歷代職官沿革史（陳茂同-著） 秦漢三國時期

歷代職官沿革史（陳茂同-著）

第四章 秦朝

第一節 秦代的政治概況

　公元前221年，秦統一了六國，結束了諸侯割據稱雄的時代。為了鞏固國家的大統一，秦王政採取了一系列重大措施，來健全和鞏固新建的政權，加強地主階級專政。

　　戰國時各國最高統治者都自尊號為王。秦王政（即秦始皇）統一六國後，立即召開群臣，重議尊號，群臣盛讚秦王政的功業是自「上古以來未嘗有，五帝所不及」，建議選用古代最尊貴的稱號「泰皇」，稱「命」曰「制」，「令」曰「詔」，自稱為「聯」。秦王去「泰」著「皇」，採用上古帝號，稱「皇帝」，並廢除帝王的謚號。自稱「始皇帝」，後繼者沿稱二世皇帝、三世皇帝……以至萬世。從此，在中國歷史上有了「皇帝」的稱號。

　　秦始皇又召集群臣討論制定政治制度。丞相王綰主張在齊、楚、燕故地，實行分封制，立諸子為王。這個意見得到多數大臣的支持，只有廷尉李斯力排眾議。他總結了西周以來政治鬥爭的歷史經驗，駁斥了王綰的主張，指出實行分封制必然破壞統一，導致分裂，他建議在全國實行郡縣制，以鞏固中央集權，秦始皇完全贊成李斯的意見，決定在全國範圍內推行以郡縣製為基礎的中央集權制。

　　秦世皇為了維護封建秩序，令大臣在秦國原有刑法的基礎上，加以修訂、擴充，並吸取其他各國的有關條文，制定了一套更嚴密的刑法制度，這套刑法制度的施行條例有《田律》、《廄苑律》、《倉律》、《金布律》、《二律》、《徭律》、《軍爵律》、《置吏律》、《除吏律》、《效》等近三十種，包括政治、經濟、軍事各個方面。這些施行條例多屬地方官及有關官吏職責範圍與失職懲罰等各項規定。反映了地主階級及其國家對農民階級與奴隸的殘酷奴役。在案例及疑案問答中，有六十餘條是有關治「盜」的。其中規定：五人共同為「盜」，被「盜」的東西在一錢以上的，就要斬左趾，黥面，罰作城旦。秦律就是用這樣嚴酷的刑罰來保障地主階級私有制。

　　秦朝實行普遍的徵兵制。秦的兵役又兼有徭役的性質。凡年滿17歲到60歲的男子都要服兵役。守邊一年稱為「戍卒」；守京都一年稱為「正卒」；到縣聽差，稱為「更卒」。另外，中央還有常備禁衛軍，稱作「衛卒」，郡的常備兵稱為「材官」。除步兵外還有水軍、騎兵以及經過特種訓練的武士。

　　為了防止相當數量的原六國舊貴族稱霸一方，秦始皇把他們和各地豪富十二萬戶遷居到京城咸陽附近，置於中央政府的直接監視和控制下。與此同時，又下令收繳民間所存的武器，運到咸陽加以銷毀。當時持有武器最多的是六國權貴和豪富之家，收繳他們的兵器有利於國家的鞏固和統一。

　　秦始皇統一六國以前，秦國就有專門管理田地的「田令」。統一後，於公元前216年下令「使黔首自實田」，意思是命令佔有土地的人向政府自報佔有土地的數額，國家以法律的形式承認土地私有，這是為徵收賦稅提供根據。這項命令對封建土地私有制的發展起了推動作用。同時，還把以前「重農抑末」政策改為「上農抑末」，對商人進行殘酷的打擊。例如始皇三十三年（前214年）遷往嶺南的五十萬罪人中，有很大一部分是「賈人」和商人的後代。

　　此外，秦統一後，還制定了統一的度量衡和貨幣的制度。秦始皇下令沿用商鞅所制的量器和尺子，只是衡器略有變革。統一度量衡和貨幣，克服了過去因標準不同而換算困難的混亂情況，便利了經濟交往，也便利了封建賦稅的徵收。與此同時，秦始皇又命令李斯負責整理出一種筆劃較戰國時期簡便、寫法一致的文字，推行全國，稱為小篆，廢除了其他異體字。後來程邈又根據民間流行的簡化字整理出一種新字體，稱為隸書。秦始皇的統一和簡化文字，對漢族文化的發展起了重要的作用。

　　為了加強對全國的控制，秦始皇從統一的第二年起，就以京師咸陽為中心，陸續修築了三條馳道。一條往東通到現在的河北、山東的海邊；一條往南，通到現在的湖北、湖南、江蘇等地；一條往北通到內蒙古一帶。馳道寬五十步，路面經過夯實，路旁每隔三丈種樹一棵，還統一了全國車軌軌距。大大便利了從京城到各地的交通，有利於加強中央對地方的控制。

　　在這些改革的同時，秦朝對職官隊伍，也作了相應的變革，以利加強中央集權制的統治。

第二節 秦代的中樞官制

　　秦代的官制，部分在戰國時期就已形成。但是，秦統一六國後，由於權力的高度集中，中央與地方間的關係，政務與事務間的關係，君主與臣下間的關係等等，都不可避免地有所更張，出現了一套嚴密的新制度。

　　秦代中樞政權的最大特徵是皇權的至高無上。戰國時期，七雄並峙，都抱有統一中國的雄心壯志，但是中國最終為西方的戎族——秦所統一。秦統一中國的原因很多，其中最直接的原因就是強化君權，抑制宗室貴族特權。這個制度是在世卿世祿制度被破壞後，地主經濟得到發展的過程中而逐漸發展起來的。

　　為了行使權力，秦始皇確立了以丞相為首的中央政府組織。這個機構除丞相（或稱相國、相邦、中丞相）外，還有國尉、御史大夫及九卿等，以掌管全國的政治和軍事。

　　丞相是承天子之命，督率百官、執行政務，事實上相當於幕僚長的地位。《通典·職官二》云：「秦省司徒，置丞相」。這是說秦的丞相，相當於戰國時的司徒。《漢書·百官公卿表》云：「相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機。」丞相之名，始於戰國。《戰國策·魏策二》記載蘇代說梁王：「莫如太子之自相，是三人皆以太子為非固相也，皆將務以其國事魏，而欲置丞相之璽。」秦國官制多仿三晉，惠王十年始有張儀相秦，武王二年設左、右丞相，才有丞相的名稱。昭王三十二年，以穰侯為相國，始皇為秦王時，稱丞相呂不韋為相邦，號稱仲父，同時有丞相昌平君。統一六國後，李斯由廷尉升為丞相，二世誅李斯後，拜趙高為中丞相（因為他是宦官，故稱中丞相），事無大小皆由其裁決。戰國時期，各國丞相均封侯，秦國也是如此，如昭王時，封魏冉為穰侯，范雎為應侯，蔡澤為剛成君。庄襄王時，封呂不韋為文信侯，秦始王也曾封李斯為通侯，秦二世封趙高為安武侯。

　　國尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《漢書·百官公卿表》云：「太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。」《通考·職官考一》雲「主五兵」。《史記·秦始皇本紀》說，十年以尉繚為秦國尉。國尉也是六國時官，《史記·廉頗藺相如列傳》云：「趙惠文王賜奢號為馬信君，以許歷為國尉。」又《新序·雜事篇》云：「晉大夫祁奚老，晉君問曰：『孰可以為國尉？』祁奚對曰：『午也可』。」也有稱國尉為元尉的，《國語·晉語》載：「公知祁奚之果而不淫，使為元尉。」秦時的國尉、元尉相當於漢時的太尉。但漢時太尉是三公，而秦的國尉、元尉不是三公。白起於昭王三十四年自左更升為國尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，國尉還在大良造之下，由此可見，秦代的國尉不如漢代太尉地位之尊崇。

　　御史大夫，掌監察百官，為丞相之佐貳。這個官稱秦始設置。《通典·職官典二》云：「秦無司空，置御史大夫以貳於相。」《漢書·百官公卿表上》雲「御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。」御史官稱始創於戰國，但其職能與秦的御史大夫不同。戰國的御史是記事之職，秦的御史大夫是管糾察的。始皇時有御史大夫馮劫，二世時有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一個叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《漢書·百官公卿表》云：「御史大夫……有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭台，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。」可見御史中丞掌握了相當重要的權力，御史大夫之所以能成為最高的監察官，就是因為御史中丞在其屬下。

　　在丞相以下的中央高級官吏是卿。卿分掌國家一部分事務，從其職務的性質上可分為兩類：一類是專為皇帝服務的，如管祭祀禮儀的「奉常」，管守衛宮殿門戶的「郎中令」，管宮外警衛的「衛尉」，管車馬的「太僕」，管皇帝私產的「少府」。此外，還有一些侍從官或宮官；一類是管理國家事務的，如掌管財政的「治粟內史」，掌管司法的「廷尉」，掌管京師治安的「中尉」，掌管宮室陵寢建築的「將作少府」，掌管爵祿升降的「主爵中尉」，掌管少數部族的有「典屬國」。

　　奉常，《通典·職官七》云：「奉常，周為春官宗伯，掌邦禮，秦改奉常。」《漢書·百官公卿表》云：「奉常，秦官，掌宗廟禮儀，有丞。」從這些記載得知，奉常職掌宗廟祭祀禮儀。其屬官有太樂，掌樂舞；太祝，主持祠廟，掌祭祀；太宰，掌撰具；太醫，掌巫醫；太史，掌天時星象，兼司記事；太卜，掌卜筮。這些屬官都設有令、丞。此外，還有秘祝、占夢、望氣等職。古代氏族社會，以血緣關係為紐帶，一切政治運動均集中於宗宙，所以巫者居很重要的地位，所謂朝廷也就是廟廷。樂、祝、醫、史、卜以及巫覡（X0音習）等，均掌守宗廟，以充當神權政治的各種角色。後來國家機構不斷改革，朝廷與廟廷逐漸分離，但奉常的屬官仍然掌管祭祀的各種禮儀。

　　郎中令，《漢書·百官公卿表》云：「郎中令，秦官，掌宮殿掖門戶，有丞。」《秦會要》引《通典·職官七》云：「及主諸郎之在殿中侍衛，故曰郎中令。」戰國時六國均設置郎中。《戰國策·韓策三》云：

　　段產謂新城君曰：「夫宵行者能無為奸，而不能令狗無吠已。今臣處郎中，能無議君於王，而不能令人毋議臣於君。」

　　《戰國策·楚策四》記載朱英對春申君說：「君先仕臣為郎中，君王崩，李園先入，臣請為君其胸殺之。」又《趙策三》載趙王謂魏牟曰：「郎中不知為冠。」又《韓非子·外儲說左上篇》：「齊桓公弗衣紫，郎中莫衣紫」。這些記載都說明郎中不是秦專置的官稱。秦二世元年，趙高為郎中令。郎中令的屬官有大夫、郎、謁者等。另外，期門、羽林等都在郎中令屬下。

　　大夫，《漢書·百官公卿表》說：「大夫掌議論，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數十人。」《初學記》十二引《齊職儀》：「秦置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數十人，屬郎中令。」①中大夫在六國時就已經有了，《呂氏春秋·知度篇》有趙襄子以膽胥已為中大夫的記載，《韓非子·外儲說下》也有「齊中大夫有夷射者，王誅殺之」的記載。秦在始皇時有中大夫令，為中大夫主官。

　　郎，《漢書·百官公卿表》云：「郎掌守門戶，出充車騎有議郎、中郎、侍郎、郎中，皆無員，多至千人。議郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三將，秩皆比二千石。郎中有車、戶、騎三將，秩皆比千石。」《初學記》十一載：「秦初置郎中令，其屬官有三署，署中有郎中、侍郎，無員，多至千人，分隸三署，主持戟，侍宮殿，出則充車。」《始皇本紀》有二世「以罪過連逮少近官三郎」的記載，所謂「三郎」就是指三署郎。

　　謁者，《漢書·百官公卿表》云：「謁者掌賓贊受事，員七十人，秩比六百石。有僕射，秩比千石。《史記·范雎列傳》載：「秦昭王使謁者王稽於魏。」又說：「（穰侯）又謂王稽曰：『謁君得無與諸侯客子俱來乎？』」除秦外，六國也有謁者，《呂氏春秋·愛士篇》云：「趙簡子之臣胥渠，有疾，醫教之曰：『得白騾之肝，病則止，不得則死』，謁者入通。」這說明趙有謁者。《戰國策·齊策一》云：「靖郭君將城薛，客多以諫。靖郭君謂謁者元為客通。」這說明齊也有謁者。《戰國策·楚策四》云：「有獻不死之葯於荊王者，謁者操以入。」這說明楚國亦有謁者。又《韓策一》云：「顏率見公仲，公仲不見，顏率謂公仲之謁者。」說明韓國同樣有謁者。

　　僕射（y8音夜），《漢書·百官公卿表》說：「僕射，秦官，自待中、尚書、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督課之，軍屯吏、騶、宰、永巷宮人皆有，取其領事之號。」《初學記》十一云：「秩比六百石。」《御覽》卷201引《齊職議》：「秦漢之世，委政公卿，尚書之職，掌封奏，令贊文書，僕射主開閉，令不在，則僕射奏下其事。」《秦會要補》引章炳麟語云：「古有僕人射人，為君近臣，秦時謁者、尚書、博士、侍中，皆有僕射以領之，由是二官之名，始合為一。」

　　衛尉，《漢書·百官公卿表》云：「衛尉，秦官，掌宮門衛屯兵，有丞。」古代凡兵獄之官，皆名為尉。《通典·職官七》云：「衛尉多以博士議郎為之」。屬官有：公車司馬令，《通典·職官七》云：「掌殿司馬門，秦屬衛尉」。凡吏民上章、貢獻及征詣公車者，都必須通過公車司馬。又有衛令，即衛士令，主宮門衛士，《史記·秦始皇本紀》云：「二世三年，趙高遣閻樂至望夷宮殿門縛衛令。」

　　太僕，《漢書·百官公卿表》云：「太僕，周官，秦因之，掌輿馬，有丞，兩人。」其屬官可考者有中車府令。據《史記·蒙恬列傳》載，秦始皇曾以趙高任此職。

　　廷尉，《漢書·百官公卿表》云：「廷尉秦置，掌刑辟，有正監，秩皆千石。」顏師古註：「廷，平也，治獄貴平，故以為號。」《秦會要補》云：「周壽昌曰：《韓詩外傳》，晉文公使李為理，《呂氏春秋》，齊宏章為大理，《說苑》，楚廷理，《新序》石奢為大理。」由此可見，戰國時各國都名為理，大理或廷理，只有秦國稱廷尉。

　　典客，《漢書·百官公卿表》云：「秦官，掌諸歸義蠻夷，有丞。」《通典·職官七》云：「典客，秦置，掌諸侯及歸義蠻夷，有丞。」即掌管諸侯及各部族首領朝覲事並典其儀禮，各地上計諸吏，也由典客接待。其屬官有行人，以為臨時派遣出使者。

　　宗正，《漢書·百官公卿表》說：「宗正，秦官，掌親屬，有丞。」《初學記》引《宋百官春秋》說：「周受命，封建宗盟，始選宗中之長而董正之，謂之宗正，成王時，彤伯入為宗正，掌王親屬，是也，秦因之。」關於這個官稱的創置時期，兩書記載不同。《秦會要》從《初學記》，定為周官，比較可信。下設丞一人，掌君主親屬及登記宗室譜牒、序九族、別嫡庶。如有罪，則除其屬籍。

　　治粟內史，《漢書·百官公卿表》云：「治粟內史，秦官，掌榖貨，有兩丞。」全國的賦稅都得上報治粟內史，據《通典·職官八》記載，屬官有太倉令丞，主管谷藏。此外，還有平準令，丞，掌物價，主管染色。

　　少府，《漢書·百官公卿表》云：「少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共養，有六丞。」治粟內史掌軍國之用；少府供君主私眷。據《史記·秦始皇本紀》載，二世二年，有少府章邯。

　　少府除掌管皇帝私產外，凡負責供應皇帝生活之需的諸官吏，大都是少府的屬官。其事務非常繁雜，機構也非常龐大。其屬官有御府令丞，《秦會要》引《始皇本紀》和《通典·職官八》云：「秦有御府令丞，掌供御服，而屬少府。」；尚書令丞，《通典·職官四》云：「秦置尚書丞一人，屬少府。」又云：「秦時少府遣吏四人，在殿中主發書，謂之尚書。」又《通典·職官八》云：「秦置六尚，謂尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚書。」太官令丞，主御膳食；宦者令，主管宦官；中書謁者令丞，以宦官充任，掌內廷事務；太醫令丞，《通典·職官七》云：「秦有太醫令丞，亦主醫藥，屬少府。」都水長丞，《通典·職官九》云：「秦漢又有都水長丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三輔等，皆有其官。」樂府令丞，主音律樂章；永巷令，掌管宮人。

　　此外，中央官還有：

　　客卿，這個官稱戰國時六國皆有設置。秦設客卿以招徠策士賢人，位在丞相之下，入秦為客卿者，往往擢升為丞相。如秦惠王以張儀為客卿，後至相位。秦昭王以壽燭為客卿，繼為丞相。范雎、蔡澤皆先為客卿後任丞相。秦始皇時，李斯也曾任過客卿。

　　中尉，秦官，掌京師治安、防備水火盜賊之事。其屬官據《秦會要》云：「有兩丞、侯、司馬、千人。」又有武庫令丞，掌軍器；有靜室令，為乘輿前驅，以清道路。《秦會要補》引王先謙云：「《華陽國志》有秦中尉田真黃，又趙烈候官荀欣為中尉。則是官不獨秦有也。」

　　將作少府，《漢書·百官公卿表》云：「將作少府，秦官掌治宮室，有兩丞，左右中侯。」其屬官有石室，東園主章以及左右、前後中校七令丞。東園主章，掌大材，以供東園大匠。中校署掌舟車雜兵仗廄牧。此外又有主章長丞，掌大木。

　　典屬國，《漢書·百官公卿表》云：「典屬國，秦官，掌蠻夷降者。」其屬官有九澤令，典客丞。

　　主爵中尉，原於周時宰爵，鄭玄注《周官》云：「宰，主也。」掌諸侯封贈及賓客祭祀饗食犧牲之牢數。其屬官有掌畜令丞。

　　中常侍，秦置，銀璫左貂，給事殿省。《後漢書·宦者列傳序》云：「漢興，仍襲秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以參其選，皆銀璫左貂，給事殿省。」《通典·職官三》云：「秦置散騎，又置中常侍散騎，並乘輿，後中常侍得入禁中，皆無員。」散騎跟隨皇帝車後，獻可否、備顧問。中常侍可出入宮禁，常侍皇帝左右。至魏文帝時，始合為一官，稱散騎常侍。

　　給事中，《漢書·百官公卿表》云：「給事中亦加官，所加或大夫，博士，儀郎，掌顧問應對，位次中常侍。黃門有給事黃門，位從將大夫。皆秦制。」給事中每日上朝，平議尚書奏事，因為在殿內供職，故稱給事中。

　　宮官有如下幾種：

　　詹事，《漢書·百官公卿表》云：「秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石。」其屬官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；衛率，中庶子，《通典·職官十二》云：「古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子員。」據《戰國策·燕策三》載：「荊軻使秦，因中庶子蒙嘉而見始皇。」可見當時確實有這種官。《戰國策·韓策二》載：「韓公叔與幾瑟爭國，中庶子謂太子……」《新序·辨物篇》載：「趙太子暴疾而死，扁鵲造宮門，中庶子之好方者應之。」又《史記·商君列傳》載：「衛鞅事魏相公叔痤為中庶子。」可見這種官不是秦國僅有。太子舍人，《通典·職官十二》云：「秦官」；太子門大夫，《通典·職官十二》云：「秦置」；洗馬，本作先馬，勾踐曾為夫差先馬。太子洗馬，太子出行則先驅；少庶子，秦官。六國也有設置，《韓非子·內儲說》云：「晉平公觴客，少庶子進炙而發繞之。」同書還記載了宋太宰使少庶子之市，魏濟陽君有少庶子，卜皮使少庶子佯愛其妾等事。太子仆，秦置，掌車馬。

　　將行，秦置，皇后之卿。又有皇后衛尉、皇后少府、皇后少仆等。

　　以上為中央官僚機構的文職官。下面再介紹武職官：

　　護軍都尉，執掌軍政，統領諸將。《漢書·百官公卿表》云：「護軍都尉，秦官」。屬官有中護軍，領軍史，皆掌禁兵，典選武將，胡亥以李斯等人為護軍，監視蒙恬軍隊。

　　將軍，《漢書·百官公卿表》云：「前後左右將軍，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫綬。」秦昭王時，才設將軍以為統兵將帥。如以魏冉為將軍，保衛咸陽。以戎為將軍，領兵攻楚。但又往往以其他官職統兵出征，如《史記·蒙恬列傳》云：「始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得為秦將，攻齊，大破之，拜為內史。秦已並天下，乃使恬將三十萬眾北逐戎狄，收河南。」可見蒙恬以內史身分統兵出征，將軍之上有上將軍，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起為上將軍。始皇時，任過秦將軍的有王翦、王賁、蒙驁、王賁、麃公、馮劫等人。將軍之下有裨將軍。如秦昭王四十七年，以王齕為尉裨將。始皇二十三年（前224年），以蒙武為裨將軍。又以王離為蒙恬裨將。裨將就是偏將，為將軍之副職。

　　周時的所謂前後左右將軍，秦皆因襲其號，都是鎮撫邊境的將領，地位很高。他們都是常設的將軍，其下均置長史，如《項羽本紀》載：「章邯使長史欣」；還設中下級武職官，如騎長，《史記·傅靳蒯成列傳》載靳歙「又戰藍田北，斬車司馬二人，騎長一人。」集解引張晏註：「騎之長。」又有校，如《白起列傳》載：「王陵攻趙邯鄲，亡五校。」《陳陟世家》載：「黥布擊秦左右校。」尉，《國策·秦策二》云：「秦之右將有尉。」又《白起列傳》載，長平之戰，王齕為尉。司馬，《曹相國世家》云：「虜秦司馬及御史各一人」。「車司馬，主管官車，《傅靳蒯成列傳》載靳歙定隴西六縣，所將卒斬車司馬，侯各四人。」

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　　① 《通典·職官三》也有同樣記載。

第三節 地方官制

　自戰國以來，各國相繼設置郡縣。秦孝公十二年（前350

　　年），商鞅合併了全國的鄉村聚落，分設為縣，置縣令。惠文王十年（前328年），魏國割交上郡，後十三年（前315年），秦又置漢中郡。從此以後，郡縣制逐漸在秦境內推行起來。始皇二十六年，分天下為三十六郡，後增設至四十多郡。

　　京師是國都所在地，它的機構設置與列郡有所不同，不設郡守，而設內史為京師長官，《漢書·百官公卿表》云：「內史，周官，秦因之，掌治京師。」內史可以參與朝議，位同列卿，所以往往被作為中央官看待。內史的人選多從優秀郡守中遴任。內史屬官可參用他郡人士，秩祿高於列郡。屬吏有都水長、丞，鐵官長，丞。廩犧令、丞，主管穀倉和飼養牲畜，以供祭祀。

　　郡設監御史，郡守，郡尉，分管一郡之政治、軍事。

　　監御史，又叫郡監，《漢書·百官公卿表》云：「監御史，秦置，掌監郡。」《史記·蕭相國世家》載：「秦御史監郡者與從事，掌辨之。」集解引蘇林註：「秦時無刺史，以御史監郡。」監御史隸屬於御史中丞，是中央監臨地方之官。

　　郡守，為一郡之長，六國均有此官，《漢書·百官公卿表》云：「郡守，秦置，掌治其郡，秩二千石，有丞，邊郡又有長史，掌兵馬，秩皆六百石。」郡守握有很大權力，除各縣令長由中央任命外，一郡屬吏都由郡守從本郡人士中辟舉。其治郡方略，得以發揮個人才幹，朝廷不加干預。

　　郡丞，協助郡守處理事務。邊疆的郡，另有長史①，掌管兵馬，郡守有缺，丞或長史代行其職，屬吏有卒史、主簿、牧師令。

　　卒史，蕭何、周昌與其從兄均當過泗水郡卒史。

　　主簿，主管郡守府中簿書，《水經注·江水注》引《風俗通》云：「李冰為蜀守，主簿刺殺江神。」

　　牧師令，《通典·職官七》云：「秦漢邊郡，置六牧師令。」

　　郡尉，《漢書·百官公卿表》云：「郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。」《後漢書·桓帝紀》注引《漢官儀》云：「秦郡有尉一人，典兵禁，捕盜賊。」可見尉的職掌有二：一是輔佐郡守管理甲兵；二是主管逮捕盜賊。如秦二世時，任囂曾任南海郡尉。尉下有丞，內地各郡設1人，大郡2人。邊塞郡，百里一尉，尉下設士史、尉史各2人，負有保衛邊塞的責任。郡尉直接受命於朝廷，獨立開府者與郡守相等，不受郡守管轄。所以，在一郡之中，監御史、郡守、郡尉之間，雖然職務相聯，但卻不互相隸屬。在關塞要地還設關都尉。又據《通典》引《漢官舊儀》云：「漢承秦制，郡置太守治民，斷獄都尉治獄，都尉治盜賊甲卒兵馬。」從這記載看來，好象秦時一郡有兩尉。所以《通典》又說：「始皇並天下，郡置一守、一丞、兩尉以典之。」這樣，典兵斷獄本來是有分職的。

　　郡以下設縣，少數部族地區則設道，其體制與縣相當。

　　縣設令、長，《漢書·百官公卿表》載：「縣令長，皆秦置，掌治其縣，萬戶以上為令，秩千石至六百石。減萬戶為長，秩五百石至三百石。皆有丞，尉，秩四百石至三百石，是為長吏。百石以下有斗食，佐史之秩，是為少吏。」其實，縣令、長是襲用六國的官稱，非秦創置。縣令、長均由朝廷任命。丞助令長辦事，尉統一縣甲兵，捕盜。丞尉是一縣之長吏，斗食、佐史稱為少吏。其屬吏還有：

　　主吏，也稱功曹，主管選用縣之少吏和考績。蕭何曾任過沛縣主吏，所以《史記·蕭相國世家》稱：「何於秦時為刀筆之吏」，就是說他主管考課之事。

　　令史，主管文書，荀悅《漢紀》一云：「陳嬰故東陽令吏」，又《史記·項羽本紀》云：「陳嬰故東陽令吏」。集解引晉灼註：「漢儀注曰：令吏曰令史，是令吏即令史也。」

　　獄掾，主管監獄，曹參曾為沛獄掾。曹咎曾為蘄獄掾，司馬欣曾為櫟陽獄掾。

　　文無害，《史記·蕭相國世家》云：「蕭相國何者，沛豐人也，以文無害為沛主吏掾。」《續漢書·百官志》說：「秋冬遣無害吏案審諸囚。」《史記》集解引《漢書音義》說：「文無害，以文無所枉害也。律有無害都吏，如今言公平吏。」《秦會要》引黃侃語云：「猶今人言筆下不錯。」

　　廄騶，掌管一縣之車馬事宜，又叫廄司御。夏侯嬰曾任沛縣廄騶。

　　倉吏，主管倉儲，《史記·貨殖列傳》云：「任氏為秦督道倉吏。」韋昭註：「督道，秦時邊縣名。」

　　獄吏，又叫治獄吏，監獄差役。任敖少年時曾當過獄吏。

　　縣以下的組織是鄉，鄉以下是亭，亭以下是里。《漢書·百官公卿表》云：「大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉，鄉有三老，有秩，嗇夫，游徼。」

　　三老，掌一鄉之教化，凡有忠孝節義可以為民表率者，皆旌表其門，以為倡導。《墨子·備城門篇》云：「召三老在葆宮中者。」《管子·水地篇》云：「與三老里有司伍長行里。」《史記·滑稽列傳》也有三老之稱。

　　有秩，嗇夫，大鄉達到五千戶的，郡給指派有秩。小鄉不到五千戶的，縣給指派嗇夫，二者不同時設置，但職責相同，主調解糾紛，平斷曲直，收賦稅，征徭役。

　　游徼，掌巡察盜賊。

　　亭長，《史記·高祖本紀》正義云：「亭長，主亭之吏……民有訟諍，吏留平辨，得成其政。」亭長之下設亭父、求盜兩卒。《史記·高祖本紀》集解引應劭註：「舊時亭有兩卒，一為亭父，掌開閉掃除，一為求盜，掌逐捕盜賊。」

　　縣尉、游徼、亭長，都要經常習練刀槍弓弩，帶劍佩刀，持盾披甲以防盜賊。

　　民戶聚居之處叫做里，猶如現在的「居民點」。孔子說：「里仁為美。」就是指鄰里的里而言。一里居民多少不等。里設里正（秦諱「正」，改稱里典），掌一里百家事，官名源於戰國。《韓非子·外儲說右篇》云：「訾其里正與伍老」可證。又設里監門，掌一里之監衛；《史記·張耳陳余列傳》云：「張耳陳余乃變姓名，俱之陳，為里監門以自食。」集解引張晏註：「監門，里正衛也。」荀悅《漢紀》也說：「陳余張耳，俱隱身為里監門。」侯嬴也當過大梁夷門監門。《戰國策·齊策四》云：「左右皆曰：『……今夫士之高者，乃稱匹夫，徒步而處農畝，下則鄙野、監門、閭里，士之賤也。」可見監門之官戰國已有。里之下有什，主十家，伍主五家。伍有伍老，以相檢查。

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　　① 《通典·職官十五》作以丞為長史。

第五章 西漢

第一節 西漢的政治概況

　　公元前202年，劉邦打敗了項籍，做了皇帝，立國為漢，建都長安（今陝西西安市西北）。

　　劉邦做皇帝的時候，漢朝廷直接控制的領土僅十五個郡，其餘領土都分封給諸侯王，幾乎恢復了戰國時期的割據局面。分封在當時是政治的需要，不這樣做，就不能取得這些人的協力相助，共同打敗項籍，也不能換得這些人對皇帝名義的承認，自然也就不能取得和平和統一。

　　劉邦成帝業後，在位七年間，為鞏固其地主階級政權，首先建立起一系列的制度，分別詔令蕭何定律令，韓信定軍法，張蒼定曆法及度量衡程式，叔孫通定禮儀。漢朝的各種制度很快建立起來。蕭何為相，提倡節儉，處理政事，完全按照律令。民間歌頌他說：「蕭何為法，較若畫一。」秦漢大亂之後，人民飽受戰禍，窮苦已極，能在一定律令下過安定生活，自然高興。

　　其次，廣招賢士為官。劉邦做皇帝後，便下詔徵召天下「賢士大夫」到京師，分派大小官職，給與田宅。士人有官做，既充實了官僚機構，也免得失意為亂。漢初的經濟條件很差，《漢書·食貨志》說：「自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。」這種簡陋的生活，一般得官得田宅的士人，也心滿意足，不敢為非作歹，也就有利於人民的休息。

　　再次，劉邦採取了壓抑商賈的政策。秦時因徭役繁重，商賈乘人之危，重利盤剝，奪取田宅子女。戰亂期間，商賈操縱物價，任意踴騰，米價暴漲，人相食，餓死無數。商賈之禍不比戰禍輕。劉邦即帝位後，令商賈不得著絲織衣服，不得攜帶兵器，不得乘車騎馬，不得做官吏，這些措施使得商賈大受限制，同時也有利於人民的休息。

　　在採取上述措施的同時，劉邦又致力於戰爭的善後工作，使得社會秩序穩定下來，西漢政權也就逐漸鞏固起來。

　　西漢以皇帝為首的統治階級，包括了貴族，文武官吏和大地主，大商賈四種人。這四種人各自均有割據性，只有在皇帝和他的朝廷堅強有力的時候，他們才擁護統一，成為中央集權的支持者，如果皇帝和他的朝廷力量衰弱了，他們便擴大自己的勢力，與朝廷抗爭。作為統治階級首領的皇帝，一方面要滿足他們的要求，以換取他們對朝廷的支持，一方面又要限制他們的過度活動，以減輕他們對朝廷的損害。例如分封制，漢高帝在消滅割據的異姓王之後，而又代之以半割據的同姓王。這些同姓王的官制仿照漢朝廷，漢朝廷只派遣太傅、丞相兩個大官，其餘官吏都由國王自己任用。當時國王多是幼童，國內軍政用人大權，實際掌握在丞相手中。漢文帝時，國王都長大了，開始驅逐漢官，圖謀叛變。至漢景帝時，才平定七國之亂，改革王國制度，國王權力全部被剝奪。

　　漢武帝為了進一步加強封建的中央集權，繼續實行景帝的削藩政策。元朔二年（前127年），武帝採納了主父偃的建議，頒布「推恩令」，規定諸侯王除嫡長子繼承王位外，其他子弟可在王國中封侯。這樣，就從王國中分出幾個侯國，王國的直屬領地大大縮小，王國的實力日益削弱。元鼎五年（前112年），武帝又以祭宗廟時王侯貢獻的「酧（酬）金」少或成色不好為理由奪去了106個貴族的爵位。又頒布《左官律》，所謂「左官」，即指諸侯王國的官吏。《左官律》規定這些官吏不得在朝內任職，防止諸侯王插手中央。此後，又用法律手段廢除了大批王國和侯國。

　　漢武帝為了加強帝權，選用了一批精明的官吏作為自己的左右手。這些人直接對皇帝負責，並參與朝政，皇帝通過他們來裁決各項政事。這些人統稱為「內朝官」，以與行政系統的「外朝官」相對。這樣朝政由皇帝直接行使。

　　為了加強對地方官吏的考課，漢武帝分全國為十三部（州），每部由皇帝直接指派一名刺史，並對他們規定了「六條問事」的職權，對地方官吏實行監督。「六條問事」的內容是：「一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍（背）公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，訞祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；六條，二千石連公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。」①。「六條問事」除第一條是裁抑豪強外，其他五條都以二千石官吏（中央九卿、中郎、地方郡守、尉等官吏，年俸約為二千石左右）為對象。這種考察的目的，一方面是限制地方官吏的權力，加強對他們的約束，以利中央集權；另一方面，也加強了對豪強大族的控制。當時各地出現了一批官僚豪強大族，他們肆意侵吞土地，刻剝農民，勾結權貴，結黨營私，在地方上橫行霸道，使政令不能推行。武帝任用了許多執法嚴厲的「酷吏」，擔任地方長吏，誅滅了一批豪強大地主，減少了地方上的阻力。

　　漢武帝由於長年用兵，軍費大增，加上浩繁的宮廷開支，財政極其困難。在張湯、桑弘羊的協助下，實行了國家壟斷鑄錢，鹽鐵官營、平準、均輸、告緡等一系列措施，把地方控制的財權以及工商業者攫取的一部分利益集中於中央。這些措施打擊了一部分豪強和大商人，增加了國家的收入。但這些措施並沒有給農民帶來什麼好處，反而增加了農民的負擔。至漢武帝統治的中後期，階級矛盾日趨尖銳，不斷爆發農民起義。武帝晚年，只好宣布改變以往政策，實行與民「休息」。繼武帝之後的昭帝、宣帝大體遵照這一政策，社會一時趨於穩定。

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　　① 《漢書·百官公卿表》引顏師古注。

第二節 中央官制

　西漢官僚機構的設置，基本上沿襲秦制而有所更新。中央政府的官員分為三個部分：

　　第一，外朝官。包括自丞相以下至六百石官，在丞相府中有個百官朝會殿，皇帝有時也親臨朝會殿與丞相商議國事，或由丞相主持廷議，然後領銜上奏。

　　第二，內朝官。或稱中朝官。包括大司馬和左、右、前、後將軍，以及侍中、散騎、諸吏、諸郎、博士等。所謂內朝官或中朝官就是由皇帝直接差遣，而不專任行政職務的，與行政性質的正規官稱的外朝官相對而言的。

　　第三，宮廷官。包括詹事、內侍等。宮廷官依其職守是專門處理皇帝家庭事務的，但在皇權專制時期，這些官員實際上已介入了政治活動，掌握了部分權力，所以應該包括在中央政府的官僚機構中。

　　由此可見，西漢官制的重要特徵之一是：行政性質的與宮廷服務性質的兩套並立，而其間又有互相交叉互相關聯。關於這個問題，可以作如下的說明：

　　第一，中央最高政務機構掌握在丞相（相國）、太尉、御史大夫三人手中。丞相是最高行政長官，丞相有所請求，皇帝無不應允。由於丞相權位太重，威協了皇權，皇帝很不放心，所以自武帝以後，章奏的拆讀與審議，轉歸尚書。丞相若有過失，反由尚書問狀劾奏。從此，丞相的權力逐漸縮小，但是還保留著領銜上奏的形式。例如霍光以大將軍領尚書事，總攬朝政，但在廷議廢昌邑王時，還是以丞相楊敞領銜上奏。其後只有領尚書事才是掌握實權，不領尚書事，雖位至三公，也無實權。這是西漢政治重心轉移的一種趨勢。太尉是最高的軍事長官。御史大夫一方面為丞相之副貳，一方面供內廷的差遣，同時又握有監察行政官吏的權力。丞相、太尉、御史大夫雖然都是政權實際的負責人，但三者品秩並不相同。丞相、太尉秩萬石，月俸六萬錢，率以列侯為之。御史大夫秩中二千石，月俸四萬錢。御史大夫秩級在三者之中為最低。武帝元狩四年，（前120年），罷太尉，置大司馬。成帝綏和元年（前8年），更名御史大夫為大司空，其官俸提到與丞相同等。哀帝元壽二年（前1年），更名丞相為大司徒。這時外戚王氏（皇后王政君諸弟）以大司馬秉政，地位反在大司徒之上。

　　第二，中央行政機關本身兼有業務。例如大司農是國家財政總匯，所管的有倉儲、水利、貨運及官賣的各種事業，甚至管治安的中尉（執金吾）也管造船，管祭祀的太常也管醫藥。這種相互交叉的關係在當時是怎樣調節，就不清楚了。

　　第三，漢代有一種無職務、無官署、無員額的官名，不在正規編製之內，而直接與皇帝接近，能起相當的政治作用。這些人都屬於郎的一類。郎是殿廷侍從的意思，其任務是護衛，陪從，隨時建議，備皇帝顧問及差遣。有議郎、中郎、侍郎、郎中之別。中郎、郎中的首腦稱將。中郎分別屬於五官中郎將，左中郎將，右中郎將，統謂之三署。郎中則有車、戶、騎三將。在此以上又有大中大夫、中大夫（光祿大夫），諫大夫等，則純以議論政事為職。又有博士，為學術顧問官性質，也有參加政事討論的義務，這些都可以作為中朝官或內朝官的成員。

　　這些都說明西漢官制是有系統的，但也是不很明確的，在西漢二百餘年間（前206——公元8年），官制是不斷變革的，其中重大改革大約有四次：

　　第一次，在西漢建立之初，劉邦在蕭何、叔孫通等的輔佐下，制定了新官制，大體沿用秦制，但有所增減。這次改革是開國的草創階段，機構簡單，官員不多。

　　第二次，在漢景帝時，更改一些官名，如改「奉常」為「太常」；改「衛尉」為「中大夫令」；改「廷尉」為「大理」；改「典客」為「大行令」；改「治粟內史」為「太農令」等。更重要的改革是在平定吳楚七國叛亂之後，《漢書·百官公卿表》載：「景帝中五年令諸侯不得復治國，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官、大夫、謁者、郎諸官長丞皆損其員。」這是一次加強中央集權，削弱諸侯勢力的重大改革。

　　第三次是在武帝時，這次改革的要點有：

　　（一）對一些官名作了更改，如改「中尉」為「執金吾」，改「大行令」為「大鴻臚」，改「郎中令」為「光祿勛」等。

　　（二）增設一些官員，《漢書·百官公卿表》云：「元狩四年，初置大司馬，以冠將軍之號。」設立十三部州刺史；設立大批的郎官；設立掌管水利（「水衡都尉」），山林、鐵官等掌管生產部門之官；設五經博士等。

　　（三）加強京城的軍事防衛力量，設司隸校尉和城門校尉，又設京城八校尉（中壘、屯騎、步兵、越騎、長水、胡騎、射聲、虎賁等八校尉），這些校尉品秩都很高（皆為二千石）掌握駐京武裝力量。

　　（四）設立管理邊疆地區及少數民族之官（如在「典屬國」之後，設都尉、丞、侯、千人、九澤令等）。

　　這次的改革面比較廣，加強了朝廷對州郡的控制，也注意到生產部門。但有些官吏的設置較濫，改變也較頻繁。

　　第四次，在成帝、哀帝時，改革了一些官名。如哀帝時改「丞相」為「大司徒」；成帝時改「御史大夫」為「大司空」，改州「刺史」（秩六百石）為州「牧」（秩二千石），這時各地人民起義漸多，故提高州官品秩、加強州官之權，以鎮壓起義的群眾。

　　漢代機構的名稱，除丞相府、御史大夫府外，一般只以其官署所在稱為「寺」，不象後代先有一個機構名稱，然後設一個主官。所以往往官名即是機構之名。大概每一主官都有一個事務長，如丞相則有長史，御史大夫及其他則有丞。至於內部的屬官則不立專名，由長官自行徵辟任用，一般統稱掾屬。

　　漢代高級軍職多以校尉稱呼。如城門校尉、屯騎校尉等，各有所統之兵，皆隸於中央，而地方則無正式常設之兵。因此也就沒有地方之軍職。最高級的統帥稱將軍。將軍有兩種，一是常設將軍，如車騎將軍、衛將軍、前後左右將軍等，於掌軍之外兼參預政事。一為臨時派遣出征之將軍，多在其上特加名號，如伏波將軍，度遼將軍之類，戰爭結束，名號隨之撤銷。

　　校尉中比較特別的是司隸校尉，本來也是一種督察官，職在察舉官吏的不法行為，後來逐漸變成了京畿地區的高級行政督察官。

　　西漢官制不斷改革的原因有二：第一，由於商人地主與貴族地主的矛盾不斷加深，西漢政府為了加強貴族地主的實力，所以不斷改革，增設某些官稱，變動官員機構的職權，以鞏固中央集權。尤其是武帝時，為了重用外戚貴族，便廢棄太尉而以大司馬，大將軍的名義為事實上的執政，丞相府就逐漸變成了只能奉行既定政策的機關。從此以後，外戚之權日重，而商人地主的實權日受侵奪；第二，西漢政府為了鎮壓農民的反抗，就多次調整軍事設施，增強武裝力量。所以，西漢官職改革的一個重要特徵之一，就是加強武官和州官的實權，如以大將軍執政，改州刺史為州牧，秩由六百石提高到二千石。

　　漢代官員是以俸祿多少來表明其職位之尊卑，所以官稱往往叫若干「石」（音d4n）《漢書·百官公卿表》顏師古註：

　　漢制三公稱「萬石」，其俸月各三百五十斛谷。其稱中二千石者月各百八十斛，二千石者百二十斛，比二千石者百斛，千石者九十斛，比千石者八十斛，六百石者七十斛，比六百石者六十斛，四百石者五十斛，比四百石者四十五斛，三百石者四十斛，比三百石者三十七斛，二百石者三十斛，比二百石者二十七斛，一百石者十六斛。所謂「谷」是指原糧，每石重約一百二十斤，如果以數量言，一石相當於一斛，一斛有十斗，一斗相當於現在的二千毫升。漢以石數為官秩名，應是根據秦制而來的。一般說來，九卿是中二千石，郡守次一等，是二千石，其他再次一等的是比二千石。

　　西漢的中央政府，組織甚為龐大，皇帝之下，內分三公、九卿、列卿、宮官四大部門。其中三公地位最高，九卿次之，列卿又次之，宮官為皇帝御用的家奴。中央政府本為最高的行政機關，但在漢初，因為前有異姓諸侯王，後有同姓諸侯王的割據，中央政府的權力並不甚大。直至武帝時，由於集權政治的建立，才成為最高的權力機關。

　　所謂三公，就是指總理庶政的丞相（又稱大司徒），總理軍政的太尉（又稱大司馬），主司糾察彈劾的御史大夫（又稱大司空）。

　　丞相，又稱相國，秦官，為天子之丞，助理萬機。《漢書·百官公卿表》云：「相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機。秦有左右。高帝即位，置一丞相，十一年更名相國，綠綬。孝惠高後置左右丞相，文帝二年，復置一丞相。有兩長史，秩千石。哀帝元壽二年更名大司徒。」漢王元年（前206年），以蕭何為丞相，二年（前205年）以曹參為假左丞相，屯兵關中。劉邦即帝位後，任命樊噲以相國名義出擊盧綰。《史記·蕭相國世家》載：漢十一年（前196年），「上已聞淮陰侯誅，使使拜丞相何為相國，益封五千戶，令率五百人一都尉為相國衛」。惠帝二年（前193年），蕭何死，以曹參為相國。五年（前190年）曹參死，此後置左、右丞相，以右丞相為首。文帝二年（前178年），再改丞相為一人。武帝征和二年（前91年）。以劉屈氂為左丞相，分丞相長史為兩府，意欲重擇一右丞相，但最終未能實現。

　　漢本以列侯為丞相，而公孫弘以布衣為御史大夫，後擢升為丞相，武帝特封之為平津侯。此後，便有先為丞相後再封侯的慣例。凡丞相必為列侯，故稱丞相為君侯。因武帝封公孫弘為列侯，食邑為高成縣平津鄉，此鄉範圍很小，僅六百五十戶，從此有丞相封侯不過千戶的慣例。

　　皇帝對丞相禮遇隆重。凡拜相，天子臨朝，六百石以上的官員皆得朝會。凡丞相進見，皇帝得離坐；丞相病重，皇帝得親臨問疾，並遣使送葯；丞相死後，移歸私第，皇帝車駕往吊，並賜棺，賜葬地，賜冥器等。由此可見丞相地位之尊崇了。

　　丞相掌握選舉、任官、黜陟刑賞之權。如武帝時，田蚡為相。他入朝奏事，皇帝言聽計從。文帝時，申屠嘉為相，入朝，見鄧通在文帝旁邊禮節怠慢，他返回相府，立即寫檄文召通。鄧通至相府，免冠赤足，頓首謝罪。但申屠嘉還是不放過，說他戲弄殿廷，準備殺他，後來還是皇帝出面說情，鄧通才免於一死，可見丞相權力之大。

　　丞相對皇帝詔命若有不同意見，可拒絕執行或面折廷爭。《漢書·王陵傳》記載漢惠帝死後，呂后欲諸呂為王，問右丞相王陵。陵曰：「高皇帝刑白馬而盟曰：『非劉氏而王者，天下共擊之』。今王呂氏，非約也。」當面抵制了呂后的違法主張。景帝欲封后兄王信為侯，因丞相周亞夫的反對而作罷。哀帝想要加封董賢食邑二千戶，丞相王嘉封還詔書，拒不執行。這些都說明丞相權力之大。後來，政權逐漸移歸尚書。大臣有罪，由尚書劾奏；選任御史大夫，由尚書品定高下；官吏有功遷升，上報尚書；州郡官吏入朝奏事，則面見尚書。這樣，丞相的行政權力便大大削弱。

　　丞相之佐官有長史，司直，諸曹掾屬等。

　　長史，《漢書·百官公卿表》云：「文帝二年，復置一丞相，有兩長史，秩千石。」長史為相府諸吏之長，職無不攬。丞相有事，則召長史付諸施行。

　　司直，武帝元狩五年（前118年），初置司直，秩比二千石，掌佐丞相舉不法，職在監察官吏，位在司隸校尉之上。

　　諸曹掾屬，由丞相直接委任，任職期間若成績優異，丞相可薦舉於朝廷。據《漢書·翟方進傳》載，丞相掾多達三百餘人。掾是各曹的主官。屬，位居掾之下，《翟方進傳》注引《漢儀注》云：「東西曹掾比四百石，余掾比三百石，屬比二百石。正曰掾，副曰屬。」三公開府，分閣下與諸曹，三公治事之處為黃閣。設有主簿、省錄眾事，負責檢點收錄；閣下令史，負責威儀諸事（即儀仗執事之類）；記事令史，負責奏報文書；門令史，負責府門。其餘令史，分別典管各曹文書。

　　諸曹，為分曹辦事之所。各置掾屬，而以長史總置諸曹事。西曹主相府諸吏之任用，蕭何曾為丞相西曹掾；東曹主二千石長吏之任用，嚴延年父曾為丞相東曹掾；奏曹主奏章，陸賜曾居奏曹；議曹主參謀議，李尋曾為議曹掾；侍曹主賓客；集曹主廷議記事。大車屬，主管車馬，鄭崇曾任其職。其他諸如辭訟、決獄、錢穀、盜賊、罪法諸務，也各有所主。有丞相徵事，《漢書·功臣表五》云：「弋陽節侯任宮，以故丞相徵事，手捕反者左將軍桀。」《漢儀注》：「徵事，比六百石。」丞相史，尹咸、孫禁任其職，據《漢舊儀注》，秩四百石。丞相少史，王山壽、王禁曾任其職，《漢儀注》：「武帝又置丞相少史，秩四百石。」計相，《西漢會要·職官一》云：「張蒼為計相一月，更以列侯為主計四歲。蕭何為相，令蒼以列侯居相府領郡國上計者。」其後，相府的主計（即計相）也有以列侯充任。宰士，《漢書·翟方進傳》師古註：「謂丞相掾史為宰士者，言其宰相之屬官，而位為士也。」

　　太尉，《漢書·百官公卿表》云：「太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。」《漢書·爰盎傳》云：「太尉本兵柄。」不常置，如果罷太尉，則以其職歸丞相。《史記·將相名臣年表》云：「高帝二年（前205年），太尉長安侯盧綰。」始以盧綰為太尉。五年（前202年）罷太尉官，十一年（前196年）又以周勃為太尉，以後便取消太尉官稱。直至惠帝六年（前189年）再以周勃為太尉。文帝三年（前177年），又罷太尉，權歸丞相。其後或置或廢。或以大司馬大將軍掌軍政大權。武帝元狩四年（前119年）以大將軍衛青功多，特加大司馬稱號，以表尊崇。後元二年（前87年）以霍光為大司馬大將軍，領尚書事。宣帝地節三年（前67年），置大司馬，不冠將軍，也無印綬官屬。成帝綏和元年（前8年）始賜大司馬金印紫綬，置官屬，祿比丞相，去將軍號。哀帝建平二年（前5年）再除去大司馬印綬，官屬依舊加將軍稱號。元壽二年（前1年）再賜大司馬印綬，置官屬，去將軍號，位在司徒之上，有長史秩千石。西漢末年，王氏相繼為大司馬領尚書事，至王莽則藉此地位而篡漢奪權。

　　太尉職掌軍政，對武官的功過，至年終則課其殿最而行以賞罰。太尉的屬官除長史外，其他就極少見了，有時就根本不置屬官。太尉沒有調兵遣將主權。假如沒有皇帝的兵符，也不能統率軍隊。這從諸呂之亂太尉周勃所處的地位就可看出：當呂后死後，呂祿為上將軍，居北軍；呂產為相國，居南軍。周勃想要進北軍而不得入。後紀通持符節偽稱帝命，始納周勃入北軍。勃又使酈寄詭稱帝命要呂祿交出兵權，周勃才統率北軍。從這段史實便可看出太尉不能調兵，也不能統率軍隊，這個大權掌握在皇帝手裡。西漢太尉屬吏不多，但若大司馬領尚書事，則應設置管理行政的屬吏，若不領尚書事，則不開府置官屬；而冠將軍之號，則應有部曲（即軍隊的編製：大將軍營有五部，每部設校尉一人，部下有曲，曲設軍侯一人）。其屬吏有：

　　長史一人，《漢書·百官公卿表》云：「太尉有長史，秩千石。」大司馬司直一人，《西漢會要·職官一》云：「平帝召金欽為大司馬司直。」《漢舊儀》云：大司馬司直於「武帝元狩五年初置」。大司馬史，張戎曾任。功曹，《西漢會要》載：大將軍王鳳除蕭育功曹。議曹史，《西漢會要》云：「大司馬史高辟匡衡為議曹史。」門下史，《西漢會要》云：「大司馬車騎將軍召揚雄以為門下史。」主簿，《西漢會要》云：「大司馬商除杜鄴為主簿。」

　　御史大夫，《漢書·百官公卿表》云：「御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。」成帝綏和元年（前8年），更名大司空，祿比丞相，哀帝建平二年（前5年），復為御史大夫。元壽二年（前1年）再改為大司空。秩中二千石，《漢書·朱博傳》云：「故事，選郡守相高第為中二千石，選中二千石為御史大夫。」丞相位缺，往往以御史大夫繼其任。故俗稱丞相、御史大夫為二府。張湯為御史大夫，每奏事，直至日晚，天子忘食，而丞相則徒有虛名，天下事皆決於湯。甚至連皇帝的詔令也都由御史大夫下達，例如高帝十一年（前196年）下求賢詔：「御史大夫（周）昌下相國，相國酇侯下諸侯王，御史中執法下郡守。」文帝十三年（前167年）詔：「制詔御史，其除肉刑。」御史大夫又是最高的法官和監察官，例如有人盜發文帝陵園埋葬的錢，帝命御史大夫張湯治其事。又郡國所上的計簿不符實際，宣帝命御史複核對簿籍。

　　御史大夫有兩丞，一個是御史丞，是御史大夫之助理。一個是御史中丞，《漢書·百官公卿表》云：「中丞，在殿中蘭台，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。」中丞又叫中執法，《漢書·薛宣傳》云：「成帝初即位，宣為中丞，執法殿中，外總部刺史。」對刺史和郡國守相所貶退和舉薦，涇渭分明，豪無徇私。御史大夫之所以是最高的執法官，就是其所屬的御史中丞的職掌所決定的。成帝綏和元年（前8年），改御史大夫為大司空，金印紫綬，祿比丞相。哀帝建平二年（前5年），又恢復御史大夫的官稱。元壽二年（前1年），再改為大司空，並改御史中丞為御史長史，御史長史為御史台之主官，而大司空就不是最高的執法官吏了。

　　御史大夫所領的侍御史15人，皇帝有時可派以特殊任務，如惠帝三年（前192年）派遣御史監三輔，稱為監御史。也有特派監軍的，稱為監軍御史。武帝時，曾派遣繡衣直指御史書討姦猾，治大獄。又有治書御史（皇帝齋戒時，命御史持書）、符璽御史，皆有印綬。這類御史官稱，隨事而設，廢置不定。

　　御史大夫的屬吏還有御史掾，西曹掾、主簿、少史、御史屬、柱下令等。

　　九卿

　　漢承秦制，在中樞機構設列卿，分別主管一部分事務。《西漢會要·職官一》引劉熙釋云：「漢置十二卿：一曰太常，二曰太僕，三曰衛尉，四曰光祿勛，五曰宗正，六曰執金吾，七曰大司農，八曰少府，九曰大鴻臚，十曰廷尉，十一曰大長秋，十二曰將作大匠。」劉熙認為漢有十二卿，但據《漢書·百官公卿表》所列，自太常至執金吾計十卿，秩皆中二千石，丞皆千石。又《漢書·何武傳》及《朱博傳》都有九卿的說法。對於這個問題，韋昭辨云：「漢正卿九：一曰太常，二曰光祿，三曰衛尉，四曰太僕，五曰廷尉，六曰鴻臚，七曰宗正，八曰司農，九曰少府，是為九卿。執金吾為本故中尉，掌徼巡宮外，司執姦邪，至武帝更執金吾為外卿，不在九卿之列。大匠，次金吾。長秋，自皇后宮，非天子卿員。」自韋昭辨析之後，便有正卿、外卿的提法。九卿之說，源於周代，但漢代的所謂九卿，既不是從職掌上區分，也不是從祿秩上區分，只是沿襲古稱而已，並無實際意義。

　　漢代的九卿，屬於行政性質的實在只有管刑獄的廷尉，管招待外賓的大鴻臚，管國家財務的大司農。其他都以皇室的禮樂、車馬、宗族、侍衛為主要職務。所以宮廷服務的性質在漢代的官制中是非常突出的。九卿職掌如下：

　　一、太常，《漢書·百官公卿表》云：「奉常，秦官，掌宗廟禮儀，有丞。景帝中六年（前144年）更名太常。」顏師古說：「太常，王者旌旗也。王有大事則建以行，禮官主奉持之，故曰奉常也。後改曰太常，尊大之義也。」據《漢書·叔孫通傳》載，漢七年（前200年）高帝命叔孫通制定朝儀禮樂。叔孫通受命召集了30人共同編排了一個十分隆重的朝禮儀式，並在長樂宮做了一次相當成功的綵排。高祖看了，覺得這樣才能正君臣之禮，十分高興，便拜叔孫通為奉常，賜金五百斤。可見太常在漢代即是掌宗廟祭祀與禮儀。王莽時曾改為秩宗。其屬官據《百官表》載有「太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫六令丞，又均官、都水兩長丞，又諸廟寢園食官令長丞，有廱太宰，太祝令丞，五疇各一尉。」太丞令、丞，掌伎樂，國家有祭祀，請奏樂。太祝令丞，掌讀祝文及迎送神。太宰令丞，掌宰牲及饌具。太史令丞，掌天時星曆。太卜令丞，掌卜筮。太醫令丞，掌巫醫。令秩皆六百石。景帝中六年（前144年）更名太祝為祠祀，武帝太初元年（前104年）改稱廟祀，初置太卜。

　　太常機構龐雜，其屬吏掾史有：太常掾、太常掌故、太史掌故、史書令史、待詔、大典星、治歷、望氣、望氣佐、高廟僕射、廟郎、寢郎、園郎、禮官大夫、曲台署長、寫書官等，吏員多至二千人。

　　博士也隸屬太常，《漢書·百官公卿表》云：「博土，秦官，掌通古今，秩比六百石，員多至數十人。」又據《史記·循吏列傳》載，公儀休為魯博士。《漢書·賈山傳》載，賈山祖父祛，曾任魏王博士弟子。可見博士這一官稱六國時就已經有了。初期的博士掌望氣迎神和卜筮諸事。至武帝建元五年（前186年）立五經博士，專以講授經學，宣帝黃龍元年（前49年）員額增至12人。博士的考試也歸太常主持。武帝元光五年（前130年），詔征賢良文學，菑川推薦公孫弘。太常奏弘第居下，武帝擢弘為第一。

　　二、光祿勛，《漢書·百官公卿表》云：「郎中令，秦官，掌宮殿掖門戶，有丞。武帝太初元年（前104年）更名光祿勛。」王莽改名司中。秩中二千石。有丞一人，秩千石。高帝時，審食其當過郎中令，其屬官有大夫、郎、謁者，皆沿秦制。此外，還有期門、羽林，都是光祿勛的屬官。

　　大夫，《漢書·百官公卿表》云：「大夫掌論議，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數十人。」這些都是屬於參謀顧問之官，初由武士任職，後才改用文學之臣。諫大夫原為秦官，漢初廢，至武帝元狩五年復置，秩比八百石。太初元年更名中大夫為光祿大夫，秩比二千石。太中大夫秩比千石如故。當時朝政多下公卿、大夫、博士議論，法令政策也多由此作出。賈誼、晁錯、董仲舒、主父偃都曾任過大夫。

　　郎，《漢書·百官公卿表》云：「郎掌守門戶，出充車騎，有議郎、中郎、侍郎、郎中，皆無員，多至千人。議郎、中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左、右三將，秩皆比二千石。郎中有車、戶、騎三將，秩皆比千石。」除議郎外，皆主執戟宿衛。中郎三將分統三署諸郎。又有虎賁中郎將，羽林中郎將、分統虎賁、羽林諸郎。羽林有令、丞。

　　郎的屬官還有：外郎，也稱散郎或郎署長，馮唐曾任其職。車郎，主管車輛。輦郎、戶衛、騎郎將、郎中騎千人等。所以郎官的數量相當多。凡在殿中為郎，常遞補長吏。《漢書·董仲舒傳》說：「長吏多出於郎中、中郎。」所以郎為士人作官為宦的一個階梯。

　　謁者，《漢書·百官公卿表》云：「謁者掌賓讚受事，員七十人，秩比六百石，有僕射，秩比千石。」《漢書·周勃傳》云：「（滕公）乃奉天子法駕，迎皇帝代邸，報曰：『宮謹除。』皇帝入未央宮，有謁者十人持戟衛端門。曰：『天子在也，足下何為者？』不得入。太尉往喻，乃引兵去，皇帝遂入。」可見謁者除掌傳達，接待賓客外，還是宮廷的守衛。有時還受臨時差遣，《漢書·朱博傳》載，哀帝詔「假謁者節召丞相詣廷尉詔獄。」

　　期門，掌執兵送從，武帝建元三年（前138年）初置，多至千人，有僕射，秩比千石。平帝元始元年（公元1年），更名虎賁郎，置中郎將，秩比二千石。屬官有給事期門。

　　羽林，也掌送從，位僅次期門，武帝太初元年（前104年）初置，名為建章營騎，後改名羽林騎。又把從軍死事者的子孫養在羽林，進行訓練，號稱羽林孤兒。羽林有令丞。宣帝令中郎將、騎都尉監督羽林，秩比二千石。屬官有羽林黃頭郎。

　　僕射，秦官，侍中、尚書、博士、郎皆有設置。《漢書·百官公卿表》云：「古者重武官，有主射以督課之，軍屯吏、騶、宰、永巷宮人皆有，取其領事之號。」孟康註：「皆有僕射，隨所領之事以為號也。若軍屯吏則曰軍屯僕射，永巷則曰永巷僕射。」

　　三、衛尉，《漢書·百官公卿表》云：「衛尉，秦官，掌宮門衛屯兵，有丞。景帝初更名大夫令，後元元年（前143年）復為衛尉。」衛尉秩中二千石；設丞一人，秩千石。武帝時李廣為未央衛尉，程不識為長樂衛尉。宣帝時范明友為未央衛尉，鄧廣漢為長樂衛尉。西漢只有未央宮常設衛尉，其他如長樂、建章、甘泉等宮則不常置。故《百官公卿表》所列僅未央宮之衛尉，其他宮則缺。屬官有公車司馬令、丞，掌守司馬門，凡天下奏事，四方貢獻和徵召均總領之。衛士令丞，掌守衛護從。旅賁令丞，專供奔走之役。令秩六百石。又諸屯衛侯，司馬二十二官員皆在其屬下。

　　四、太僕，《漢書·百官公卿表》云：「太僕，秦官，掌輿馬，有兩丞。」王莽改名太御。秩中二千石。高帝時，夏侯嬰當過太僕。丞秩千石，掌乘輿並主馬政，有牧師諸苑三十六所，分置北邊、西邊，分養馬三十萬頭。景帝與武帝時為伐匈奴，大量飼養馬匹，天下馬匹往來長安者，經常數以萬計。

　　中太僕，掌皇太后輿馬，不常置。

　　農官，據《漢書·食貨志》記載，武帝時水衡少府，太僕，大農各置農官，專司耕種官田。

　　此外，還有駿馬監、平樂監、栘中監、廄司御和家車吏（掌漢王之家車，非軍國所用。）

　　五、廷尉，《漢書·百官公卿表》云：「廷尉，秦官，掌刑辟，有正、左、右監，秩皆千石。景帝中元六年（前144年）更名大理，武帝建元四年（前137年）復為廷尉。宣帝地節三年初置左右平，秩皆六百石。哀帝元壽二年（前1年）復為大理。王莽改曰作士。」應劭註：「聽獄必質諸朝廷，與眾共之，兵獄同制，故稱廷尉。「秩中二千石，為最高司法官。朝廷每有大獄，皆由廷尉審理，又有「雜治」之法，相當於後代的會審。《漢書·刑法志》載：「高皇帝七年，制詔御史：『獄之疑者，吏或不敢決，有罪者久而不論，無罪者久系不決。自今以來，縣道官獄疑者，各讞所屬二千石官，二千石官以其罪名當報之。所不能決者，皆移廷尉，廷尉亦當報之。廷尉所不能決，謹具為奏，傅所當比律令以聞。』上恩如此，吏猶不能奉宣。」這段記載說明了廷尉是審判全國疑難案件的最高機構，除個別特難案件上報皇帝裁決外，有終審裁判權。

　　屬吏有：廷尉史、奏曹掾、奏讞掾、從史、廷尉文學卒史、書佐等。

　　六、大鴻臚，《漢書·百官公卿表》云：「典客，秦官，掌諸歸義蠻夷，有丞。景帝中六年（前144年）更名大行令，武帝太初元年（前104年）更名大鴻臚。」秩中二千石，丞秩千石。掌諸王列侯與內附部族之封拜、朝聘、宴饗、郊迎之禮儀。又接待地方上計諸吏。屬官有行人令、丞，譯官令、丞，別火（獄官）令、丞及郡邸長丞。武帝太初元年改行人為大行令，初置別火。王莽改大鴻臚為典樂。最初置郡國邸屬少府，繼而屬中尉，最後屬大鴻臚。

　　典屬國，《漢書·百官公卿表》云：「典屬國，秦官，掌蠻夷降者。」秩二千石，置都尉、丞、侯、千人。凡邊疆各族降服於漢，仍保存其國號者，稱為屬國。由典屬國掌管其事。蘇武從匈奴回漢後曾任此職。武帝元狩三年匈奴昆邪王降，設置五個屬國以處之。宣帝神爵二年（前51年）為降羌置金城屬國，王鳳三年（前55年）置西河、北地屬國，處理匈奴降者之政事。據《漢書·地理志》載：安定屬國都尉治三水；天水屬國都尉治勇士；上郡屬國都尉治龜茲；西河屬國都尉治美稷；五原屬國都尉治蒲澤。此外又有張掖屬國都尉、居延屬國都尉，成帝河平元年（前28年）省典屬國，併入大鴻臚。屬官有九澤令，主客，大鴻臚文學，大行治禮，大行卒史等。

　　七、宗正，《漢書·百官公卿表》云：「宗正，秦官，掌親屬，有丞。平帝元始四年（公元4年）更名宗伯……王莽並其官於秩宗。」秩中二千石，丞一人，秩千石。掌序録王國適庶六次，及諸宗室親屬遠近，郡國歲因計上宗室名籍。若有犯法當髡者，先上宗正，由宗正上報後執行。屬官有都司空令丞、內官長丞。都司空令丞，掌治宗室罪人；內官長丞，《漢書·律曆志》云：「主分寸尺丈引，所以度長短也。」諸公主家令、門尉皆屬之。最初內官屬於少府，繼而屬於主爵，後來才歸宗正。平帝元始五年（公元五年），詔郡國置宗師，掌皇室宗族之散居郡國者，考察不從教令與有冤失職者，上之宗正。吏員有主傅、主府、舍人等。

　　八、大司農，《漢書·百官公卿表》云：「治粟內史，秦官，掌谷貨，有兩丞。景帝後元元年（前143年）更名大農令，武帝太初元年（前104年）更名大司農……王莽改大司農曰羲和，後更為納言。」秩中二千石。兩丞秩千石。掌谷貨，是主管財政之官。凡各地田祖口賦之收入、鹽酒專賣、鼓鑄的統制、平準、均輸與漕運的管理，以及各地物產的調度，國家的開支等，均由大司農掌管。據《漢書·食貨志下》載，武帝元狩中，桑弘羊曾任大司農中丞，管會計之事。在桑弘羊任職期間，提請置大司農部丞數十人，分部主郡國，均輸鹽酒事。平帝元年（公元1年）置大司農部丞13人，各主一州，勸課農桑。王莽時置部丞6人，分掌州農桑事。屬官有太倉，均輸、平準、都內，籍田五令、丞，斡官、鐵市兩長丞，又郡國諸倉農監、都水共65名官長，丞都為其屬下。騪粟都尉，武帝時掌軍中財政，不常置。其他吏員有大司農史，大司農斗食屬、治粟都尉（《食貨志》載，桑弘羊為治粟都尉、領大司農，盡斡天下鹽鐵），農官（《食貨志》載，武帝水衡少府、太農、太僕，各置農官。）稻田使者，榷酤官（昭帝始元六年罷）等。

　　九、少府，《漢書·百官公卿表》云：「少府，秦官，掌山海地澤之稅，以給供養，有六丞……王莽改少府曰共工。」秩中二千石，丞千石。凡皇帝衣食起居，醫藥供奉，園林遊興，器物製作，皆歸少府所領。其屬官甚多，據《百官公卿表》載有「尚書、符節、太醫、太官、陽官、導官、樂府、若盧、考工室、左戈、居室、甘泉居室、左右司空、東織、西織、東園匠十六官令丞、又胞人，都水、均官三長丞，又上林中十池鹽，又中書謁者、黃門、鉤盾、尚方、御府、永巷、內者、宦者八官令丞。諸僕射、署長、中黃門皆屬焉。」

　　尚書令、丞，漢承秦制，置「六尚」，即尚書、尚冠、尚衣、尚沐、尚席、尚食（尚食後併入太官）。尚書掌收受章奏，出宣詔命。秦時少府遣吏四人在殿中主發書，稱為尚書。依舊例，諸臣上書，都要分寫兩份，一份作為副封。尚書受書後先拆看副封，若見文意不佳，便不予上奏。御史大夫魏相請廢除副封，以防止尚書從中徇私舞弊，欺矇呈上。對於頒發的詔令，尚書也留有底稿備查。如竇嬰自稱曾受景帝詔，說「事有不便，可上書天子」。武帝時，嬰上奏其事，武帝令尚書查閱存稿，卻不見景帝遺詔。大臣上奏，常使尚書讀奏，如大將軍霍光聯名上奏請廢昌邑王，使尚書讀奏。大臣有罪，也命尚書問狀。如元帝懷疑丞相朱博、御史趙玄受傅太后指使，就召趙玄到尚書問狀。武帝游宴後廷，用宦者主尚書，改稱中書謁者令，成帝時，罷去宦者，再用士人為尚書，尚書之稱如故。據《漢舊儀》載，最初以尚書四人分為四曹，常侍尚書主丞相御史事；二千石尚書主刺史二千石事；民曹尚書主庶

　　人上書事；主客尚書主外國事，成帝置五人，設三公曹主斷刑獄。

　　符節令丞，掌虎符竹符。文帝二年（前178年）初與郡守為銅虎符，竹使符。調兵用銅虎符，其餘徵發用竹使符，各分其半，左與郡守，右在天子。遣使至郡，持半符節勘合以驗真偽。符節令丞即司其事。

　　太醫，主皇家醫藥；太官，主膳食；謁官，主餅餌；導官，主擇米；樂府，主宮廷樂律兼采民風；若盧，如諄註：「若盧，官名也。藏兵器」。《品令》載：「若盧郎中二十人，主弩射，《漢儀注》有若盧獄令，主治庫兵將相大臣」；考工室，主作器械；右弋，地名；東園匠，主作陵內器物；胞人，即庖人，主掌屠宰諸事；鈞盾，主近苑囿；尚方，主作禁器物；御府，主天子衣服。

　　中書謁者令，宦官。漢初中人有中謁者令。武帝加中謁者令為中書謁者令，置僕射。宣帝時，任中書官弘恭為令，石顯為僕射。元帝即位數年，弘恭死，石顯代為中書令，專權用事，成帝廢其官，從此由宦官專權。《漢書·霍光傳》載霍山語：「後上書者益黜，盡奏封事，輒下中書令出取之，不關尚書，益不信人。」可見中書、尚書是兩種官。《司馬遷傳》云：「遷既被刑之後，為中書令，尊寵任職。」這就是武帝加中謁者令為中書謁者令之徵象。《漢書·蕭望之傳》云：「望之以為中書政本，宜以賢明之選。」說明中書地位的顯要，所以司馬遷出獄後任中書令，才稱為「尊寵任職」。《佞幸傳》云：「尚書百官之本，國家樞機」，尚書即中尚書之略，也就是中書。

　　黃門令丞，宦者，掌省中宦官。有給事黃門，小黃門，皆以宦官任之。《後漢書·朱暉傳》載，朱穆因事進見皇帝，陳述說：「臣聞漢家舊典，置侍中、中常侍各一人，省尚書事。黃門侍郎一人，傳發書奏，皆用姓族。」可見西漢黃門侍郎的職掌是傳遞書奏，並關通禁省內外。給事黃門，黃門侍郎，位在郎將、大夫之下。成帝以孔光子男放為侍郎，給事黃門。哀帝時李尋遷黃門侍郎。

　　其他吏員還有：尚書郎（西漢原置4人）、尚書御史、給事尚書、尚符璽郎，太醫監、侍醫、太官獻食丞、太官獻丞、食監、尚食、尚席、樂府音監、樂府游徼、令史、東織室令史、中書僕射、黃門倡、倡監、馬監、黃門駙馬（天子駙馬在黃門任職者）、狗監、給事狗監、鈞盾冗從、尚方待詔、掖庭獄丞、掖庭牛官令、掖庭戶衛、少內嗇夫、暴室丞、暴室嗇夫、農官、中謁者（閹人為之）、中涓（主清潔洒掃之事）、協律都尉、海丞（主海稅）、果丞（掌諸果實）等。

　　執金吾，《漢書·百官公卿表》云：「中尉，秦官。掌徼循京師。有兩丞、候、司馬、千人。武帝太初元年更名執金吾。」秩中二千石，丞千石。掌京師門內屯兵，為京師巡邏以備盜賊。皇帝出巡則為前導，儀仗威容甚壯。所以劉秀未當皇帝時說：做官當做執金吾。屬官有中壘、寺互、武庫、都船四令丞。都船、武庫有三丞，中壘兩尉。都船獄令，掌治水。寺互最初屬於少府，繼而屬主爵，最後屬執金吾（中尉）。

　　將作大匠，《漢書·百官公卿表》云：「將作少府，秦官，掌治宮室，有兩丞，左、右中候。景帝中六年更名將作大匠。」秩二千石，丞秩六百石。主治宮室、宗廟、陵園、土木之事、屬官有石庫、東園主章、左右前後中校七令丞。武帝太初元年（前104年）更名東園主章為木工。成帝陽朔三年（前22年）罷中候及左右前後中校五丞。

　　水衡都尉，《漢書·百官公卿表》云：「水衡都尉，武帝元鼎二年（前115年）初置，掌上林苑，有五丞。」秩二千石，應劭曰：「古山林之官曰衡，掌諸池苑，故稱水衡。」師古注；「衡，平也，主平其稅入」。《漢書·食貨志》載，自從楊可告緡打擊富商大賈，取得大量財物，充溢上林苑以後，就以水衡主管上林苑。此後水衡的職掌甚廣，不單是山林之官了。《漢書·龔遂傳》說：「水衡典上林禁苑，供張宮館，為宗廟取牲，官職相近。」屬官有上林、均輸、御羞、禁圃、輯濯、鍾官、技巧、六廄、辨銅九官令丞。御羞，地名，在長安城南御宿川，其土肥沃，多出可供進貢的御物，故設官主之。羞，與宿字聲近，《揚雄傳》作「御宿」；輯濯，即揖濯，主行船：鍾官，主鑄錢；六廄，《漢舊儀》云：「天子六廄，未央、承華、騊、騎馬、輅軨，大廄也，馬皆萬匹。」別設技巧之徒主六廄。此外又有衡官，水司空，都水，農倉等均屬之。上林有八丞十二尉，均輸四丞，御羞兩丞，都水三丞，禁圃兩尉，甘泉上林四丞，屬官還有虎圈嗇夫，輯濯士（主用輯及濯行船），農官，領護三輔都水。成帝建始二年（前31年），廢技巧、六廄官。王莽改水衡都尉為予虞。

　　宮官

　　詹事，《漢書·百官公卿表》云：「詹事，秦官，掌皇后、太子家，有丞。」秩二千石。師古註：「皇后、太子家各置詹事，隨其所在以名官。」如長信宮詹事稱長信詹事。屬官有太子率更（掌知漏刻）；家令丞（太子稱家，故曰家令。太子家令秩八百石）；仆、中盾（主周衛徼道，秩四百石）、衛率（主門衛，秩千石）、廚廄長丞（掌膳食，廄馬諸事）。

　　皇后之官有中長秋、私府（主財物）、永巷、倉、廄、祠祀、食官令長丞及諸宦官。成帝鴻嘉三年（前18年），除皇后詹事，並屬大長秋。

　　長信詹事，秩中二千石，掌皇太后宮。景帝中六年（前144年）更名長信少府，平帝元始四年（公元4年）更名長樂少府。此後凡有太后，均置少府。諸公主家令隸屬宗正。

　　大長秋，《漢書·百官公卿表》云：「將行，秦官，景帝中六年更名大長秋，或用中人，或用士人。」是皇后宮官，秩二千石。中人，即閹人，就是宦官。因是後宮官員故用閹人，偶用士人。

　　太子太傅、少傅，《漢書·百官公卿表》云：「太子太傅、少傅，古官」，秩二千石。屬官有太子門大夫5人，秩六百石；庶子5人，秩六百石；洗馬16人，秩比六百石；舍人、太子中庶子、太子御驂乘、護太子家等。

　　黃門侍郎，秦官，漢代沿襲，無常員。《初學記》引董巴《漢書》曰：「禁門曰黃闥，中人主之，故號黃門令矣。然則黃門郎給事於黃闥之內，入侍禁中，故號曰黃門侍郎。」劉向《戒子歆書》云：「今若年少得黃門侍郎，要處也。」可見黃門侍郎地位之顯要。李尋、董賢並為黃門侍郎。應劭說：「黃門郎每日暮向青瑣門拜，謂之夕郎。」又有給事黃門，揚雄、劉向均任過給事黃門。成帝以孔光子男放為侍郎，給事黃門。

　　領尚書事，中朝官自大將軍以下，至於侍中，常侍，散騎以及光祿勛所屬，都是侍衛之臣，當時謂之宿衛。高帝死，陳平畏呂須讒言，固請宿衛。宿衛近在君主左右，故可以免受讒言。因丞相權勢發展，皇帝收其權於近臣，於是尚書權勢日增。但尚書權重而位卑，不能與外朝官抗衡，故常以大將軍以下諸將領尚書事，以參決政事。例如張安世以車騎將軍領尚書事，掌管機要。他以善於保密著稱，每參決大政，作出決定後，就稱病移居省外，聽說有詔令，佯作不知，派吏人去丞相府問明。所以大臣都不知道他參加議政。

　　「加官」是武帝時期官制改革的要點之一，《漢書·百官公卿表》說：「侍中，左右曹諸吏，散騎中常侍，皆加官。所加或列侯、將軍、卿大夫、將、都尉、尚書，大臣、太官令至郎中。亡員，多至數十人。」

　　侍中，《初學記》云：「古官也，黃帝時風后為侍中，周時號常伯。」秦取古官置侍中之職，為丞相史。丞相史五人來住殿內奏事，故謂之侍中，漢沿秦制，作為加官。得出入禁中。《續漢志》引蔡質《漢儀》說：「侍中舊與中官俱止禁中，武帝時侍中莽何羅挾刃謀逆，由是侍中出禁外，有事乃入，畢即出。」其職掌據《初學記》引《齊職儀》云：「漢侍中掌乘輿服物，下至褻器虎子之屬。」當時侍中品類職守不一，大約有三種不同情況：（一）漢初用舊儒德高者任其職，以備切問近對。武帝時以孔安國為侍中，兼掌皇帝唾壺，朝廷以之為榮。因為侍中兼侍候皇帝起居，是皇帝最為親近的官員，所以時俗稱之為「執虎子」。「虎子」就是褻器；（二）當時權貴子弟及幸臣以侍中為榮，紛紛爭任其職。有的還在父母懷抱就授受這種寵位。如貴戚子弟有張辟強年十五，霍光年十八，金日之子金賞、金建年八、九均受其職，與昭帝略同年，共卧起。洛陽賈人子桑弘羊年十三為侍中，日夕與皇帝嬉戲。高帝時的籍孺、惠帝時的閎孺，文帝時的鄧通、哀帝時的董賢都任過侍中，西漢無常員，有多至10人的。

　　左右曹，《漢官儀》云：「左右曹受尚書事。」沈約《宋書》云：「漢使左右曹諸吏分堂，尚書奏事。」因為尚書是在皇帝左右處理文書的官員，左右曹實際上就是分科辦事的尚書。

　　諸吏則是受特別委任察舉不法的官吏，職如御史中丞，武帝初置。孔光為尚書令，周密謹慎，未嘗有過，故特加諸吏官。元帝時，太子少傅周堪為諸吏、光祿大夫。

　　散騎常侍，本二官，皆秦置。《漢官儀》云：「秦置散騎，又置中常侍。」散騎，騎從乘輿車後，獻可替否。中常侍得出入禁中，常侍左右。漢因秦制，兼用士人，無常員。元帝時，劉向累遷散騎常侍，與蕭固大儒同侍左右。

　　給事中，《漢官儀》云：「給事中，秦官也，漢代沿襲，無常員，皆為加官。」給事中就是在內廷行走的意思。《初學記》引《漢儀注》云：「上朝謁，平尚書奏事，以有事殿內，故曰給事中。」大夫、博士、議郎兼加之。掌顧問應對，位次中常侍。如孔光遷諸吏、光祿大夫、給事中領尚書事。大臣若加有這些名號，就以一身兼中朝外朝兩重身分。

第三節 地方官制

　　漢代的地方行政區域包括兩方面：一是普遍實行郡縣制；

　　二是於郡縣之外又有諸侯王國的封建。這種郡縣制與分封制同

　　時並行，犬牙交錯，可以起到互相制約作用，史稱郡國制。這是西漢地方官制特異於前代之處。

　　一、郡縣制

　　漢代地方制度沿襲秦之定製，以郡統縣。郡的組織與中央相應：郡守相當於丞相，郡尉（都尉）相當於太尉；監御史相當於御史大夫。這些郡官分掌一郡的政、軍、監察之權。負責一郡行政的是郡守，郡守也稱太守，《漢書·百官公卿表》云：「郡守，秦官……景帝中二年，更名太守。」郡守或太守的任務，《通典·職官典》云：「掌治民、進賢、勸功、決獄、檢奸。」以及所治郡內的一切地方行政，在郡守之下設郡丞或長史為助理。

　　西漢對郡守的人選特別重視，宣帝每拜刺史守相，必親自召見，聽其言，察其行，力戒名實不相符者。他說：「庶民所以安其田裡，而亡嘆息愁恨之心者，其唯良二千石乎。」①對於政績優異的郡守，必晉級賜金。《漢書·黃霸傳》就記載了漢宣帝對黃霸的獎賞：

　　擢霸為揚州刺史。三歲，宣帝下詔曰：「制詔御史：其以賢良高第揚州刺史霸為潁川太守，秩比二千石，居官賜車蓋，特高一丈，別駕、主簿車，緹（丹黃色）油屏泥（在車前有障泥的裝飾）於軾前，以章（彰明）有德。黃霸晉陞潁川太守後，為政清明，大得吏民之心，三年之內，戶口驟增，政績為天下第一，再次擢為京兆尹，秩二千石。後因獲罪，又貶為潁川太守，秩降為八百石，前後八年，郡中大治，賜爵關內侯並黃金百斤，增秩為中二千石。又如朱邑為北海太守，以政績第一調入中央為大司農，成為九卿之一。

　　郡守上受天子的委命，剖符為據（虎符，竹使符，各執其半），下行使刑賞及任命官吏之權力。可以自置屬吏。所置掾、屬僅限於本郡人士（縣令、縣長得由朝廷任命，太守無權直接任免，但有推薦和建議權）。郡守的屬吏分為閣下和諸曹兩部分。閣下為郡守治事居息之所，諸曹為郡守府分曹辦事之所。共有書佐十人掌文書。郡的掾屬有別駕、主簿功曹、議曹、賊曹掾（主刑罰）、決曹掾（《漢舊議》載：「決曹主罪法事」）、賊捕掾、五官掾、門下掾、門下督、郡掾祭酒、郡文學、郡文學史、郡文學卒史、學經師、宗師、舍人、史、從史、諸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五經》百石卒史、直符史、獄史、獄小吏、小史、督郵、督郵掾、督郵書掾、都吏、少府（郡掌財之府、以供郡守）、守屬、給事太守府、司空（主作役官）等。

　　都尉，秦名郡尉。《漢書·百官公卿表》云：「郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。」內地郡只有一個都尉。邊郡分置部都尉（如東部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大約都是守在邊塞上。都尉之下有侯、千人、司馬等職，各有治所。在邊郡塞上為了抵禦外敵之犯，有一系列防備設施，如亭障、烽燧等。《漢書·匈奴傳》說：從光祿塞出五原築城障，列亭至盧朐。又說，雁門尉史巡察邊塞，見寇即入守亭障。《漢書·西域傳》也說：武帝通大宛諸國，使者相望於道，於是漢列亭障至玉門。這些都說明當時邊郡均有防備設施。漢律規定，凡是近塞之地，皆置尉，百里設尉一人，士史、尉史各二人，以巡行邊塞，郡都尉與郡守分治軍民，開府置吏如郡守府，也分閣下、諸曹。閣下有掾、卒史、屬、書佐等，諸曹有功曹等。此外又有關都尉（秦官），在屯田區設農都尉，在殖民地區設屬國都尉，均為武帝時設置。還有宜禾都尉，護漕都尉等。

　　郡之下是縣，縣分為兩級，萬戶以上的縣，其長官稱令，萬戶以下稱長。《漢書·百官公卿表》云：「縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬戶以上為令，秩千石至六百石。減萬戶為長，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是為長吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是為少吏。」秦時全國設縣，少數部族地區則置道。漢代列侯所食的縣稱為國。皇太后、皇后、公主所食之地稱為邑，同時保存了秦代的道。平帝時，全國有縣、道、國、邑共1，587個。武帝時改列侯所食縣的令長為相。王莽改制，縣令、長改名縣宰。

　　縣令、長有丞一人，管文書，穀倉和監獄。縣尉，大縣二人，小縣一人，掌治安、捕盜賊。都算是縣的「長吏」。縣的佐吏除縣丞、縣尉由朝廷任命外，其他諸曹掾、屬的設置大致和郡的掾屬差不多，皆由令長任命，掾史多少各縣不盡相同。

　　郡縣府中的組織都相當龐大，因為漢代的地方人士都須服務於本地方，即充當郡縣吏。郡縣吏的優秀者由長官向中央推薦而任中央官職務。

　　縣以下的最低級行政機構是鄉，《漢書·百官公卿表》載：「大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老，有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之，皆秦制也。」一鄉有五千戶以上的，由郡派一名有秩，五千戶以下的，由縣派一名嗇夫。民戶聚居的地方稱為里，各里居住的戶口多少各不相同。每里設里正一人，掌一里百家諸事，里有圍牆，設監門。里之下，十家為什，五家為伍，相互檢查，監督。漢平帝時，全國有鄉6，622個。鄉是地方行政基層組織，凡是徭役的分擔，賦稅的繳納，驛遞的差次等等，都是以鄉為基層計算單位。

　　漢高祖二年，令舉民年五十以上，有修行，能率眾為善者，置為三老，每鄉一人。再選擇鄉三老一人為縣三老，縣令、丞、尉向其求教，共商政事。這些人可免除徭役。漢代為了倡導忠孝節義的封建道德，特別重視三老制度，東漢時甚至有郡三老及國三老的設置。凡是有益於社會風化，為民法范者，皆旌表其門，所以三老實際負有社會教育的責任。文帝十二年詔曰：「孝悌，天下之大順也。力田，為生民之本也。三老，眾民之師也……其遣謁者勞賜三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。」武帝時，還是依例賞賜。如果對地方教化不善，則責三老失職，漢武帝就曾派遣司馬相如曉諭巴蜀，責備三老沒有盡教誨之責。韓延壽為左馮翊時，有兄弟爭訟田產，延壽認為事在教化不行，責在自身，便稱病不聽事，下屬的縣令、丞、三老、嗇夫，也都自系待罪。

　　有秩和嗇夫的職責相同。掌平訟之曲直，定徭役之輕重以及田租，口賦、市稅的多少。所以，政刑的優劣，賦役是否公平合理，就可以看出有秩、嗇夫的邪正。如能秉公辦事，守正不阿，受到人民擁戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少時為舒桐鄉嗇夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，遷補為太守卒史，後來擢至大司農（九卿）。死後歸葬故鄉，民為之起冢立祠，四時祭祀。張敞以鄉有秩補太守卒史，後官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盜賊。亭長、亭侯，主偵察收捕盜賊。縣尉、游徼、亭長皆習武事，帶劍佩刀，持盾披甲。

　　二、諸侯王國

　　與郡縣制同時並行的有王國制（分封制），直屬於漢王朝的為郡，封王的地區則為國。西漢初年，有異姓王國七個。劉邦即帝位後，以次翦滅異姓諸王，並與大臣刑白馬作誓：「非劉氏而王者，天下共擊之。」並規定非功不得侯。乃封同姓子弟為王，有燕、代、齊、趙、梁、楚、吳、淮南、長沙九國。「大者誇州兼郡，連城數十」。他們君國子民，自置官屬，招兵買馬，截留國賦，甚至「淫荒越法」、「暌孤橫逆」，割據一方，依土地之所有而對農民進行剝削，儼然與中央對抗，與周代的諸侯國無異。而當時漢中央僅轄十五個郡。終於造成吳楚七國之亂。諸侯王國的置官與中央相同，《漢書·百官公卿表》云：

　　諸侯王，高帝初置，金璽綠綬，掌治其國。有太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官，群卿大夫都官如漢朝。

　　《通典·職官典》也說：

　　凡諸侯王……掌治其國……凡諸侯王官，其傅為太傅，相為丞相。又有御史大夫諸卿，皆秩二千石。百官如漢朝。漢朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。

　　但是，這種情況並不長久，孝惠元年變更諸侯相國，自丞相至二千石，多由漢朝任命。到景帝時，由於中央政府權力的增長，諸侯王的行政權被剝奪，諸侯王國的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《漢書·百官公卿表》云：

　　景帝中五年，令諸侯王不得復治國，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎諸官長丞皆損其員。

　　到了漢武帝時，減其郎中令秩為千石，改太僕為仆，秩也千石。這時，諸侯所屬的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝綏和元年（前8年），諸侯王的內史也被裁去，而以相治民。所謂相，與太守無異，當時位在太守之上，秩真二千石。元帝時，令諸侯相位在郡守之下。至此，諸侯王遂無君國子民的實權了。只是衣食租稅取其封國之內而已。

　　由此可見，西漢政府對於諸侯王，並不象周代，把土地人民頒賜給諸侯之後就不管了，而是保留了在諸侯王國之內的行政監督權以至直接行使權。故西漢諸侯王國政府，實際不過是中央政府的一個派出機構，但最初分封的用意，則是為了鞏固新的行政佔領區。自七國之亂以後，中央政府就令列侯皆勿就國，留居京師，這樣諸侯王都變成了一個空頭的爵位了。

　　列侯，高帝八年（前199年），天下平定，開始論功定封。至十二年（前195年），被封為列侯的達143人，《漢書·功臣表》云：

　　時大城名都民人散亡，戶口可得而數裁什二三，是以大侯不過萬家，小者五六百戶。封爵之誓曰：「使黃河如帶，泰山若厲，國以永存，爰及苗裔。」於是申以丹書之信，重以白馬之盟，又作十八侯之次位。

　　十八侯之位次，據顏師古註：「謂蕭何、曹參、張敖、周勃、樊噲、酈商、奚涓、夏侯嬰、灌嬰、傅寬、靳歙、王陵、陳武、王吸、薛歐、周昌、丁復、達，從第一至十八也。」當時侯國居民很少，經文景之世，戶口蕃息，大侯至三、四萬戶，小侯戶數也成倍增加。雖然高祖與列侯有「國以永存，爰及苗裔」的盟誓，但因其子弟驕逸，多陷法禁，以至亡國隕身，到了武帝後元時，大多後繼無人。漢宣帝錄求其子孫，多為人傭工。《漢書·功臣表》云：

　　功臣子孫，訖於孝武后元之年，靡有孑遺，耗矣。故孝宣皇帝愍而錄之。乃開廟藏覽舊籍，詔令有司求其子孫，咸出庸保之中，並受復除，或加以金帛，用章中興之德。降及孝成，復加問，稍益衰微，不絕如線。

　　列侯居國，則受郡守、郡尉的監督。列侯役使國人也有一定限制，不得逾越國界，若違律則削爵治罪。例如絳侯周勃罷相，以列侯就國，河東郡守尉每行縣至絳，周勃自畏恐誅，常披甲，令家人持兵以見。又如祝阿侯高成坐役使國人過律，免侯。

　　刺史是西漢重要的地方官稱。秦置御史監郡，漢初不設監御史。惠帝三年（前192年），又遣御史出監三輔，察詞訟，令其十月奏事，十二月還監。此後在地方再設置監御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察諸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低級的中央官吏（秩六百石）出外巡察，雖其地位遠在郡守之下，卻有糾劾郡守之權。刺史巡察郡國守相以六條詔書為限（六條內容見本章第一節），六條之外不問。刺史所察的官吏只限於黑綬（比六百石以上官吏），至於黃綬（比二百石以上），則不在刺察範圍。刺察事件不得超過六條範圍，否則，就是越權。刺史巡察的範圍，以所部為限，部相當於州，但不是行政區的名稱，因為部沒有置行政機構。當時全國分十二部（州），派部刺史12人，另設司隸校尉一人，督察三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河內、河東、河南），共13人。每視察所部，先到學宮見諸生，試其誦讀之書，詢問得失。然後進入行邸，詢問墾田多寡，五穀美惡。然後再接見二千石。

　　刺史行部巡察，若超過六條規定，或自身驕慢越制的便將受到彈劾。例如鮑宣當刺史，丞相司直郭欽彈劾他：舉措煩苛，代二千石（郡守）任命官吏、聽訟，所察超過詔書六條。行部乘驛傳不按規定排場，輕率地駕一馬，舍宿鄉亭，有失官體，受到眾人的非議。因此，鮑宣被免官。

　　在地方官中還有三輔的設置。所謂「三輔」，即指京兆、左馮翊、右扶風，秩皆中二千石。

　　周代在京師置內史，秦因其制，景帝二年分置左右內史。武帝太初元年更名右內史為京兆尹。京師為帝王都城，其地自有皇親國戚、中貴巨官，他們以勢相傾，加以賓客大猾為奸為利，橫行市井，欺壓百姓，人莫敢問，所以三輔都是選擇郡國二千石之中政績優異者入任，如黃霸、張敞（京兆尹）、尹翁歸、陳萬年（右扶風）、韓延壽（左馮翊），均以郡守政績優異入補三輔。但三輔之官難以久任，常常是就任數月至一年，就毀傷名譽，以罪過罷官。西漢唯有趙廣漢、張敞得以久任。

　　三輔可以參議朝政，地位與九卿同等。《漢書·張敞傳》記載，敞為京兆尹時，朝廷每有大議他都參預，並且「引古今，處便宜，公卿皆服，天子數從之。」三輔若有優異的政績，可擢為九卿，甚至有位至三公者，如蕭望之以左馮翊入為御史大夫，馮野王以左馮翊遷為大鴻臚。若有過，則貶為郡守，如黃霸有過，由京兆尹貶為潁川太守。

　　漢初置京輔都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二輔都尉，合稱三輔都尉。京輔都尉治長安，左輔都尉治左馮翊高陵，右輔都尉治右扶風郿縣。三輔都尉與大郡都尉（十二萬戶為大郡）自元帝建昭三年（前36年）以後皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三輔丞以及所屬掾史皆如列郡。

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　　① 《漢書·循吏傳》。

第四節 西漢的爵祿制

　　劉邦在反秦及楚漢戰爭中，對有功將士封爵，其名稱雜用六國舊制。例如上聞，乃周時爵名，《呂氏春秋》曰：「周天子賞魏文侯以上聞。」而劉邦也賜樊噲上聞爵。執帛，乃楚爵名，而曹參自五大夫封執帛，號建成君；執珪，楚爵名，夏侯嬰賜執珪。建國以後，襲用秦爵二十等，以賞有功。《漢書·百官公卿表》云：

　　爵：一級曰公士，二上造，三簪裊，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶長，十一右庶長，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七駟車庶長，十八大庶長，十九關內侯，二十徹侯。

　　自一級至四級都是士卒。自五級至九級位比大夫，都是軍吏，吏民之爵不得過公乘。自十級左庶長至十八級大庶長，位比九卿，都是軍將。因其所將皆庶人更卒，故以庶更為名。十九級、二十級均為列侯，關內侯秦名倫侯，徹侯金印紫綬，後因避武帝劉徹諱，改名通侯，吏民得爵有如下途徑：

　　一、賜爵

　　西漢賜爵較秦為寬，凡國家有喜慶之事，均施恩賜爵。如高帝二年，令民立漢社稷，施恩德，賜民爵；漢惠帝即位，賜民爵一級。凡官至中郎、郎中做滿六年的，加爵三級，做滿四年的加爵二級。外郎滿六歲二級，中郎不滿一歲一級。宦官尚食賜爵如郎中。太子御驂乘賜爵五大夫，舍人做滿五年者加二級；文帝元年立皇太子，賜民爵一級；景帝三年，立皇子為王，賜民爵一級；景帝後三年，皇太子加冠，賜民爵一級；景帝改元，赦天下，賜民爵一級；武帝元鼎四年（前113年），行幸雍，祠五疇，賜民爵一級；宣帝本始元年，鳳凰集膠東、千乘，分別賜予吏二千石，諸侯相，下至中都官，宦吏，六百石爵（爵級自左更至五大夫）並賜天下民爵一級、孝者二級；宣帝本始四年（前70年），尊孝武廟為世宗廟，巡狩所幸之郡國，皆立廟，賜民爵一級；成帝河平四年（前25年），匈奴來朝，赦天下徒，賜孝弟力田爵二級，等等，總觀西漢一代賜爵達二十次，僅宣帝一朝就達十餘次，可見西漢賜爵範圍之廣、次數之多了。由於賜爵太濫，反不為人所重視。

　　二、鬻爵

　　由於國家財政虧空，開支困難，西漢政府便令民入粟。納錢或輸奴婢以買爵。例如漢惠帝元年，規定民若有罪，可以交納相當於三十級爵的價錢，以免死罪。《漢書·食貨志》記載晁錯對漢文帝勸說：

　　今募天下入粟縣官，得以拜爵，得以除罪。入粟受爵至五大夫以上，乃復一人耳。

　　文帝從錯之言，民入粟六百石者，加上造之爵，輸粟四千石者可以為五大夫，萬二千石者為大庶長。爵級高低以納粟多寡為差。景帝時，因上郡以西旱災，又再修改賣爵令，減價賣爵以招民納粟。成帝鴻嘉三年（前18年），令吏民入粟買爵以助國家賑贍，價每級千錢。入粟值百萬以上的，付其值，加錫爵第十四級右更，若欲為吏者，補三百石吏。為吏入粟者，升遷二等。入粟值在三十萬以上者，加錫爵五大夫，原來巳是官吏者，升遷二等，民補郎官。

　　鬻爵固然可以解決財政上的暫時困難，但因爵與軍功分離，入粟可以買爵，得爵可以為吏，賣爵之風盛行，價格自然低落。武帝時，因連年征戰，無錢可以賞功，於是重定新爵，名曰武功爵，高價出賣。《漢書·食貨志》臣瓚注引《茂陵中書》說：

　　有武功爵：一級曰造士，二級曰閑輿衛，三級曰良造，四級曰元戎士，五級曰官首，六級曰秉鋒，七級曰千夫，八級曰樂卿，九級曰執戎，十級曰政戾庶長，十一級曰軍衛。此武帝所制，以寵軍功。

　　每級標價據《食貨志》說：「級十七萬，凡直三十餘萬金。」（一金值萬錢，計三十億錢），凡是買武功爵者，試補吏，得以優先任命，若買七級千夫爵者如同舊爵五大夫，得以免除徭役，若犯罪可減二等量刑。軍功爵最高只能買到第八級樂卿。

　　人民之所以要入粟買爵，是因為拜爵可以享受如下特殊待遇：

　　第一，可以食封邑或免除賦稅徭役。《漢書·高帝紀》載，漢五年（前202年）高帝即皇帝位，大赦天下，下詔曰：

　　軍吏卒會赦，其亡罪而亡爵及不滿大夫者，皆賜爵為大夫。故大夫以上賜爵各一級，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆復其身及戶，勿事。

　　所謂「復其身及戶，勿事」，就是免除其身家的賦稅和徭役。但是這個規定並未能全部實現，所以又下詔曰：

　　七大夫、公乘以上，皆高爵也，諸侯子及從軍歸者，其多高爵，吾數召吏先與田宅，及所當求於吏者，亟與。

　　這說明七大夫公乘以上的爵位皆可以得到田宅和相應的待遇。

　　第二，對有爵者，還有減刑的規定。惠帝即位，詔令五大夫以上應當械繫以防逃走，但不送監獄，僅置於吏所。上造以上當處刑的，皆減刑。凡應為城旦（築城勞役）的，和罰作舂米勞役的，可改為在宗廟為鬼薪（拾薪）和白粲（擇米）。

　　第三，凡試用為吏者，可以優先任命為官吏。公乘以上可以戴劉氏冠。

　　因此武帝時，民多買爵至五大夫、千夫，以避徭役。但因當時征戰頻繁，政府所能調發的士卒很少。於是乃命五大夫、千夫為吏，不願為吏者出馬。元朔六年（前123年）克匈奴，有爵的人想要賣爵的，已經無人肯買了。這是因為新爵和舊爵均已成為空銜，無實惠可得了。新頒布的武功爵到武帝之世，也就廢棄了。

　　三、秩祿

　　漢初因襲秦制，以石數為秩名。石（d4n），表示年俸若干石谷粟，每石為一百二十斤。秦漢官吏無品級，以若干石表示官級的大小。漢的秩祿可分為四大等級：（一）比二千石以上，（二）比六百石以上，（三）比二百石以上，（四）比二百石以下。三公萬石（谷月三百五十斛），不在秩級之內，比二千石以上有中二千石，中是滿的意思，月谷一百八十斛。每斛十斗，其重量為一石，即一百二十斤。斛是容量的表示，石是一斛的重量。所以石和斛常互用。所不同的是石稱秩級，而斛稱俸祿之數。其二千石者月谷一百五十斛，二千石者月谷一百二十斛，比二千石者月谷百斛。比六百石以上有千石者月谷九十斛，比千石者月谷八十斛，六百石者，月谷七十斛。比六百石者，月谷六十斛。舊有八百石秩、比八百石秩，成帝陽朔二年（前23年）除去。比二百石以上有四百石者月谷五十斛，比四百石者月谷四十五斛，三百石者月谷四十斛，比三百石者月谷三十七斛，二百石者月谷三十斛，比二百石者月谷二十七斛。舊有五百石，陽朔二年除去。百石者月谷十六斛，不及百石者為斗食，月谷十一斛，佐吏月谷八斛。

　　西漢官俸雖以斛分秩級，但並不是發給糧食，所謂若干斛是一個虛數，其實是以錢代替谷祿的，而官吏之食糧則取諸公倉，故有廩食（國家供給口糧）太官之稱。

　　西漢的秩級隨官員政績的優劣和遷轉而不斷改變，如初任命為守官（即試用官），試用一年，不得領全俸。如黃霸守京兆尹，為二千石，一年轉為正式官吏，則改為中二千石。當他犯罪被貶為潁川太守時，秩降為八百石，而太守秩為二千石，後因政績第一，又增秩為中二千石。又如汲黯守南陽，秩二千石，因其為政清明，考績優異，增秩真二千石。

　　註：本表據《漢書·百官公卿表》制，「說明」所引內容，據顏師古所注，文字略有變動。

　　附表二：兩漢官秩俸給簡表

第五節 西漢的選官制

　　在我國歷史上，剝削階級的國家選拔官吏，是從戰國時期開始的，春秋以前，是貴族世卿政治，作卿、大夫的都是世襲的貴族。

　　戰國時，貴族世襲制度逐漸破壞。這個變化是由於社會經濟的發展，國家政治機構和行政區域的擴大，也由於貴族們的養尊處優，漸漸失去管理政治的能力，貴族卿大夫的職務逐漸由他們的家臣來擔任。封建統治階級為了調節他們內部的關係，逐漸打破了各級官吏的世襲制度，而採用選拔制度。商鞅在秦國變法，比較徹底地把這個變化鞏固下來。從此，中央政府和地方政府的官吏，都任用有才能的人。

　　西漢選拔官吏，大致可分為文學和吏道兩種，《通考·選舉考九》云：

　　今按西都公卿大夫，或出於文學，或出於吏道，亦由上之人，並開二途以取人，未嘗自為抑揚，偏有輕重，故下之人隨以進身。

　　漢十一年（前196年），高帝首次下求賢詔：「賢士大夫，有肯從我游者，吾能尊顯之。」詔令布告天下，並諭公卿大夫、諸王、郡守秉公薦舉，其薦舉科目主要有如下幾種：

　　一、明經（通曉經術）

　　平帝元始五年（公元5年）召天下通知逸經、古記、天文、歷算、鐘律、小學、史篇、方術、本草及以《五經》、《論語》、《孝經》、《爾雅》教授的人，所在郡國用專車送到京師。令下之後，全國送上數千人。例如召信臣以明經甲科為郎，平當、孔安國、貢禹、夏侯勝、張禹均以明經為博士；眶弘、翟方進以明經為議郎。

　　二、明法（通曉法令）

　　漢初，還來不及制定一套選官制度。十一年，高祖下詔：「其有明法者，御史中執法，下郡守，必身勸勉，遣詣丞相府，署其行、義及年，有其人而不言者，免官。」令下之後，所在都國紛紛薦舉，鄭崇之父鄭賓以明律令被徵召為御史，薛宣以明習文法而詔補御史中丞。

　　三、博士

　　西漢不少中央官和地方官是通過博士一途選拔任用的。所以博士科，在西漢有相當重要的位置。「博士」一詞，首見於戰國初期，是指博學通達之人，所以又稱為「通士」或「達士」。當時僅是對學者的泛稱，尚未置官。到了戰國後期，齊、魏、秦等國先後設置博士官，從學派上看，有陰陽家、道家、法家、儒家和雜家，百家並立。秦始皇完成統一之後，需要制定維護皇權尊嚴的禮議，大量徵召儒生充任博士。秦置博士官70人，從學派上看，有名家、神仙家和占居半數以上的儒家，是一個百家並立而以儒家為主的局面，從職官性質上看，是議政官和禮官。漢承秦制，也設置了博士官，但在高帝、孝惠、呂后朝多武官功臣，尚無暇顧及文職，這時期博士很少。文帝即位後，始增設博士官，數目達到七十餘人，其中仍然以儒家為主，雜以其他學派，並且增設了專經博士。武帝建元五年（前136年）初置五經博士，當時五經有七家學派，學通了一家，便可以做官。甘露三年（前51年）宣帝於石渠閣召開專門會議，討論增置博士的問題。經過前後調整，至黃龍元年（前49年），博士齊備，有五經十二家（即《詩》，齊、魯、韓。《書》，歐陽、大、小夏侯。《易》，施、孟、梁丘。《禮》，後氏，《春秋》，公羊、穀梁）。平帝時，王莽輔政，他為了籠絡人心，把有影響的經家學說，都置了博士。他設置的博士是每經5人。

　　博士官的選用，有兩條途徑：一是察舉推薦，二是他職遷任。地方察舉，名目很多，博士多出於明經、秀才、賢良三科，尤以明經為主；大臣推薦，可不拘科目。他職遷任者多出於中央官署的屬官，而以郎官為主。除此二途之外，還有特例，如文帝時公孫臣以上書言事，元帝時朱雲以博學善辯，均拜為博士。自武帝創試策制之後，選任博士無論通過哪條途徑，均須經過試策。各科人才試策後，往往以第一、二名補博士缺。

　　漢代博士秩卑職尊，升遷要比其他官員順利。博士是朝中的低級官員，西漢秩比六百石，相當於縣令。級別雖低，卻享有經學權威的崇高名望，上朝可戴卿大夫級的冠冕。漢代博士一般任職時間不久，不管是否通曉政事，均可升遷，而且往往是超遷，通常一躍就是二千石，即郡太守級。博士升遷的方向有二：一是面向中央，主要任職九卿，太子太傅，諸大夫，侍中；二是面向地方，主要任職郡守、尉、諸侯國相以及刺史、州牧。這種精通經學，出身博士的官員，享有其他官員所不能得到的尊崇，也容易飛黃騰達。例如西漢晁錯、薛廣德、貢禹、彭宣、師丹、何武等都是博士，後官擢至御史大夫；而公孫弘、蔡義、韋賢、張禹、匡衡、平當、孔光、翟方進都官至丞相。

　　博士官不同於其他官職，其他官可憑功勞或姻親關係任命，有戰功的人不一定能治國，姻親更不一定就稱職。而博士官卻具有自身的特性，這個特性就是反映了它是否有知識，所以西漢博士的選拔都是以才智和學識為先決條件的，即使是東漢後期選拔不嚴，也沒有一個不學無術者。《漢書·儒林傳》說：「其不事學若下材，及不能通一藝，輒罷之，而請諸能稱者。」說明博士必須是通一經以上才能入選。

　　四、賢良方正

　　西漢制度，郡國舉士，凡是有文墨才學的人，都可以作為賢良方正的選擇對象。每次推舉，多達百餘人。賢良方正，也有單稱賢良，或稱為賢良文學，漢文帝二年（前173年）下詔說：「二三執政……舉賢良方正能直言極諫者，以匡朕之不逮。」十五年，又詔諸侯王、公卿、郡守舉賢良能直言極諫者。被薦舉者，文帝均親自策問。漢武帝也很重視賢良方正的選拔，建元元年（前140年）詔丞相、御史列侯、中二千石、二千石、諸侯相舉賢良方正能直言極諫之士。元光元年（前130年）五月，又對所選拔的賢良說：「賢良明於古今王事之體，受策察問，咸以書對，朕親覽焉。」董仲舒、公孫弘等都以書對而入選。昭帝始元元年（前86年）派遣故廷尉王平等五人持節到各郡國，專事賢良方正的選拔。宣帝以後凡有災異，如地震、隕星、日蝕或彗星出現等，皇帝都自責其過，並下詔選舉賢良方正「以匡不逮」。至西漢末年，哀帝之世，未曾廢止。

　　五、孝廉

　　漢朝以孝治天下，故特製孝廉科。孝廉重品行，所以應選的人很少。

　　文帝十二年（前166年）下詔說：「孝悌，天下之大順也，力田，為生民之本也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今萬家之縣，雲無應令，豈實人情！是吏舉賢之道未備也。」為了鼓勵應選者，文帝特派謁者勞賜孝者每人帛五匹，悌者和力田每人帛二匹。武帝元光元年（前134年）十一月令郡、國舉孝廉各一人。令下達六年之久，有的郡連一個也未薦舉，武帝認為這是中二千石、禮官以及博士議而不舉之故。於是元朔元年（前128年）又明令：「不舉孝，不奉詔，當以不敬論。不察廉，不勝任也，當免。」此後，郡縣間有察舉，平帝以後，官吏多有由孝廉察舉者。如趙廣漢為平準令，察廉為陽翟令，後官至京兆尹。朱博以太常掾察廉，補安陵丞，累遷左馮翊、御史大夫。蕭望之察廉為大行治禮丞，後官至太子太傅。王吉以郡吏舉孝廉為郎，後官至諫議大夫。京房以孝廉為郎，後官至魏太守。由此可見，西漢察舉孝廉非常慎重。但是，東漢以後，流弊百出，竟有「舉孝廉，父別居」的怪現象，所以孝廉就不為時俗所重了。

　　六、茂才異等

　　這是在國家需要何種人才時，臨時下詔公卿郡國推舉，即所謂「特科」，據《漢書·武帝紀》載，元封五年（前106年）武帝下詔：

　　蓋有非常之功，必待非常之人，故馬或奔踶而至千里，士或有負俗之累而立功名。夫泛駕之馬，跅弛之士，亦在御之而已。其令州郡察吏民有茂才異等，可為將相使絕國者。

　　元康四年（前62年），宣帝詔遣大中大夫循行天下，舉茂才異倫之士。建昭四年（前35年），元帝詔遣諫大夫，博士循行天下，舉茂才特立之士。當時對察舉茂才異等要求非常嚴格，若察官吏徇私隱瞞罪情，將會受到嚴厲的處罰。如元帝時，富平侯張勃舉陳湯為茂才。陳湯在待官時，正好他父親死，而陳湯怕失去做官的機會而不奔喪，這件事受到司隸的參劾，結果張勃坐選舉不實罪，削戶二百，罰罪之前張勃死去，只好改賜謚繆侯。陳湯下獄論處。

　　七、孝悌力田

　　此科意在鼓勵農桑，勸民務本。惠帝四年（前191年）正月，令天下察舉孝悌力田者，免其徭役。高後元年（前187年），初置孝悌力田二千石者一人。文帝前元十二年（前167年）三月，詔以各鄉戶口多少為比例，設置三者和孝悌力田，作為地方常員。

　　以上各科都是通過薦舉的途徑，自下而上推選出來的。這種薦舉法無論是薦舉者與被薦舉者都是有利可圖，雖然法限嚴格，其中尚諸多舞弊，所以，又兼采考試的辦法來選拔賢才。其形式有如下三種：

　　一、對策

　　所謂對策，就是皇帝親自策問應考者以政事經義，以其對政事的見識而觀其文辭之高低，以便量才錄用。《漢書·文帝紀》云：「十五年（前165年）九月，詔諸侯王、公卿、郡守舉賢良能直言極諫者，上親策之，傅以納言。」元光元年（前134年）五月，武帝詔賢良云：「賢良明於古今王事之體，受策察問，咸以書對……朕親覽焉。」對策地點都在白虎殿。董仲舒以賢良對策，武帝覽其對而異之，再次對他進行策問，反覆進行，發現他的確有異才，就任之為江都相。

　　二、射策

　　所謂「射策」，據顏師古註：「射策者，謂為問難疑義，書之於策，量其大小，置為甲乙之科，列而置之，不使彰顯，有欲射者隨其所取而釋之，以知優劣。」這種做法，有如今天口試抽籤作答。《漢書·儒林傳贊》云：「武帝立《五經》博士，謂弟子員，設科射策，勸以官祿。」何武、王嘉、馬宮、翟方進皆以射策甲科為郎，房鳳以射策乙科為太常掌故，兒寬以射策為掌故，以功次補廷尉文學卒史。

　　此外，上書言事，敘說政見，一旦被皇帝看中，也有得官的可能。漢武帝初即位，四方之士上書言得失者數千人。《史記·滑稽列傳》云：

　　朔初入長安，至公車，上書凡用三千車牘，公車令二人共持舉其書，僅然能勝之，人主從上方讀之，止，輒乙其處，讀之二月乃盡，詔拜為郎。

　　《漢書·終軍傳》記載終軍至長安，上書言事，武帝異其文，拜終軍為謁者給事中。宣帝時，賢良之士也紛紛上書言事，《漢書·蕭望之傳》云：

　　（宣帝）初即位，思進賢良，多上書言便宜，輒下蕭望之問狀，高者請丞相御史，次者中二千石試事，滿歲以狀聞，下者報聞，或罷歸田裡。

第六章 東漢

第一節 東漢的政治概況

　劉秀，字文叔，南陽蔡陽人。《後漢書·光武帝紀》說他是高祖的九世孫。公元25年，他獲得了農民戰爭的果實，重新建立起劉漢政權，建都洛陽，史稱東漢。劉秀建國之後，鑒於西漢時期權臣當政，外戚篡權，以及地方權重而造成尾大不掉的教訓，竭力加強皇權，把專制主義中央集權制度發展到了一個新階段。他即位以後，採取了一系列的政治措施，以加強中央集權。

　　首先，劉秀著意防範功臣、宗室諸王及外戚專權，通過各種辦法加以控制。在他執政期間，大多數功臣以列侯奉朝請，讓他們享受優厚的待遇，而不參與政治。對於朝中諸臣，督責尤嚴。《後漢書·申屠剛傳》說：「時內外群官，多帝自選舉，加以法理嚴察，職事過苦，尚書近臣，至乃捶撲牽曳於前，群臣莫敢正言。」史稱「自是大臣難居相任」。劉秀之所以這樣刻薄大臣，不設丞相，削弱三公權力，其目的就是為了提高皇帝的專制權力。對宗室諸王，也嚴加控制，禁止王子、諸王交通賓客，結黨營私。建武二十八年（公元52年）他借故搜捕王侯賓客，「坐死者數千人」。明帝時，更是屢興大獄，株連極廣。楚王劉英信奉黃老浮屠，與方士往來，被人告發為謀逆，連累收捕者達數千人。

　　其次，為加強中央集權，劉秀一方面削弱三公權力，另一方面則擴大尚書台的權力。尚書台原是管理公文發放的機構，所任官吏，年資較淺。尚書令、尚書僅為千石、六百石的中下級官吏，尚書郎則多由令史久任者補之，為一般士大夫所輕視。至西漢武帝時，尚書已被重用，尚書令逐漸掌握了實權。劉秀為了使權力進一步集中到自己手中，又擴大了尚書台的組織，加強尚書台的職權。一切政務不再經三公管理。尚書台成為皇帝發號施令的執行機構，所有權力集中於皇帝一身。

　　第三，秦漢以來，地方政權機構為郡縣二級制，西漢末，共設郡國103個，縣邑道侯國1，587個。對眾多的郡縣，如何加強中央的統一管理，是一個大問題。為了監察地方的政績，漢武帝時已分州派遣刺史，進行視察。劉秀為了進一步加強對地方的控制，把刺史固定為州一級的地方長官。刺史處理地方政務，不通過三公，可直接上奏給皇帝，使地方郡縣也直接置於皇帝的控制之下。

　　第四，在軍事制度上，劉秀也做了重大改革。東漢建立不久，就廢除了執掌地方兵權的郡國都尉，以後又罷輕車、騎士、材官、樓船士及軍假吏，實際上取消了地方軍隊。在和平時期，少量維持地方治安的郡縣兵，皆由太守令長兼領，但在某些沿邊及民族鬥爭緊張的地區，則設都尉或屬國都尉別領。這種情況的出現，是和豪強地主大田莊的發展分不開的。隨著豪強地主勢力的膨脹，在田莊內部發展了一種部曲家兵制。這種部曲家兵，承擔著鎮壓農民、維持地方治安的某種職能。正因為有這樣一支武裝隊伍，東漢政府才能裁減、甚至在某些地區取消地方軍隊。與削弱地方兵權的同時，劉秀還逐步擴大中央軍隊，在重要的沿邊地區，設有邊防軍，為中央軍隊的一部分。東漢政府還經常用赦免和減罪的辦法，募集犯罪的人戍守邊疆。

　　劉秀削弱地方軍隊，加強中央軍隊的措施，不僅使中央集中掌握了鎮壓人民的武裝力量，而且也加強了中央對地方的控制。後來，由於統治集團內部鬥爭日趨激烈，使得中央控制力量開始削弱，豪強地主的部曲家兵則迅速發展，出現了大大小小的地方軍閥勢力，終於導致了東漢末年的軍閥混戰局面。

　　東漢後期的政治，基本上就是外戚宦官兩大集團，附帶著一個官僚集團的活動情況。這三個集團在東漢前期先後發展起來，不過，光武帝和明帝還能掌握皇帝的權力，外戚，尤其是宦官，還不敢橫行作惡。他們在位的時候，懲治不法官吏比較嚴，賦稅徭役比較輕，對外戰爭比較少，史稱明帝時「天下安平，百姓殷富」。在王莽篡漢之後，出現了這樣一個休息時期，是符合社會要求的。漢章帝改變光武帝、漢明帝的「嚴切」政治，被稱為「寬厚長者」。外戚、宦官得到了寬厚的待遇，開始作起惡來。漢章帝死後，東漢政治便進入黑暗時期。和帝繼位，竇太后臨朝稱制，外戚竇憲總攬大權，事實上是竇家作了皇帝。這件事不取得整個統治階級特別是豪強的默許是會發生困難的。竇太后臨朝，首先宣布「罷鹽鐵之禁，縱（任）民煮鑄」。這就是朝廷讓出鹽鐵大利來換取豪強對竇氏集團的支持。從此，豪強勢力大增，政治上野心也隨之加強。一向被排斥的下層豪強，現在不肯屈服了，他們很自然地要求參預政權，但做官卻有困難，例如富人王仲，家有千金，送給貧士公沙穆一百萬錢，讓公沙穆買個官做，企圖間接從官場得些好處。但是公沙穆決心求做孝廉，拒絕了他的買官錢。王仲這類人只好去投靠宦官，這些人自然都成為宦官的擁護者。宦官憑藉這個社會基礎，也就有了相當的力量和外戚爭權。由此可見，鹽鐵官的廢除，標誌著中央集權勢力的削弱，豪強割據勢力的增強，同時也是東漢後期黑暗政治開始的一個信號。

　　竇憲得政以後，竇家的大批徒黨都做了朝官和地方官，最小的也得了個縣令。竇家又養了許多刺客，迫害比較正直不肯附從的官僚集團中人。公元92年，漢和帝與宦官鄭眾密謀，殺死竇憲，竇家黨徒全部罷官下獄治罪。鄭眾因功封侯，宦官從此參預政事。公元105年，漢和帝死。107年漢安帝（十三歲）繼位，鄧太后臨朝。鄧騭（音至zh@）輔政，鄧太后從竇家失敗中取得了一些經驗，她並用外戚和宦官，形式上不偏重外戚。她授權河南尹，南陽太守（洛陽、南陽是貴族集中地）等重要地方官嚴肅管束鄧家人和鄧家的親戚賓客，若這些人犯罪，地方有權懲罰他們。她又表揚儒學，尊禮三公，使鄧騭薦舉名士楊震等多人，從而把官僚集團吸引到外戚這方面來。鄧太后這樣做，地位算是鞏固了。但公元121年，鄧太后死，安帝聯合一部分宦官起來殺逐鄧家人。新得志的宦官引用失意官僚及下層豪強做官，作為自己的徒黨。楊震一派鯁直的官僚認為「白黑混淆，清濁同源」，堅決抗議。所謂白清，就是按正途仕進的士人，所謂黑濁，就是無權做官的微賤人。從此，除外戚與宦官的衝突外，又加上清流和濁流的衝突。楊震被迫自殺，更加深了清流與濁流的仇恨。

　　自安帝以後至漢末近百年間，外戚宦官輪流執政，互相殘殺，把東漢朝廷弄得烏煙瘴氣。公元189年，漢靈帝死，皇子劉辯繼位。何太后臨朝聽政，何進掌握朝政。出身社會下層（屠戶）的何進，企圖依靠下層豪強的董卓殺掉宦官，不料宦官首先發動，殺死何進。士族大豪強袁紹起兵殺宦官二千餘人，宦官全部被殲滅。董卓引兵到洛陽，趕走袁紹，廢少帝劉辯，殺何太后，立漢獻帝。長期左右東漢皇室的外戚、宦官一起被消滅，但東漢朝廷實際上也消滅了。豪強們便公開進行著瘋狂的武裝混戰，黑暗的東漢後期轉入了社會空前大破壞、大分裂時期。在這個黑暗的時期里，廣大的勞動人民遭受了嚴重的災難，國境內的少數民族，也受到殘酷的欺壓，反抗鬥爭到處發生，但都被豪強勢力鎮壓了下去。

第二節 中央官制

　東漢的政治組織與西漢基本相同，而稍有損益。光武帝即位後，為緊縮開支而裁減官僚機構，減少官員名額，每年節省俸錢開支以億萬計。

　　東漢的中央政府，還是以三公九卿組織而成的。但在新皇帝即位之時，則以太傅或太尉錄尚書事，總攬政務。光武躬政，以尚書台總領紀綱，職無不統。御史台也合併在少府下面。侍中在西漢本是加官，到東漢設立侍中寺，獻帝時給事黃門也併入侍中寺，成為少府下面的一個機構。

　　西漢時，有太師、太傅、太保，稱為上公，而東漢則僅有太傅一人，也稱上公。《東漢會要·職官一》云：「太傅，上公一人。原注說：掌以善導，無常職。」光武帝以卓茂為太傅，封褒德侯，食邑二千戶，賜几杖車馬。此後，每當新皇帝即位，輒置太傅錄尚書事，總攬朝政。錄尚書事這一官稱創始於西漢，武帝曾以張子孺為錄尚書事。東漢時趙熹、鄧彪、張禹、馮石、馮魴、桓焉、趙浚等均任錄尚書事，死即除其官。漢靈帝時，以陳蕃為太傅錄尚書事，被殺後，又以胡廣繼任，這是例外。東漢末，董卓曾在長安自尊為太師，位在太傅之上，但死後即除其官稱。太傅有屬吏，據《漢官》記載有長史一人，秩千石，掾屬24人，令史、御屬22人。

　　上公之下是三公。東漢以太尉、司徒、司空為三公。光武帝初即位，置大司馬，至建武二十七年（公元51年）才改大司馬為太尉。《後漢書·百官一》載：「太尉，公一人。原注曰：掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最（最，表示政績優異，殿，表示政績下等）而行賞罰。」凡國家有大事，即與司徒、司空共同商議。牟融、徐防均以太尉錄尚書事，與太傅參決政事。這說明太尉除主兵政外，也兼管民政。太尉分領太常、衛尉、光錄三卿。其屬吏有長史一人，秩千石，總管各曹事務。諸曹掾、史、屬24人。在諸曹中，西曹主府中官吏的任用；東曹主二千石的遷轉和任用；戶曹主管民戶、祠祀、農桑；奏曹主管奏議；辭曹主管辭訟；法曹主管郵驛日程期限；尉曹主管卒徒轉運事；賊曹主管盜賊；決曹主管刑法；兵曹主管兵事；金曹主管貨幣、鹽鐵；倉曹主管倉谷。此外，還有黃閣，主簿錄省眾事，為閣下諸吏之長。又有令史及御屬23人，閣下令史掌管儀仗執事；記室令史掌管上章表報書記；門令史主管府門。其餘令史掌管各曹文書。

　　光武即位，初置大司徒，《漢官儀》說：「王莽時，議以漢無司徒官，故定三公之號曰大司馬、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。」建武二十七年（公元51年），去「大」，稱司徒。《後漢書·百官一》載：「司徒，公一人。本注曰：掌人民事。凡孝民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事，則議其制，建其度。凡四方民事功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。」若國家有大事，即與太尉、司空共同商議。司徒主人，掌教化，分領太僕、鴻臚、廷尉三卿。屬吏有長史一人，秩千石。掾屬31人（《漢官目錄》作30人，此據《後漢書·百官一》），令史及御屬31人。光武帝即位，依武帝故事，置司直，居丞相府，助督錄諸州，建武十八年（公元42年）省置。漢獻帝建安八年（公元203年），復置司直，但不隸屬司徒，掌督中都官，不領諸州事。

　　司空，公1人。光武即位置大司空，建武二十七年去「大」，為「司空」。《後漢書·百官一》云：「掌水土事。凡營城起邑，浚溝洫、修墳防之事，則議其利，建其功。凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。」國有大事，則與太尉。司徒共商議。司空主地，分領宗正、少府、司農三卿。獻帝建安十三年（公元208年），改司空為御史大夫，職如司空，不領侍御史。其屬吏有長史1人、掾屬29人、令史及御屬42人。

　　東漢初年，征拜三公多是知名經師，當時皇帝勤於政事，好明察，僅以尚書協助自己處理政務，不以實權交給三公。並且對僅有考課任務的三公，還課其殿最，往往以小過而免退之。例如宋弘為大司空，在位五年，因考核上黨太守無所依據而坐免官。伏湛行大司徒事，以冬祭高廟，因河南尹與司隸校尉在廟中爭論，而湛不舉奏，坐免官。趙熹為太尉，明帝永元三年（公元60年），以考核中山相薛修事不實，坐免官。馮魴為司空，永平四年（公元61年）以考核隴西太守鄧融事，聽任奸吏所為，坐免官。更有甚者，至於詰責誅斥，例如韓歆為司徒，因好直言，無所隱諱，光武帝不能容忍，把他免官，遣歸鄉里，並下詔責之。韓歆惶恐不安，與其子嬰皆自殺。其後歐陽歙、戴涉為大司徒，皆以罪下獄死。

　　西漢時，以太常、光祿勛、衛尉、太僕、大鴻臚、宗正、大司農、少府為九卿。光武即位，沿西漢舊制，也置九卿。其所職掌，也與西漢略同，只是機構的裁併，屬官的精簡，有異於前。此外，東漢的九卿，分別隸屬於三公。《通考·職官考》說：

　　太常、光祿勛、衛尉三卿，並太尉所部；太僕、廷尉、大鴻臚三卿，並司徒所部；宗正、大司農、少府三卿，並司空所部。

　　東漢九卿之長均加「卿」字，其秩皆中二千石。此外，東漢九卿與西漢不同者還有：

　　（一）「光祿勛」設中郎將（五官中郎將，左中郎將，右中郎將，虎賁中郎將，羽林中郎將。東漢末還有東、北、西、南中郎將）。

　　（二）「少府」設尚書令一人（秩千石）、尚書僕射一人（秩六百石）、尚書6人（秩六百石）。「尚書」在西漢成帝時，初分四曹：常侍曹、二千石曹、民曹、主客曹（一說五曹，多一個三公曹），東漢初分為六曹：改常侍曹為吏曹，又把主客曹分為「南主客曹」與「北主客曹」。「尚書」又設左右丞2人（秩四百石），《後漢書·百官三》載：「掌錄文書期會，左丞主吏民章報及騶伯史。右丞假署印綬，及紙筆墨諸財用庫藏」；侍郎36人，每曹6人（秩四百石），掌作文書起草；令史18人，每曹3人（秩二百石），後增劇曹3人，合為21人。可見尚書組織之龐大。

　　從表面上看，東漢的中央職權，似乎是三公、九卿在行使，其實並不如此，實際的權力掌握在尚書台手中，所謂「三公」只不過是充當傀儡而已，雖然他們分管了九卿，但都不能發號施令。《後漢書·仲長統傳·法誡篇》說：

　　光武皇帝，慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，政歸台閣（即尚書台），自此以來，三公之職，備員而已。

　　東漢中央官制與西漢官制最突出的區別，就在於尚書台的組織。尚書之官稱創始於秦代。不過在秦時，所謂尚書，只是少府的屬吏，其任務僅僅主管在朝中傳達詔令，當時皆以文人為之，至漢武帝改尚書為中書，以宦官任之。成帝時，再恢復尚書舊名，尚書的由來雖然已久，但至西漢末，在中央政府中並不重要，只不過是宮廷收發而已，地位極低。至東漢光武帝，為了推行絕對的獨裁政治，對於自己欽命的三公，也不信任，把國家的大權全部集中到自己手中。為了處理政務，那些侍從左右的尚書，便是他最好的助手。自此以後，尚書的權威日益高漲。《通考·職官考》云：

　　至後漢，則（尚書）為優重，出納王命，敷奏萬機，蓋政令之所由宣，選舉之所由定，罪賞之所由正，斯乃文

　　昌天府，眾務淵藪，內外所折衷，遠近所稟仰。非常清楚，所謂尚書台，就是皇帝宮廷的辦公廳。這是實現中央集權政治一種必要的政治機構。因而宮廷的辦公室就取代了中央政府，而皇帝的侍從也就一躍而居於三公之上。於是，尚書就由事務官變為政務官了。因為尚書事權極重，所以當時稱之為「政歸台閣」。所謂「台閣」，就是指宮廷辦事處的意思。

　　尚書台的組織系統如下

　　除三公、九卿、尚書台以外，東漢又有各級將軍，也是中央要員，《後漢書·百官志一》云：

　　比公者四：第一大將軍，次驃騎將軍，次車騎將軍，次衛將軍，又有前後左右將軍。

　　大將軍位在三公之上，驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍在三公之下。前、後、左、右將軍，位在上卿之下，不常置，東漢中期以後，太后臨朝稱制，外戚執政，常假借兵權以自重。於是，大將軍便成為中央的主要官員了，並與太傅三公合稱為五府。《通考·職官考》云：

　　自安帝，政理衰缺，始以嫡舅耿寶為大將軍，常在帝都。順帝即位，又以皇后父、兄弟相繼為大將軍，如三公，漢末猶在三公上。梁冀、竇武、何進皆以大將軍錄尚書事，專制朝政。將軍下設長史、司馬各1人，皆千石，從事中郎2人，六百石，職參謀政。此外，又有掾屬29人，令史及御屬31人，均在府中供職。將軍領兵的，都有部曲。大將軍營五部，每部校尉1人，比千石，掌領兵，是統率營部或某一兵種的武官。軍司馬1人，比千石，主兵。部下有曲，曲有軍侯1人，比六百石，掌監軍。曲下有屯，有屯長1人，比二百石。凡不設置校尉部的，但置軍司馬1人。又有假司馬、假侯，都是副貳之職。所屬兵員多少無定額。其餘雜號將軍，有事則置，因事命號，事已則罷。也有部曲、司馬、軍侯以領兵，也有掾、史分掌兵器與營務。明帝永平八年（公元65年）復置度遼將軍，以護南單于，因其內部時有不穩，遂為常設將軍。靈帝時設「西園八校尉」防守京都洛陽，以宦官負主要責任，開宦官統兵之惡例。東漢政府對於少數民族，也設有多種專官，如「使匈奴中郎將」、「護烏桓校尉」、「護羌校尉」等。

第三節 地方官制

　　東漢的地方官，仍沿襲西漢舊制，分封王、侯與州、郡、縣雙軌並置。

　　一、州（郡）官

　　東漢劃天下為十二州，每州置刺史1人，其首都所屬之州，設司隸校尉1人。《後漢書·百官志》云：

　　外十二州，每州刺史一人，六百石……成帝更為州牧，秩二千石。建武十八年（公元42年），復為刺史，十二人，各主一州，其一州屬司隸校尉。

　　東漢地方官之權力比西漢要大得多，例如司隸校尉，不僅部領三輔、三河、弘農七郡，主察舉非法，而且「無所不糾，唯不察三公」。順帝時，中常侍王甫、曹節弄權，太尉段熲讒附佞幸。當時陽球為司隸校尉，奏請收執王甫和段熲，送洛陽獄，陽球親自拷問。王甫父子皆死杖下，段熲自殺。李膺當司隸校尉，中常侍張讓之弟張朔為野王縣令，貪殘無道，枉殺孕婦，聞膺到任，藏於張讓住宅合柱中，李膺親率從事破柱取朔，即殺之於洛陽獄。當此之時，諸黃門常侍休沐（假日），不敢擅出宮。桓帝問其故，皆說怕李校尉。司隸校尉能出席中央的「廷議」，並且他的坐位在九卿之上。《後漢書·宣秉傳》云：

　　光武特詔御史中丞（宣秉）與司隸校尉、尚書令會同並專席而坐，故京師號曰「三獨坐」。

　　司隸校尉屬吏有從事史12人；都官從事，主察舉百官犯法；功曹從事，主州部選署官吏及一應事務；別駕從事，凡校尉巡察州部時，則奉引，並錄眾事；簿曹從事，主財谷簿書。如有軍事，則置兵曹從事，掌兵事。此外，還有郡國從事，每郡國各1人，主督促文書，察舉非法。皆由州自行辟除，通為百石。又有假左25人，主簿錄閣下事，省文書。門亭長掌州正門。門功曹書佐掌選用。《孝經》師主監試經。《月令》師主時節祠祀。律令師主平法律。簿曹書佐主簿書。每郡國各有典郡書佐1人，各主一郡文書，以郡吏補用，每年換一次。

　　司隸校尉所部之外的十二州，建武十八年（公元42年）改州牧為刺史。刺史常以每年八月巡察所部郡國，錄囚徒，課殿最。西漢的刺史，本是中央派遣的一種視察官，他們的任務是周行郡國，刺探政情，年終回京復奏，原非固定的行政官吏。但到東漢時，刺史已有一定的治所和自己的衙門，每年遣吏向司徒府彙報。西漢舊制，州牧奏二千石長吏不稱職者，皆先下三公，三公遣掾史案驗，然後黜退。東漢光武不任三公，權歸刺史，有所劾奏，便加黜退，刺史權威愈重。其屬吏皆有從事史，假佐，人員與司隸略同，但無都官從事，以功曹從事為治中從事。靈帝中平五年（公元188年），又改刺史為州牧。自此以後，刺史就由中央派遣的視察官，一變而為地方行政官。東漢的地方行政，也由郡縣的二級制，一變而為州、郡、縣三級制了。

　　二、郡國官

　　東漢有郡國105個，除司隸所部七郡外，有王國27個，列郡71個。其中豫州部郡國6，冀州部9，兗州部8，徐州部5，并州部9，幽州部11，青州部6，荊州部7，揚州部6，益州部12，涼州部12，交州部9。

　　《後漢書·百官五》云：

　　皇子封王，其郡為國，每置傅一人，相一人，皆二千石……相如太守，有長史，如郡丞。

　　還有中尉1人，皆二千石，職如郡都尉，主盜賊，郎中令1人，仆1人，皆千石。郎中令是掌王、大夫及郎中等宿衛官，還有僕1人，仆主車及馭。又有治書，六百石，如尚書。謁者，四百石，隨王所使。又有禮樂長、衛士長、醫工長、永蒼長、祠祀長，皆比四百石。《百官志》又云：「列侯所食縣為侯國……功大者食縣，小者食鄉、亭。」侯國置相1人，如縣令長，不臣於侯，但須納租於侯，以戶數為限。食封千戶以上者，置家丞、庶子各1人，不滿千戶者，不置家丞。縣侯、鄉侯、亭侯之封，為東漢所創設，但東漢侯王不過徒擁虛號，權力已遠遠不如西漢了。其所屬封國的政治，皆由中央所派之傅相主持，而所謂王侯傅相其實就是中央派遣的地方官。

　　列郡，每郡置太守1人，二千石。因東漢建都洛陽，河南郡為京畿所在地，故稱河南尹。其地位高於太守。河南尹奉朝請如九卿，秩中二千石。每郡置丞1人，掌治民，郡在邊地的，又有長史1人，掌兵馬，皆六百石。又有郡司馬，在長史之下（都尉下也有司馬，二者不可混同）。王國之相、列卿太守皆掌治民，進賢能，除姦猾，春行所屬縣，勸民農桑，賑救貧乏。秋冬遣文無害吏（公平正直，無所枉害），審訊囚犯，使罪當其法，無所冤濫。對屬官課其殿最。西漢有郡都尉，比二千石，治郡兵，備盜賊，據《後漢書·百官志》載：「建武六年（公元30年），省諸郡都尉，並職太守。」東漢以郡都尉並於太守，可見東漢太守不僅聽郡政，並且典郡兵了。所以東漢的太守又稱「郡將」。但在邊郡往往置都尉或屬國都尉，且有分縣，掌治其民，比於小郡。如和帝永元元年（公元89年），置西河，上郡屬國都尉。十五年（公元105年）又置遼東西部都尉。安帝以西羌數犯三輔，復置右扶風都尉、京兆虎牙都尉。

　　郡太守置諸曹掾、史。有功曹史，主選署功勞（即掌任用遷轉與記錄功過）；有五官掾署，理功曹及諸曹事；有五部督郵書掾，以監督所屬各縣；有門亭長1人，主府門；有主記室史，主錄事和發出通知。閣下和諸曹各有書佐、幹，主文書。

　　三、縣邑道官

　　郡國之下為縣，皇后、公主食邑為邑，在少數民族聚居之地為道（「道」在西漢已有）。大縣置令1人，千石，其次置長，四百石，小者置長，三百石。侯國的相，其官階如縣令或縣長，皆掌治其民，勸善懲惡，理訟獄，禁盜賊。秋冬各計其戶口墾田、錢穀出入、盜賊多少，然後向所屬的郡國彙報。在縣令、長之下，置縣丞1人；縣尉，大縣2人，小縣1人。丞主文書，典管倉獄，尉主盜賊，秩四百石至二百石，是為長吏。百石以下，有斗食佐史之秩，是為少吏。諸曹掾、史，大致如郡掾。皆有主簿、功曹、獄掾，有縣三老，掌教化。

　　縣以下為鄉，大率十里為鄉。鄉置有秩、嗇夫、三老游徼。凡大鄉，由郡任命有秩1人，秩百石。小鄉，由縣任命嗇夫1人。皆主一鄉之事，了解民間善惡，定其徭役先後。了解民間貧富，定其賦稅多少。三老掌教化，凡忠孝節義，足為法式者，皆旌表其門，以倡導從善去惡。游徼掌巡察，禁止奸盜。又有鄉佐，主收賦稅。

　　鄉之下為亭，亭置亭長，主求捕盜賊。尉、游徼、亭長皆習五兵，即弓弩、戟、楯、刀劍、甲鎧。

　　亭之下為里，里置里魁，掌一里百家。里之下為什，什有什長，主十家事。什之下有伍，伍有伍長，主五家以相檢察；民有善惡，以告監官。伍之下就是最基層的人民群眾。

　　邊郡有障塞尉，守衛邊塞，以防外敵侵犯。近塞縣皆置尉，百里1人，士史、尉史各2人，巡行邊塞。

　　凡縣出鹽多的，置鹽官，主收鹽稅。出鐵多者，置鐵官，主鼓鑄，手工業者多的，置工官，主工稅，有水池漁利多者，置水官，主平水收魚稅。隨事置吏，不在縣吏名額之內。

　　總之，東漢官制的特點是：

（一）中央集權加強，從「尚書台」之組織可以看出；（二）地方形成州、郡、縣三級之制，以強化對各級地方的控制。但由於「州牧」事權過重，形成東漢末年軍閥割據的局面；（三）重視少數民族的事務，設專官以統治少數民族地區。這不但對少數民族地區加強了控制，而且對發展邊區也起了一定的作用。

第四節 東漢的選官制

　　東漢官吏的選拔制，大致是沿襲西漢，只是更加趨重於用考試的辦法來挑選人才，各方面的限制也更加嚴格。官吏的來源，概括說，有選舉和辟召兩條途徑，《通考·選舉考》說：

　　東漢時，選舉辟召，皆可以入仕，以鄉舉里選，循序而進者，選舉也，以高才重名，躐等而升者，辟召也。

　　一、貢舉

　　東漢選舉的常行科目有，賢良方正、孝廉、秀才、明經等科。只有孝廉每年由郡國按人口比例察舉，其他科目要等皇帝下詔令才實行，所以孝廉科選出的人特別多。按當時的規定，大致郡口二十萬舉1人。《後漢書·丁鴻傳》說：

　　（和帝）時，大郡口五六十萬舉孝廉二人，小郡口二十萬並有蠻夷者亦舉二人，帝以為不均，下公卿會議。鴻、司空劉方上言：「凡口率之科，宜有階品，蠻夷錯雜，不得為數，自今郡國率二十萬口歲舉孝廉一人，四十萬二人，六十萬三人，八十萬四人，百萬五人，百二十萬六人。不滿二十萬二歲一人，不滿十萬三歲一人。」帝從之。

　　永元十三年（公元100年），和帝又詔令緣邊郡口十萬以上者，歲舉孝廉1人，不滿十萬，二歲1人，五萬以下，三歲1人。所舉的貢士進入京都，便拜為郎，居三署。《後漢書·和帝紀》注引《漢官儀》說：

　　三署謂五官署也，左、右署也，各置中郎將以司之。郡國舉孝廉以補三署郎，年五十以上屬五官，其次分在左、右署，凡有中郎、議郎、侍郎、郎中四等。

　　東漢中期，選舉之政已失其實，流弊甚大，各郡所察舉的孝廉，只是徒有虛名而已。在孝廉這個名義下，包含著各式各樣的求名法。例如許武被舉為孝廉後，和兩個兄弟分家，三分財產自己取最好的一分。兩個兄弟算是能忍讓，因此也被舉為孝廉。許武於是大會賓客，宣告使兩兄弟成名的本意，再把自己一分財產分給兩兄弟。許武因此獲得更大的聲名。又如趙宣葬父母，就在墓道中居住行喪禮，前後凡二十餘年，鄉人都稱他是孝子，州郡官屢次請他做官，他都不出來，孝名愈來愈大。後來郡太守陳蕃查出趙宣在墓道中生了5個兒子，按惑眾欺鬼神的罪名處罰。可見察舉之不實。《後漢書》卷61《傳論》說：

　　漢初詔舉賢良、方正，州郡察孝廉、秀才，斯亦貢士之方也。中興以後，復增敦樸、有道、賢能、直言、獨行、高節、質直、敦厚之屬。榮路既廣，觖望難裁，自是竊名偽服，浸以流兢。權門貴仕，請謁繁興。

　　為了糾正這種流弊，漢順帝接受了左雄的建議，規定了嚴格的制度並採取了限年考試的辦法。《後漢書·左雄傳》說：

　　（順帝陽嘉元年）雄又上言：「郡國孝廉，古之貢士，出則宰民，宣協風教。若其面牆，則無所施用。孔子曰『四十不惑』，《禮》稱『強仕』。請自今孝廉不滿四十，不得察舉，皆先詣公府，諸生試家法，文吏課奏，副之端門，練其虛實，以觀異能，以變風俗。有不承科令者，正其罪法。若有茂才異行，自可不拘年齡。」帝從之，於是班下郡國。

　　博士弟子滿一年考一次，中第者補郎，這個制度和西漢相同。漢質帝本初元年（公元146），又令郡國舉明經，年五十以上、七十以下詣太學。自大將軍至六百石，皆遣子受業，滿一年進行考試，以高第五人補郎中，次五人為太子舍人。

　　二、辟召

　　漢制內而公卿，外而牧守之掾屬，皆歸各級自由選署，但由於選擇不夠認真，造成賢佞兼有，朱紫錯用。所以，東漢光武帝規定了四科取士：一、德行高妙，志節清白；二、學通行修，經中博士；三、明達法令，足以決疑，能案章覆問，文中御史；四、剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令，皆有孝悌廉公之行。詔令各級官署必以這四科為標準辟召。明帝永平九年（公元66年），令司隸校尉，部刺史每年送上黑綬長吏，視事三年以上政績優異者各一人，年終與上計一起送上，以次敘用。和帝永元十四年（公元102年），規定凡從郡國徵召的均補為郎官。

　　三、特詔

　　東漢沿襲西京舊制，凡負有盛名之士，天子可下特詔，徵召任用。西漢末，經王莽之亂，許多志士高人對現實社會不滿，相攜而去，隱居林園。光武即位後，下詔尋求隱逸之士，旌帛蒲車出入于山岩之中。和帝永元六年（公元94年），詔云：「昭岩穴，披幽隱，遣詣公車。」「公車」，官署名，有公車令一人，凡所徵召，總領之。

　　凡是貢舉和徵召之士，經過考試合格，均拜為郎，隸屬於光錄勛，再經過銓第，才可補為官。

　　東漢的中央和地方兩級均設有專職官，掌握銓選事務，《通典·選舉》說：

　　其時選舉，於郡國屬功曹，於公府屬東西曹，於天台屬吏曹尚書，亦曰選部，而尚書令總之。

　　西曹主府吏署用，東曹主二千石長吏遷除及軍吏的選用。

　　走這三條仕路的人是：（一）士人；（二）通經學或能作奏章的人；（三）被稱為孝廉的士人。中小地主要做官吏，只好先讀書，所以，東漢的太學、地方官學、私學都很發達。也因為學校發達，士人間的競爭也更加劇烈。但是，有憑藉的士人，或以閥閱（門第資格）被薦舉；或者走權貴之路。例如河南尹田歆，有一次薦舉6個孝廉，其中權貴指定的就有5個。不管士人用什麼方法求仕進，有權薦舉士人的大官還自有一個選擇法，那就是「郡國舉孝廉，大率取年少能報恩者。耆宿大賢，多見廢棄」。薦主與被薦人在政治上發生君臣關係，在私人感情上發生父子關係，被推薦的人如果對薦主不表現臣子的情分，就算忘恩負義，將為士人所不齒。大官們歷年薦舉士人，形成大大小小的私人集團。有些名門世家，甚至形成門生故吏遍天下的巨大團體。士人是無市籍地主階級的一個階層，東漢後期士人逐漸從以外戚為代表的上層豪強集團里分化出來，變成官僚集團，在外戚、宦官兩種勢力之外，自成一種勢力。它的政治代表，是士人出身的三公和大名士，它的政治傾向一般是接近外戚集團，反對宦官集團。它的進一步發展，就成為魏、晉、南北朝的士族。

第七章 三國

第一節 三國的政治概況

　東漢中期以後，外戚、宦官以及黨人之間的鬥爭一直不斷，統治集團早已分裂。在鎮壓各族人民起義的過程中，地主階級的內部矛盾不斷發展、擴大，中央皇權逐步削弱，最後導致軍閥割據的局面。黃巾起義後，一些地主分子認為「天下已非復漢有」，紛紛舉兵反漢，擁兵自保，割據一方。這些人在鎮壓農民起義和平定叛亂中擴張了自己的勢力。當時對東漢統治威脅最大的是董卓。董卓是隴西的土豪，靈帝臨終曾召他到中央任少府，又晉陞他做并州牧兼河東太守。袁紹誅宦官後，他帶兵進了洛陽，廢殺少帝，毒死何太后，另立獻帝。各路軍閥聯合討董。迫於形勢，董卓慌忙把都城遷往長安。初平二年（公元191年）董卓率軍西入長安。入長安一年後，董卓被其部將呂布和司徒王允合謀殺死。董卓死後，勢力最大的是袁紹。建安五年（公元200年），曹操和袁紹進行了一場爭奪中原的決定性大戰——官渡之戰。曹操在官渡之戰中消滅了袁紹的主力，為統一北方奠定了基礎。官渡之戰後第二年，袁紹憂憤而死。曹操攻下鄴城，佔有幽、冀、青、並四州之地，並進一步發展勢力，統一北方。建安十三年（公元208年），曹操親率大軍南下荊州，與孫權、劉備進行了著名的赤壁之戰。赤壁之戰奠定了三國鼎立的局面。戰後，劉備佔領長沙、零陵、武陵、桂陽四郡，隨後又向孫權借得南郡、江夏二郡，佔有荊州大部，從此有了地盤。曹操敗回北方後，開始經營關西和漢中。公元215年，曹操完全統一了北方。赤壁戰後，孫權的勢力逐步向荊州發展，後來，孫權派兵襲殺了關羽，攻佔荊州。至此，三國鼎立的局面形成了。

　　建安二十五年（公元220年），曹操死，子曹丕廢漢獻帝，自立為帝，國號魏，都洛陽。公元221年，劉備在蜀稱帝，都成都，國號漢，通稱蜀或蜀漢。孫權於劉備稱帝的次年，稱吳王。公元229年，正式稱帝，都建業（江蘇南京），國號吳，史稱孫吳。

　　一、曹魏的政治和經濟

　　魏國的創始者曹操，是我國歷史上一位傑出的政治家。他對東漢以來只重門第、德行，不重真實才能的選舉制度的危害，深有認識。他想糾正這種流弊，多次下求賢令，實行「唯才是舉」。他在求賢令中強調，不管是「負污辱之名，見笑之行」，甚至是「不仁不孝」，只要有「治國用兵」本領的人，都一律加以選用。他從出身低微的階層中提拔州牧太守，不可勝數。這一政策的實行，削弱了世家大族的政治勢力，並且從中、小地主階層中選拔出一批有才幹的人，使曹魏的吏治比較清明。東漢末年大亂，許多自耕農淪為豪強的部曲和佃客。豪強依仗權勢，他們本身及依附他們的農民，都不向國家服役納稅。曹操否定豪強的這種特權，不準「強民有所隱藏，而弱民兼賦」。對那些橫行不法的豪強大族，曹操令地方官吏予以嚴懲。曹操打擊豪強，一方面是同地主豪強爭奪役源財源，同時也為了緩和階級矛盾，鞏固封建統治。

　　曹魏政權對地方官吏的管理也較嚴格，若不遵行政府法令的，一律免官。賈逵為豫州刺史，二千石以下官吏犯法者，全被他奏免。曹魏朝廷把這件事公布，要各地遵照執行。

　　東漢末年軍閥混戰，北方的農業生產受到了嚴重破壞。許多軍閥因為缺糧而敗亡，社會現實要求恢復農業生產。黃巾起義衝擊了官僚地主的土地所有制，在內地出現了「土業無主，皆為公田」的特殊現象。曹操在鎮壓農民起義軍的過程中，又獲得大批的勞動力和耕牛、農具。由於具備了這些條件，曹魏在內地實行了大規模的屯田。屯田區見於記載的就有二十多處。其中比較集中的是在河南和淮河兩岸。

　　曹魏屯田分軍屯和民屯兩種。軍屯按原來建制，由軍官直接督領，大司農派官協助。民屯設專官管理，郡設典農中農將或典農校尉，與縣令平行。下設各種屬官，負責具體事務。《三國志·賈逵傳》載，賈逵為弘農太守，「其後發兵，逵疑屯田都尉藏亡民，都尉自以不屬郡，言語不順」。這說明民屯典農官自成系統，不歸郡管轄，主要農官大都由吏部奏上任免。有關屯田重大事項，多由最高決策者決定，具體事務則由大司農派官協助承辦。同軍屯一樣，民屯也實行軍事編製，以屯為單位，每屯五十人，由屯司馬督領。

　　民屯生產者稱為屯田客。屯田客表面上說是招募，實際上是強迫。由於實行軍事編製，人身不自由，剝削又重，所以屯田客不斷逃亡，公元215年，還發生了屯田客的暴動事件。

　　曹魏的士兵，既是作戰的基本力量，又是農業生產的重要承擔者。曹魏對士兵及其家屬的控制極嚴，叫他們單立戶籍，稱為士家。士之子稱為士息，世代為兵；士之女稱為士女，必配士家。士逃亡，罪及妻子；士死後，寡妻也必配士家。除少數立功封爵者外，一般不能做官，也不能免除士籍。這就是曹魏的士家制度。當時，士兵的地位比一般農民還要低下，因此不斷發生逃亡和反抗。

　　曹魏的屯田是採用軍事強制的形式，把農民和士兵束縛在封建土地國有制下的一種剝削制度。這種制度雖然嚴重地限制農民和士兵的人身自由，但在當時戰亂的條件下，它起著保護生產力的作用，使他們通過生產自救免於流離死亡。屯田制度的實施，對恢復北方經濟和減輕人民的一些負擔都有積極意義。

　　此外，曹魏對郡所轄廣大地區的農業生產也加強了管理。它對官吏的考核，不以浮言虛譽為準，而是按戶口，以墾田的增減，決定升降。因此，各級官吏都注意招集流亡，督促農民墾闢土地，興修水利，發展生產。

　　隨著農業生產的發展，手工業和商業也有很大的起色。

　　二、蜀漢的政治和經濟

　　公元223年，劉備死後，太子劉禪即位，史稱後主。劉禪封諸葛亮為武鄉侯，以丞相兼益州牧。劉禪年輕（僅十七歲）要求政事由諸葛亮全面負責，劉備臨終也再三囑託，於是諸葛亮擔負了治理蜀漢的重任。諸葛亮治理西蜀的一項重要工作，就是厲行法治，加強中央集權。為了維護劉備集團在西蜀地區的統治，諸葛亮制定和頒布了一些法令、條例。《蜀科》就是其中的一種。這些法令、條例，就其本質來說，自然是維護地主階級專政和鎮壓人民「犯上作亂」的。但對一些豪強官僚的驕橫跋扈，不利於集權統治的行為，也給予一定的限制。諸葛亮治蜀過程中，一直注意貫徹賞罰嚴明的原則。他的賞罰標準是：是否有利於蜀漢政權的鞏固，是否有利於他的政策的貫徹執行。他認為「賞不可以虛施，罰不可以妄加」。主張「明法」，也反對「濫刑」。他指出，如果賞罰不明，就會造成「忠臣死於非罪，而邪臣起於非功」的局面，給國家帶來危害。

　　正因為賞罰關係重大，諸葛亮很注意選擇忠直廉平的官吏主管治獄工作。他常告誡典刑官說：「決獄行刑要慎重，不能冤枉好的，也不能放過壞的。」

　　諸葛亮也注意身體力行。公元228年第一次北伐失敗後，他認為自己身為統帥，用人不當，也有過失，便主動上書劉禪，請求降職三等，以示懲罰。

　　在治理蜀漢的過程中，諸葛亮很注意官吏的選拔，他「任人唯賢」，把一些有才能，忠於蜀漢政權的文臣武將安置在重要崗位上。他不但自己注意發現人才，大膽提拔，而且還鼓勵屬下和各州郡長官向上推薦。諸葛亮還要求官吏們辦事講求實效，反對名不符實的作風。他重視對官吏的考核，了解他們是否忠於職守，有無「損公肥私」，刑罰不公的情況，以便進用賢良，退去貪懦（音諾nu^）。

　　諸葛亮「任人唯賢」方針，受到西蜀地區一些士人的歡迎，他們稱讚諸葛亮「能盡時人之器用」。這一方針的貫徹執行，吸收了一些有才能的人參加蜀漢政權，使蜀漢在諸葛亮執政及以後一個時期，保持了相對穩定的局面。

　　蜀國土地肥美，有江水沃野，山林竹木，蔬食果實之饒，素稱「天府之國」。蜀漢建國後，諸葛亮以都江堰為蜀國農業之命脈。由於都江堰的灌溉，水旱由人，成都平原出現了一片繁榮景象，農業產量較高。手工業以鹽、鐵、織錦業最為發達。「家有鹽泉之井」。政府設鹽鐵官，管鐵器鑄造和鹽鐵專賣，增加政府的收入。蜀錦馳名全國。遠銷吳魏，是軍費的一大來源。蜀錦產地的成都，伎巧之家，「機抒相和」，織錦業是很繁榮的。直到蜀亡，國庫尚有錦、綺、彩、絹各二十萬匹，蜀錦業之盛可見一斑。

　　三、吳國的政治和經濟

　　赤壁之戰後，孫吳佔有了荊、揚、交、廣四州之地，包括長江中下游以南的廣大地區。在孫吳統治時期，江南有了進一步開發。

　　孫權統治東吳的時間最長。他是三國時期有作為的統治者之一。尤其是在前半生，他能團結重用一些有才幹的人，如周瑜、魯肅、呂蒙、陸遜等。在赤壁之戰中戰勝了曹操，在荊州之爭中消滅了關羽，在猇亭之戰中打敗了劉備，保住了江東，佔據了荊州，都得力於這些文臣武將。但在公元229年，孫權稱帝後，對自己的文武官員開始不信任，越來越剛愎自用。

　　孫吳的政權主要是在南北大地主的支持下建立起來的。張昭、周瑜、魯肅等人出身於北方的豪強，是孫策、孫權創業時的心腹。孫權也注意籠絡江南地主，吳郡的顧、陸、朱、張四大姓成了孫吳統治的重要基礎，他們作郡官吏的數以千計。

　　孫權稱帝後，無論是對北方南來的，還是南方土著的文臣武將，都存有戒心。對帶兵守邊的將領，要他們交出妻子做人質。他還養了一批叫做校事、察戰的人，來監視文武官吏，濫施糾舉，誣陷無辜，動輒加罪慘殺。他最寵信的是中書典校呂壹。呂壹「性苛慘，用法深刻」。太子孫登屢次勸諫，孫權都不聽，一般大臣更是畏罪「莫敢言」了。

　　孫權稱帝後，原來繁重的賦役狀況也未減輕。在孫權暴政面前，人們被迫舉行起義。孫權則下令各郡縣修城郭，起譙樓，挖塹壕，以備「盜賊」，還是不肯減輕人民的負擔。直到他病得要死時，才下了一道「省徭役，減征賦，除民所患苦」的命令。

　　公元252年，孫權病死。統治階級內部矛盾尖銳化，互相攻殺事件不斷發生，政治越來越腐敗。孫皓是三國時期突出的暴君。在他統治時期，「法禁轉苛，賦調益煩」，政治更加腐敗不堪。統治階級內部矛盾和階級矛盾進一步加深，使東吳的統治動搖了，為西晉的統一準備了條件。

第二節 中央官制

　　一、曹魏

　　三國的職官，基本上是東漢政府的縮影，但也有許多變化。這一歷史時期的官制，以曹魏較為完整，改革變化也較多。因此，我們將對曹魏的官製作較多的敘述。

　　曹操對東漢的官制進行了改革，建立了以丞相為首的外戚台閣制，消除了中央權移宦官、外戚，地方權移州牧的弊端。《宋書·百官志上》說：建安十三年（公元208年），「復置丞相」，以曹操為之。當時協助丞相辦事的人極少。《晉書·百官志》說：「魏武為丞相以來，置左右長史而已。」丞相之下，據《魏書》的記載，有東曹、西曹（後省）、法曹等。東曹掌選官（見《魏書》毛玠、崔琰等傳），相當於東漢尚書吏部曹、選部曹尚書。丞相之下各曹的設置，是列曹尚書由內廷轉到外朝，由少府屬下轉為丞相屬下的開端。這是中央官制中的重要改革。建安十六年（公元211年），魏國初建，始置尚書、侍中以及六卿。而丞相之職未廢。曹操以魏公兼丞相，尚書是丞相的屬官。「尚書省」真正成立，應該說是在曹操的時候。這時，中央的軍事權也歸丞相掌握，曹操設置了兩種軍職，以掌握內外諸軍。一種是中領軍和中護軍，掌禁兵。《晉書·職官志》稱中領軍為「魏官」，說是「建安四年，魏武丞相府自置」，可見中領、中護都是丞相府的屬官。它們分掌禁兵，有效地防止了東漢內廷事變的重演；另一種是四征將軍（即征東、征西、征南、征北），皆掌征伐。《宋書·百官志上》說：「魚豢曰：四征，魏武帝置，秩二千石。」而「漢舊諸征與偏裨雜號同。」曹操提高了偏裨雜號將軍的地位，分掌四個方面的征伐大權，直屬於丞相。從此，大將軍之號雖在，但名同虛設。

　　曹丕當魏王，改建安二十五年（公元220年）為延康之年，以御史大夫華歆為相國，同年即位後，又改為黃初元年，改「相國」為「司徒」。再設置中書監、令，以掌機密，不另設丞相。以後再設大丞相，品第一。官分品級，自曹魏始，但有時仍沿用漢代祿秩制，如光祿勛為第三品，秩中二千石。待中為第三品，秩比二千石，中書監、中書令均第三品，秩千石，給事黃門侍郎為第五品，秩六百石等。高貴鄉公甘露五年（公元260年），復置相國、下有諸曹掾多至三十人，自文帝以後，相國、丞相廢置無常。

　　魏以太尉、司徒、司空為三公，但都不擔任實際職務，也不參加朝政。《三國志·高柔傳》載，高柔上奏說：

　　自今之後，朝有疑議及刑獄大事，宜數以咨訪三公。三公朝朔望之日，又可特延入，講論得失，博盡事情，庶有裨起天聽，弘益大化。

　　可見三公只在每月初一、十五特詔入殿廷，議論得失。按東漢舊制，凡拜為三公，皆可參加朝會，魏廢其制。黃初二年（公元221年）六月有日蝕，有司奏免太尉。文帝命以後再有天變，勿劾三公。漢以三公頂替天變之咎的制度，至是作罷。太尉屬官有軍師、長史、司馬、從事中郎、正、行參軍、東、西曹掾屬、舍人，又有營軍刺奸、帳下都督、令史等。

　　曹丕稱帝以後，深感東漢尚書台權力太大，便另設中書省，首長稱中書監，第三品，掌管機要，起草和發布詔令，逐漸成了實際上的宰相府。尚書省設尚書令一人，第三品，尚書左、右僕射各一人，第三品。但這時的尚書省權力大減。只是一個執行機構而已，由於事務繁忙，開始分五曹（即吏曹、左民、客曹、五兵、度支等）治事，每曹設尚書1人，第三品。還有侍郎、郎中等官，綜理各曹工作。

　　東漢尚書台的職權擴大，而九卿職權範圍大為縮小，到魏晉時有了顯著的變化。東漢建安十八年（公元213年），魏王國初置六卿，曹丕稱帝，備置九卿，其官稱均沿漢代，但建置略有變革，如在太常中增置博士4人，第六品，掌引導乘輿，議定謚號，也叫太常博士。黃初五年（公元224年）又置《穀梁》、《周易》、《尚書》、《詩經》、《論語》、《三禮》、《左氏解》諸經博士，稱為太常博士，第五品。又置協律都尉，第六品，太樂令，第七品，太樂丞，第九品。杜夔當過太樂令，也當過協律都尉。又如光祿勛，漢時居禁中，所屬武職有三署郎將及虎賁、羽林，文職有大夫、謁者、奉車、駙馬等。曹魏把光錄勛出於禁外，文職諸官均脫離光祿勛，職權範圍大為縮減。建安中，曹丕當五官中郎將、副丞相，踞於九卿之上。即帝位後，廢去五官中郎將，只留左右中郎將。《通典》說：魏無三署郎，而書中有中郎、郎中，似應屬於左右中郎將。虎賁、羽林中郎將皆第五品，多由外戚榮任。魏明帝以甄后之侄甄像為虎賁中郎將，毛後弟毛曾當過羽林虎賁中郎將。光祿勛的屬官還有守宮令、丞，黃門令、丞，掖庭令、丞，清商令、丞，暴室令，華林令等。再如大司農，魏專置屬官太倉令，主受漕谷，導官令，主舂御米及作干。各有丞一人。曹操大力推行屯田積穀，用以征伐四方。凡屯田部民皆在郡縣管轄之外，置典農中郎將，第六品，統一指揮，典農校尉第六品，典農都尉第七品，主郡縣屯田。元帝咸熙元年（公元264年）罷屯田官，諸典農官皆為郡太守，都尉皆為縣令長。屬吏有司馬、功曹、綱紀、上計吏等。黃初中置度支中郎將、度支校尉，皆第六品，度支都尉，第七品，掌諸軍屯田。除九卿之外，還有宮卿。太后有衛尉、少府、太僕三卿。漢代是以太后所居宮室為卿號，位在正卿之上，而魏把太后三卿置於正卿之下。

　　曹魏時侍中地位提高了，尚書脫離少府而獨立，而又另設中書監。這個設置對後世的影響很大。須特加說明。

　　侍中寺，漢靈帝熹平六年（公元177年）置，以侍中與給事黃門侍郎俱掌門下諸事。魏晉時期，侍中地位越加尊貴，成為門下的主官，第三品。魏置4人，資歷深的一人為祭酒，此外，作為加官的，無定員，侍中掌規諫。車駕出，正值侍中負璽陪乘，次值侍中護駕，其餘皆隨從車輦。皇帝登殿，侍中與散騎常侍左右扶持，以備顧問。因侍中接近皇帝，故凡加侍中銜的，均以為尊貴。魏文帝時，蘇則當侍中，他的友人吉茂譏笑他說：「仕進不止，執虎子（尿壺）。」可見侍中要侍候皇帝的起居生活。

　　散騎常侍，第三品。東漢不設散騎，而用宦官作為中常侍，黃初時，合散騎與中常侍為一官，以士人為之，稱散騎常侍。置四員，年資深的為祭酒。也有用為加官的。掌規諫，若皇帝車駕出，則騎從車輿。還有員外散騎常侍，無定額。散騎常侍、侍郎、侍中、黃門侍郎皆評議尚書奏章。《三國志·華歆傳》注引華嶠《譜敘》說：

　　歆有三子，表字偉容，年二十餘為散騎侍郎。時同僚諸郎共平尚書事，年少，並兼厲鋒氣，要名譽。尚書事至，或有不便，故遺漏不視，及傳書者出，即入深文論駮。惟表不然，事來有不便，輒與尚書共論盡其意，主者固執，不得已，然後共奏議。

　　給事中，第五品。西漢用為加官，掌顧問應對，位在中常侍下；東漢廢，至曹魏復置，或為正員，或為加官，無定員。

　　奉車都尉，掌乘輿車駕。駙馬都尉，掌副馬。騎都尉，掌羽林從騎，皆第六品。這三都尉在漢時均屬光祿勛，曹魏卻是加官。漢武帝時以駙馬加於功臣或外戚，凡尚公主的，必拜駙馬都尉，曹魏因襲。太中大夫、中散大夫、諫議大夫、議郎、諸文職侍從，皆第七品。魏時均脫離光祿勛，改隸侍中，掌顧問應對。

　　宦官系統中的小黃門、黃門諸署長、黃門署丞、中黃門皆第七品。黃門從官，第八品。魏文帝時作了限制，規定他們居官不得超過諸署令。

　　中書監，中書令，第三品。曹操為魏王時，初置秘書令、丞，管理尚書奏事。曹丕稱帝，改秘書令為中書令，又置中書監，並掌機密，稱為中書省。尚書掌例行公事，若有密詔下州郡和邊將，輒由中書發詔書。例如司馬懿出征公孫淵，時明帝病危，中書監、令劉放、孫資就發詔書催促司馬懿回朝受顧命。屬官有通事郎，第五品，後改為中書侍郎（或作中書郎），掌起草詔命。詔令起草後，先由黃門郎署名，然後通事郎署名，最後送呈皇帝御批「可」，才發出去。草擬詔書原歸尚書職掌，自置中書監、令後，尚書權奪。

　　秘書監，第三品。魏王曹操置秘書，掌圖書秘記、並典尚書奏事。魏文帝置秘書監，掌藝文圖籍，初屬少府，後獨立，下設秘書丞，第六品，文帝欲以何禎為丞，遂增設右丞。又有秘書郎，校書郎，俱第八品。

　　二、蜀漢

　　蜀漢有「三公」名號，但基本上是功勛大臣的虛銜，《三國會要·職官》載：「先主為漢中王，以許靖為太傅，後無考。」又云：「建興元年（公元252年），以諸葛恪為太傅。」

　　蜀漢也設丞相，章武元年以諸葛亮為丞相。《三國會要·職官》云：「章武元年（公元221年），以諸葛亮為之……（亮）自貶三等，以右將軍行宰相事，旋復官，及薨遂不復置。」丞相開府治事，《出師表》說：「宮中府中，俱為一體。」丞相府屬官有軍師祭酒、前、後軍師、長史、司馬、從事中郎、主簿、參軍、行參軍。還有東曹掾屬、西曹掾、倉曹掾、令史，記室、門下督、長史、參軍，均由朝廷任命。

　　章武三年（公元223年），丞相亮上言，請太尉告宗廟。《新唐書·宰相世系表》云：上官勝仕蜀為太尉，可見蜀有太尉。章武二年（公元222年）以許靖為司徒，但西蜀不置司空官。

　　建興十三年（235年），以蔣琬為大將軍，其官屬有司馬、參軍、東曹掾及主簿。延熙二年（239年）蔣琬由大將軍進位大司馬，其官屬有主簿、東曹掾，余無考。

　　太常，劉備為漢中王時，置太常，有博士，但不分專經。後主劉禪時，在太常增廣聲樂，譙調曾疏請減少樂官。

　　光祿勛有五官，左、右中郎將，領三署郎。有虎賁、羽林中郎將。王梁、糜威曾當過虎賁中郎將；諸葛瞻尚公主，拜羽林中郎將。還有羽林右部督、虎步監、虎騎監。

　　衛尉、太僕、大鴻臚、大司農、少府等的設置與漢魏相同，惟有廷尉和宗正兩卿不見記載。可知蜀無完整的九卿體系。

　　蜀漢的宮官除大長秋一人外，還有中庶子、庶子、洗馬、舍人等。《華陽國志》云：「延熙元年（公元238）立太子，慎選名宿以為宮僚。」

　　蜀國的散騎常侍，中常侍均以宦官為之（如黃皓），這是沿漢舊制，而魏則以士人為之。

　　蜀有尚書台的組織，但尚書僕射不分左右，也不見尚書分曹治事的記載，可能與東漢相同。尚書屬下的郎中，也只見吏部、選曹、左選、右選、度支等，其餘不見記載，而魏有殿中、吏部、駕部、金部、虞曹、比部、南主客、祠部、度支、庫部、農部、水部、儀曹、三公、倉部、民曹、二千石、中兵、外兵、都兵、別兵、考工、定科，共23郎。青龍二年（234年）有軍事，又增置都官，騎兵2郎，合25郎。

　　蜀武職官有中領軍、領軍、前領軍、行領軍，又有中護軍，前後左右護軍、護軍、行護軍，還有中監軍，前監軍，右監軍，中典軍，後典軍。例如王平由參軍遷典軍，遷護軍，又遷監軍，這是遞升的次序。《三國會要·職官》引《通鑒》注說：「中監軍即中護軍之任，蜀置前、後、中監軍，位三軍師之下。」

　　驃騎將軍（分左、右）、車騎將軍（分左、右）、衛將軍，均有長史、司馬等官。開府則置東西閣祭酒、掾、屬，後主景耀初，以胡濟為右驃騎將軍，又有撫軍將軍、鎮軍大將軍、輔國大將軍。魏有四征將軍，但蜀只有徵南、征西、征北將軍而無征東，四鎮將軍則同於曹魏。

　　三、孫吳

　　孫吳於黃武中置丞相，以孫邵、顧雍相繼任之。寶鼎元年（公元266年），分置左右丞相，不久，復置一丞相，不分左、右。屬官有軍師、長史、掾等。

　　建衡三年（公元271年）置太尉。寶鼎三年（公元268年）以丁固為司徒。孫休時，不置司空，置左右御史大夫，孫皓時復置司空，寶鼎三年（公元268年），以孟仁為司空。

　　黃武七年（公元228年）置大司馬。赤烏九年（公元346年）分置左、右司馬，並置上大將軍、大將軍兩官。黃龍元年（公元229年）以陸遜為上大將軍，諸葛瑾為大將軍。《通典·職官》載：「至吳景帝（孫休）為大將軍，亦受非常之任，後以叔父孚為太尉，奏改大將軍在太尉後，位次三司下，後復舊，在三司上。」可見大將軍在中樞機構中佔有相當重要的位置。

　　《三國會要·職官》云：「吳初亦六卿，孫休永安二年（公元259年），始備九卿」。可知孫吳前期無九卿之稱。

　　孫權初置奉常，黃武四年（公元225年）始改稱太常，在太常中置博士，但不分經專治。吳初置郎中令，後改稱光祿勛，有三署中郎將、領三署郎，還有羽林督，繞帳督、帳下右部督，皆領衛兵。衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、少府諸卿建置均與魏、蜀同。吳在屯田各郡，置典農都尉，統轄屬縣，職如太守。例如陸遜就當過海昌屯田都尉，並領海昌縣事。華當典農都尉，掌管軍糧，不屬於大司農。這不同於魏制。孫權初年設左節度，專掌軍糧會計。

　　宮官有大長秋，設置略如魏制。又有太子太傅、少傅，諸葛恪當過太傅。黃龍元年（公元229年）置左輔、右弼、輔正、翼正等都尉，為太子四友。又有太子賓客及率更令、中庶子、庶子、輔義都尉、右部督等。

　　散騎常侍，給事黃門侍郎、散騎侍郎等設置略與魏同。

　　尚書分有選曹、戶曹、左曹、賊曹等四曹。自尚書分曹掌事，九卿事務漸輕，諸曹郎或稱郎中，或叫侍郎，或叫某曹郎，或直稱尚書郎。

　　在中書監中設中書令、僕射、丞、郎、令史等。

　　在御史台中設御史中丞，督軍糧御史及監農御史，又置中執法，左右執法各一人。在殿中察舉違法行為，也稱侍御史。

　　武職官有領軍將軍，左、右領軍；中、左、右護軍，護軍；中、左、右三典軍。張休以羽林都督平三典軍事。又有中壘將軍，掌宿衛兵。還有撫軍將軍、征南、征西、征北將軍，無征東將軍；有平南、平西、平北將軍，無平東將軍。

第三節 地方官制

　　三國時期，中央官員之職權日見剝奪，而地方官的權力反而日見膨脹。地方政權基本上是州、郡、縣三級。

　　自漢獻帝置司州，以司隸校尉統領，並察舉百官及京師近郡違法者。司州包括三輔、三河及弘農七郡。先設治所於弘農，後移治洛陽，魏因其制。屬官有參軍、都官從事、功曹從事、諸曹從事、部郡從事、武猛從事、督軍從事、主簿、錄事、門下書佐、省事、記室書佐、諸曹書佐等。

　　魏在各州置刺史，或稱州牧（第五品），掌治州事。凡無將軍號，不持節者，稱單車刺史。外州刺史往往被加上「使持節督某州軍事」，或「假持節都督某州軍事」的頭銜。凡加「督」則進一品，「都督」進二品。若有加「將軍」的，那權勢就更大了。《通典·職官》云：「魏晉為刺史，任重者為使持節都督，輕者為使持節」。又云：「魏文帝黃初三年（公元222年），始置都督諸州軍事，或領刺史，又上大將軍曹真，都督中外諸軍，假黃鉞，則總統內外諸軍矣……高貴鄉公（曹髦）正元二年（公元255年），司馬文王都督中外諸軍，尋加大都督。」

　　魏置十三州，刺史巡行所部郡國，每歲遣計吏到京師奏事。緣邊諸州，刺史之外，並置領兵都督。內地如兗、豫、青、並諸州，但置刺史；梁州、益州不在版圖以內，也置刺史遙領之。屬官有治中從事、別駕從事、功曹從事、簿曹從事、兵曹從事、郡國從事、文學從事、武猛從事、督郵、主簿、帳下督、門亭長、書佐、計吏等。此外，還有大中正一人，掌品評人物。

　　魏定都洛陽，故河南置尹，第三品，有丞。又有廩犧令、丞，以供祭祀。還有五官掾、功曹史等屬吏。

　　各郡置太守，第五品。太守若領兵的，加「將軍」名號。郡丞，第八品。邊郡丞叫長史，兼郡中正。都尉1人，第五品，掌兵事。大郡置都尉2人，司馬1人，第八品。都尉所屬掾史與太守略同。如功曹掾，五官掾、上計掾、門下掾、文學掾、文學祭酒、督郵、主簿、主記、門下書佐、綱紀、循行，多者二百餘人。

　　郡下置縣，大縣置令，第六品。丞1人，第八品。尉2人，第九品。次等縣也置令，第七品。有縣丞、尉各1人，皆第九品。小縣置長，第八品，也有丞、尉各1人，第九品。

　　縣有掾、史，與郡制略同。又有校官掾、師友祭酒、決疑祭酒。

　　縣之下置鄉，鄉置有秩，三老，第八品。小鄉置嗇夫，第九品。

　　王國置相，第五品，職如太守。屬官有都尉、傅、保、友，並第六品。長史、郎中令、中尉、大農，並第七品。常侍、侍郎、家令、諸雜署令，並第八品。謁者、大夫、諸雜署丞，並第九品。王太妃有家令，第八品。仆、丞皆第九品。

　　公國制度如王國。侯國置相，第八品，職如縣令。屬官也有家令、家丞、傅、監國謁者、庶子、文學等。

　　三國之時，也有封爵，魏於黃初三年（公元222年）定製，分封諸侯有王、公、侯、伯、子、男六等；縣侯、鄉侯（都鄉侯）、亭侯（都亭侯）、關內侯共九等。虛封爵號之制，自曹魏開始。《大唐六典》說：「魏氏五等，皆以鄉亭，多假空名，不食本邑。」都鄉指城市附近的鄉，都亭指城市近郊的亭。所以都鄉侯也就是鄉侯，都亭侯也就是亭侯。魏氏五等爵（除王爵外），皆以鄉亭為名，空有邑名，並不食租本邑。

　　蜀有蓋州、涼州。置司隸校尉，督察京畿，不典益州事。益州置牧（二千石），以諸葛亮為之。亮死，置刺史（六百石）。又於建寧郡置降都督，鎮守南中。《蜀書·張翼傳》載，翼曾任降都督。後主建興七年（公元229年），吳蜀相約，預分天下，魏境之兗、冀、並、涼四州分屬於蜀，也置刺史遙領之。荊州、雍州有時也置刺史。益州刺史的屬官有治中從事、別駕從事、功曹從事、議曹從事、勸學從事、典學從事、部郡從事、督軍從事，前、後、左、右部司馬、主簿、書佐等。

　　郡置太守、都尉。犍為有屬國都尉，牂柯置五部都尉，陰平有關都尉，巴東置江關都尉。郡吏可考者有功曹掾、史、五官掾、師友祭酒、督軍從事、門下書佐、主簿等。

　　郡下置縣，縣下置鄉，官吏設置，略如魏制。

　　蜀也有封爵，除封王外，也封侯爵。如封諸葛亮為「武鄉侯」，趙云為「永昌亭侯」，姜維為「平襄侯」等。

　　吳有揚、荊、交、廣四州。不置司隸校尉領司州，而置州牧或刺史。黃龍元年（公元229年）與蜀約分天下，以魏境豫、青、徐、幽四州分與吳。吳也置刺史遙領之。州之屬官見於文獻記載的，僅有部郡從事、師友從事，其他當與魏蜀所置大致相同。也設有大中正。

　　郡設太守、都尉，所屬有功曹掾、門下書佐、門下循行等。

 
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