以往人們對主權的理解多集中於外交、國防，按照這種理解，香港不少人主張除了外交、國防，中央在香港行使主權就在干預香港事務，以至於基本法規定了人大釋法，但香港卻有人反對人大釋法，認為釋法是破壞香港法治。白皮書在強調中央在香港實行主權的同時，對主權權力進行細化，特別提出「全面管治權」這個概念，表明中央依照基本法對香港擁有更多的權力，包括對行政長官和主要官員的任命、行政長官對中央述職、指導特區政府施政等，都屬於管治權的一部分。

    另一方面白皮書特彆強調香港憲制的最終基礎乃是中國憲法。香港社會普遍認為，基本法是香港的憲制性法律，是香港的最高法律，同時將基本法的依據訴諸中英聯合聲明，主張基本法是這個國際條約的法律化。針對這種流行的理解，白皮書特彆強調指出，基本法的依據是中國憲法。為此，白皮書不僅指出聯合聲明簽署之前新憲法第31條的規定，並詳細列舉中央公布的十二條對港方針，而且明確指出「中國憲法和香港基本法構成了香港的憲制基礎」。這顯然是指香港的憲制地位包括憲法，基本法必須放在中國憲法框架內，是中國憲法框架里確立的香港特別行政區制度。這就把基本法和憲法的關係，把香港特區與國家整個憲政體制的關係講清楚了。

    「一國兩制」乃是全新的事業，在實踐中必然面臨許多問題，需要在實踐中加以總結。白皮書最後一部分將當前面臨的問題總結為五個方面，但核心在於處理好「一國」和「兩制」的關係。「一國」是「兩制」的前提。中國是單一制國家，香港的高度自治源於中央授權。因此，「兩制」的關係要始終維護國家主權、安全和發展利益，尊重國家實行的根本制度以及其他制度和原則。只要堅持這個根本原則，那麼「一國兩制」中面臨的問題就可以在溝通和協商的基礎上，找到解決問題的辦法。

    （作者強世功為北京大學法學院教授、港澳研究中心執行主任）

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