創建「檢調對接」工作機制有效化解矛盾糾紛

江蘇省南通市兩級檢察機關認真貫徹落實《中共中央關於進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》的要求，依託南通社會矛盾糾紛大調解機制，以提高運用司法手段化解社會矛盾的能力為目標，先後建立了涉檢信訪息訴和解、檢察環節刑事和解以及民事申訴執行和解等「檢調對接」工作機制，努力做和諧社會的保障者和建設者。

　　一、與時俱進，服務和諧，「檢調對接」機制應運而生

　　所謂「檢調對接」機制，是指檢察機關在依法履行法律監督職能的同時，依託社會矛盾糾紛大調解機制，以和諧司法的理念和調解的方式，在法律規定的框架內，有效化解檢察環節各類矛盾糾紛的工作機制。

　　（一）「檢調對接」機制創設的社會背景。黨的十六屆四中全會提出了建設社會主義和諧社會的戰略目標，六中全會又對構建社會主義和諧社會作出了全面部署。近年來，我國的政治、經濟和文化等各項事業取得了突飛猛進的發展和進步，與此同時，不少社會矛盾也日益凸顯。在中共南通市委政法委倡導下，我市建立起了「社會矛盾糾紛大調解機制」，在維護社會穩定、實現群眾利益、促進公平正義方面發揮了重要作用。我市檢察機關作為履行法律監督職能的機關，必須主動適應新形勢、新任務的要求，自覺地把檢察工作置於擴大平安創建成果，推動地方社會和諧這個更高層面上去謀劃和部署，與「大調解」機制對接，協調運作，同步推進，為「大調解」工作的全面深化和科學發展增添亮點。在此背景下，我們以崇川區院為試點，在不斷總結和完善的基礎上，以點帶面，在全市範圍內推廣和實行。經過兩年多的實踐表明，「檢調對接」機制不僅可行，而且是化解某些處於檢察環節的社會矛盾糾紛的有效手段，也為我們處理涉檢信訪開闢了一個新途徑。

　　（二）「檢調對接」機制創設的司法背景。建設和諧社會，給新時期的司法工作提出了新的課題。《中共中央關於進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》指出，要注重法律效果與社會效果相協調，在嚴格執法、公正執法的同時，更要立足於社會穩定，及時化解矛盾糾紛，努力減少社會對抗，切實提高運用司法手段化解社會矛盾的能力。「案結事了」、「定分止爭」已經成為司法機關服務和諧社會的重要導向。在此背景下，我國法學理論界對修復性司法進行了積極的研究和探討，認為修復性司法關注被害人，與司法為民的思想一致；修復性司法著力於修復因犯罪損害的社會關係，與構建和諧社會的要求相一致；修復性司法對正義的理解與維護公平正義的檢察主題也是一致的。在工作實踐中，我們也認識到，化解消極因素與調動積極因素同樣重要，一定程度上調動積極因素更具有長遠性、根本性和基礎性。在理論與實踐的互動中，源於修復性司法理論基礎的「檢調對接「機制也就應運而生，成為我市檢察工作服務、建設和保障和諧的重要司法手段。

　　二、精心組織，真抓實幹，有序開展「檢調對接」工作

　　為確保「檢調對接」工作健康有序開展，我市兩級檢察機關凝心聚力，真抓實幹，從大處著眼，從小處著手，重點做了以下工作。一是精心組織，規範工作制度。在充分調查研究的基礎上，市院制定了《關於認真做好「檢調對接」工作的意見》、《檢察機關與社會矛盾糾紛調處中心對接工作制度》和《控申檢察部門辦理「檢調對接」信訪和案件工作流程》等９項工作制度，並配發８種工作文書和表格，均以文件形式下發，使該項工作得以規範有序的開展；各基層院也在實踐中創造性地制定了行之有效的工作制度，使「檢調對接」工作機制日趨成熟完善，具體工作更具針對性和實效性。二是加強指導，強化對接意識。「檢調對接」是一項系統工程，既需要矛盾糾紛相對人之間的互動，也需要檢察機關內部各相關業務部門之間、檢察機關與調處中心之間的配合，只有在內外、上下的互動和配合中才能不斷推進。為此，市院充分發揮指導作用，由控申部門進行「扎口」管理，公訴、民行、偵監等部門相互配合，突出強化對接意識，提出了「只要是法律法規許可的，當事各方自願接受的，有利於社會和諧穩定的，就儘可能納入對接範圍」的總體要求，讓對接工作由狹義拓展為廣義，由被動變為主動，並將工作績效列入年度崗位目標考核。三是把住關口，確保案件質量。我們要求各基層院在辦理「檢調對接」案件時，嚴格執行流程規定的工作程序，把好「五關」，即案件範圍關、自願申請關、程序銜接關、協助調解關和督促落實關；規範「四表」，即辦案審批表、案件受理表、移送調處申請表、處理結果反饋表；出具「三書」，即檢察機關向雙方當事人發放《權利義務告知書》，由侵害方向受害方出具《道歉書》，由受害方出具《接受道歉意見書》，確保「檢調對接」過程的實體合法化、程序規範化和效益最大化。

　　三、積極實踐，創建模式，穩步推進「檢調對接」各項舉措

　　（一）工作前移，多管齊下，全面實行涉檢信訪息訴和解制度。一是「窗口」前移，主動參與調處中心接訪。一方面，控申部門派員堅持定期或不定期到社會矛盾糾紛調處中心參與接訪工作，實行掛牌接待。遇有涉及檢察機關職能的來訪，做到隨時到場接待；另一方面，對調處中心因群眾集體訪、告急訪等需要公、檢、法等多個部門集中接待的，檢察人員隨叫隨到。在調處中心接訪過程中，對屬於檢察機關管轄的各類涉檢信訪，能當場解決的當場解決，不能當場解決的，及時自辦或轉辦，力爭儘快解決。對不屬於檢察機關管轄的，不是一推了之，而是認真解釋，準確分流；對告急信訪，不僅積極疏導化解分流，而且立足從根本上解決問題，不讓任何一個社會矛盾糾紛在調解後激化。二是整合資源，形成停訴息訪的處置合力。我們依託社會矛盾糾紛大調解體系，建立了公、檢、法、信訪、紀檢等聯絡員調處中心聯席會議制度，互通信訪情況，分析突出難題，共商停訴息訪對策，促使不少涉檢類社會矛盾得以早發現、早議事、早化解，從而有效減少和預防涉檢環節的越級訪和集體訪事件的發生。三是源頭治本，切實解決群眾的實際問題。涉檢信訪的背後往往潛存著某些利益方面的追求，正是這些癥結的存在，導致上訪問題的久拖不決，甚至形成新的訴訟或新的上訪。因此，我們立足於源頭治本，把握矛盾焦點，藉助調處中心平等對話的平台，努力以調解方式解決上訪群眾的實際利益訴求，實現處理信訪個案的一勞永逸。在公平合理的前提下，以實現民事賠償利益最大化，促使某些無法實現刑事訴求的申訴人從心理上消除對抗情緒，真正認同和接受司法機關作出的結論。

　　（二）因案制宜，規範運作，探索推行檢察環節刑事和解制度。一是立足實踐，積極探索刑事和解制度。在刑事司法實踐中，交通肇事、故意傷害等刑事案件占相當比例。如果一味地用「矛盾性」和「壓倒性」的思維方式處理該類案件，往往形成加害方入獄，受害方民事權益得不到真正實現，兩敗俱傷、愈訴愈仇的局面。為此，我們引入恢復性司法的理念，立足實踐，在辦理有被害人的刑事案件時設置調解前置程序，將所涉民事賠償部分納入「大調解」機制，積極探索刑事和解制度，從而有機地將訴訟調解與社會調解相結合，在切實保障案件雙方當事人合法權益的同時，努力修復各種受損害的社會關係，同時實現由對犯罪的懲罰轉向對犯罪的矯正。二是嚴格規定，明確刑事和解的原則和範圍。我們嚴格堅持合法調解和當事人自願調解原則。無論在案件的審查批捕階段還是審查起訴階段，承辦人都要就案件中的民事賠償問題，及時向涉案當事人徵求是否同意調解的意見；調處過程中，協助調處中心對調解雙方進行引導、監督，確保協議內容合法，體現當事人意思自治。在刑事和解制度適用的範圍上，對可能判處三年以下有期徒刑且有被害人的案件，一律納入對接的範圍；對可能判處三年以上有期徒刑的某些案件，只要是有法定從輕、減輕處罰情節的，或主觀惡性不深，認罪悔過的，也可有選擇地納入對接的範圍；為體現「教育、感化、挽救」的方針和「教育為主，懲罰為輔」的原則，在未成年人犯罪問題上，我們特別注重運用「檢調對接」機制，指派專人辦理，綜合考察未成年犯罪嫌疑人性格特點、家庭情況、社會交往、成長經歷以及有無幫教條件等因素，儘可能地適用輕緩刑事政策。三是加強溝通，努力實現調解成果與處理結果的有效銜接。我們將兩者的有效銜接作為工作的重點和難點加以解決，與公安、法院達了諸多共識，取得了「檢察機關量刑建議有一定的剛性效力」、「調解結果對案件最終處理有直接影響」、「調解結果與強制措施有直接關聯」以及「調處與社區矯正相結合」等四個方面的共識，為積極開展刑事和解工作開闢了通道。

　　（三）轉變觀念，突出重點，有效落實民事申訴執行和解制度。２００４年以來，我市每年受理的各類民事申訴案件將近３００件，但其中屬於民事檢察監督範圍、符合法定抗訴條件的比較少。為此，我們一是轉變長期以來民行檢察工作片面關注法律效果、偏重「抗訴成功率」的執法理念，將與群眾利益有著密切關係的民事申訴案件的息訴工作擺上一個重要位置，主動將部分案件提交到社會矛盾糾紛調處中心進行調處，促成執行和解，實現和諧公正的雙贏，此舉大大緩解了民事案件判決生效後當事人之間的對立情緒，達到了自願息訴、自願履行、和諧結案的目的。二是對列入執行和解的案件範圍作了明確的界定，對執行和解的工作方法也作了相應要求。一般而言，民事申訴執行和解案件必須符合以下條件：１．人民法院的原判決、裁定已經發生法律效力；２．當事人不服人民法院原生效判決、裁定向人民檢察院提出申訴，人民檢察院經審查後認為可以立案；３．人民法院的生效判決、裁定存在瑕疵，且標的較小、爭議不大、易即時履行的案件；４．雙方當事人有自願達成和解協議意向。為規範該方面的工作，我們結合案件和當事方的具體情況，以案釋法，提出建議，讓其權衡利弊，通過自願協商，選擇彼此都能接受的結果促成和解。我們在制定《民事申訴案件執行和解暫行辦法》的基礎上，進一步完善了「公開審查」制度、「執行和解主辦責任制」和「跟蹤台帳」制度，有效開闢了執行和解的「直通車」。三是突出重點，將「拖欠民工工資、可能影響城市建設、可能引發涉法上訪、可能民轉刑」等四類容易導致矛盾激化的案件作為重點，優先列入執行和解的範圍；與有關部門建立起聯動機制，重點加強對可能引發突發事件的民事糾紛的防控和處理，並進行跟蹤關注，避免矛盾的惡化和升級。

　　四、高點定位，開拓進取，深化發展「檢調對接」工作

　　要使「檢調對接」工作成為我市檢察工作的常青品牌，繼續保持領先全省、影響全國的位置，必須在「創新」、「實幹」上下工夫，我們將以「四個拓展」促進「檢調對接」工作的不斷深化發展。

　　（一）工作方式上，由單一模式向多措並舉拓展，彰顯「檢調對接」工作的靈活性。一是以公開聽證方式促調解。針對不同的案情，我們通過公開案件的事實、證據，闡述法律依據，消除當事人的不信任以及對法律認識的誤區，求得理解，促成調解；二是邀請第三人參與促調解。在可能的情況下，邀請能為當事各方接受的第三人介入，用道義、親情教育感化，可促使涉案人員自願達成和解；三是通過人大代表、政協委員和人民監督員的協調促調解。人大代表、政協委員和人民監督員都享有較高的威望，他們的介入既可監督我們的工作，又能公允地調解好某些矛盾糾紛。

　　（二）工作程序上，由被動接案向提前查案拓展，增強「檢調對接」工作的主動性。一是在刑事和解中，將「檢調對接」的平台前移到偵查階段，在審查批捕程序上就明晰案情，分析把握矛盾焦點與各自訴求，迅速找准「檢調對接」工作的切入點；二是在涉檢信訪息訴和解中，以檢察長巡迴接待、檢察官進社區等形式，及時了解社情民意，掌握各類案件的預警信息，將矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態；三是主動介入黨委政府重大活動，自覺圍繞黨委、政府的工作中心和工作大局，將「關門辦案」和「開門服務」相結合；四是利用「調處中心聯絡員聯席會議」制度，及時互通情況，有重點和針對性地開展矛盾糾紛排查化解工作，實現公調、檢調、訴調、訪調和紀調之間的互動推進。

　　（三）社會效益上，由就案辦案向以案普法拓展，擴大「檢調對接」工作的教育性。「檢調對接」的案件或為一些瑣碎糾紛引發，或系當事人的過失行為引起，因而，注重將此類案件普法拓展，在社會效益上追求對群眾的教育性，顯得尤為重要。我們將精選「檢調對接」中的典型案例，深入社區、鄉鎮和街道，以召開現場會、製作宣傳欄等方式，從案件談法理、以暢談動人心，告誡群眾，預防和震懾犯罪，延伸「檢調對接」的效果。

　　（四）在個案處理上，由結案了事向跟蹤預防拓展，確保「檢調對接」工作的實效性。一是強化社區矯正。對達成刑事和解的加害人的處理情況向其所在社區通報，在督促社區強化幫教措施的同時，全力配合社區做好對加害人的感化教育工作，促使其認錯悔罪，知法懂法，自覺與人為善，融入社會，鞏固「檢調對接」工作的成果。二是落實回訪。我們將實行調解回訪制度，對每起「檢調對接」案件在調解結束後的一個月內，由協助調解的檢察人員對當事人進行回訪，了解協議的落實情況，社會關係的修復程度，協調處理當事人履約過程中出現的新情況新矛盾，全方位實現「檢調對接」工作的目標。

　　編輯：李娜