國家治理框架下的依法治國 | 許劍波『s Zine column

國家治理框架下的依法治國

〈這是兩年前作者為一個研討會提交的論文。論文寫成以後，被某位自視甚高投機型領導批駁為政治不正確。我一直在等待這位領導寫成的批判文章，可惜不見回聲。兩年前，我的觀點必須在理論上說得通，文本上說得通，過去兩年中國實踐也證明了我的觀點正確。〉

【內容提要】

十八屆四中全會通過了全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設中國特色社會主義法治國家的奮鬥目標。依法治國是在「國家治理」現代化概念下的重要戰略舉措，具有鮮明的中國特色。黨大還是法大的問法雖然稚嫩，但這個問題本身是存在的。作者認為此次依法治國沒有撼動黨的領導的根本原則，但在具體實踐強調國家治理的框架，在操作層面強調法治思維法治方式，這必將增強司法公信力，各類主體權利邊界也必將日漸清晰。

【關鍵詞】

十八屆四中全會 國家治理 黨的領導 依法治國

一

《哈姆雷特》里有個著名的問題：生存，還是死亡，這是一個問題。

黨大，還是法大？這也是一個問題。

十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將全面建設社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，作為全面推進依法治國的總目標，並最終「促進國家治理體系和治理能力現代化」。《決定》立意高遠，內容豐富，思想創新，是今後很長一個時期全面推進依法治國建設的綱領性文獻。

《決定》出台以後，中國社會關於「黨大」還是「法大」的議論不絕於耳，這也是橫在「依法治國」面前繞不開的問題。

專家們也在打架。中央黨校黨建部的教授王長江認為，「『治』和『制』到底區別在什麼地方?實際上區別不是『用法來治理國家』，而是『法律是至高無上的』，這一點一定要明確，否則不能說『法治』。如果只是把法律作為一個手段，比法律還有更高的權威存在，那都只能叫『法制』。這種法制不稀奇，我們古代就有」（王長江，2014.10）。同樣是中央黨校的學者謝春濤則認為，所謂黨大法大，這不過是一個偽命題。

「所謂『黨大』還是『法大』其實是一個偽命題，甚至是一個陷阱。我認為不存在這樣的對立關係，憲法法律是黨領導人民制定，但是我們也強調黨要帶頭執行，帶頭遵守，所以我認為不存在誰比誰大的問題」（謝春濤，2014.11）。

黨大法大，表述方式可能不嚴密，但背後的問題其實大家都清楚。這不僅僅是學者之間的學術探討，更是今後中國推進依法治國建設法治國家必須面對的重大命題。如採取迴避態度，或者繞圈子，如果不能正本清源，必將妨礙今後依法治國實踐的發展。

二

所謂的「大」與「小」，規範地理解，即權力的「多寡」、位次的「高下」、決策時的「源流」之間的關係。在中國共產黨歷史上，時常使用「下最後決心者」這樣的表述方式，表明權力位次的差異。筆者仔細閱讀有關文件，認為四中全會通過的依法治國的《決定》在黨大法大的問題上，存在著兩個層次的意思。在根本意義和全局意義上講，憲法賦予中國共產黨在中國國家的領導地位不能也沒有撼動。但在具體執行層面四中全會通過的《決定》力圖建立分權制衡格局，在促進國家治理體系和國家治理能力現代化的框架下，在實體和程序上進一步確立法治的新格局。

事實上，依法治國必須放在中國宏觀政治架構中觀察。

必須準確把握依法治國在中國宏觀政治架構中的地位。「黨的領導、人民民主、依法治國」這一有著先後輕重順序的表述，早在2012年中國共產黨第十六次全國代表大會的報告中出現。原文為：

「我們黨歷來以實現和發展人民民主為己任。改革開放以來，我們堅定不移地推進政治體制改革，有力地促進了社會主義民主政治建設。發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。」

這裡對三者的關係表述得十分清楚準確，即黨的領導是「根」、是「本」，依法治國是「治理國家的基本方略」，是「策」、是「略」。從十六大以來，中央在多個會議的場合、在多次的重要文件宣示中，都一再重申這一涉及到中國根本政治框架的「底盤」，不僅沒有修改對這一問題的表述方式，也沒有修改對這一表述的解釋或定位。因此這三者雖然是「三位一體」，但其間並非三足鼎立的平列關係，更非沒有先後輕重位次的隨意排列，而是從重到輕的順序排列。三者孰輕孰重，涇渭分明，顯而易見。

三

其實仔細看《決定》，根本上講還是黨大。

《決定》中涉及「黨法」關係有若干關鍵表述。首先，《決定》在一開篇即闡述了宏觀上把控全面推進依法治國、推進法治國家建設全局的五個原則，即

「堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。」

從結構上看，這五個原則實際上可以分為層次不等的2+3的結構，即前兩項原則明顯是最高層次的指導原則，後面的三個原則才是依法治國層面的屬於次要層次的原則。《決定》關於依法治國的「五個原則」，開宗明義把「堅持黨的領導」置於首要地位。這實際上明確了黨的領導與依法治國的主次關係。其次，《決定》重申黨的領導是中國特色社會主義的本質特徵。

「依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一」。

這段話再清楚不過地表明了中國共產黨才是「依法治國、依法執政、依法施政」的主體和主導，依法治國是黨領導國家的「方略」，依法行政是黨治國理政的「方式」。第三，黨對整個社會主義法治的「源頭」有著實際有效的管控，將黨依法執政依法行政依法施政的「法」，在法治的第一環節即立法環節即加以有效管控。《決定》指出：「凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告」。這就為重大的法律制定修改設置了前置程序，即必須經過中共中央討論決定。

四

看清楚四中全會，必須先看清楚四中全會。二者是姊妹篇，一個提出了推進國家治理現代化的任務，一個提出了國家治理的方式路徑。

必須準確把握此次「依法治國」是「國家治理」概念下的限定性意義。「國家治理」是十八大以來中國共產黨治國理政的極其核心的思想，也是中國改革發展能夠打開新局面的關鍵，甚至有論者認為國家治理的概念具有全球意義。國家治理作為改革的突破口和階段性目標，不僅是三中全會的核心理論核心概念，而且也是四中全會的關鍵概念之一。國家治理的本質在於通過國家屬性及職能的發揮,協調和緩解社會衝突與矛盾，維持特定的秩序。《決定》在表述依法治國的總目標時，雖然講的是「法治體系」和「法治國家」兩句話，但其最終目標是「促進國家治理體系和治理能力現代化」。這種表述方式就決定了「依法治國」絕不是一般的國家政治現代化意義上的法治，而是國家治理的意義的法治。關於國家治理，2014年2月17日習近平指出：

「改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系」。

可以看出，國家治理是「黨」思考得出的治國的一種創新的「體系」和「能力」。此次《決定》是在「國家治理」概念「下」的「法治」。「全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力」。這裡「工程」、「國家治理領域」，實際上再次對依法治國做出了當代中國特色社會主義國家治理框架下的限定。

五

黨之所以「大」，還因為中國政治文化的基因特點。

必須準確把握「依法治國」概念的中國文化基因和特色。《決定》五項原則第五「堅持從中國實際出發」指出：「中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進依法治國的根本遵循。必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，但決不照搬外國法治理念和模式」。中國的政治文化傳統中，法一直是某種工具性的存在。春秋戰國時代曾經出現過諸子百家，法家是其中突出的一個流派。法家在理論上的完備和實踐中推動秦國一統天下的作用，都讓人刮目相看。但中國源頭上的「法」不過是「帝王術」而已，法家的實踐不過是為君王天子一統天下服務的工具。無論是儒家、道家還是法家，無論是「內儒外法」還是「儒道兼用」，都是為皇權服務的工具。法的工具性特徵是中國政治文化傳統中一個十分明顯存在。這一中國路徑的法的傳承雖有變化，但服務於政治的本色從未變化。於今亦然。對這一現象不做價值判斷是不可能的，但關注其實踐效果，關注中國發展軌跡的特殊性，也是我們能夠把握全局，從而不至於迷失方向的關鍵。

事實上中國特殊的軌跡，也被全球化時代的國際思想家關注。美國斯坦福大學教授弗朗西斯·福山新著《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》9月底出版，在全球學術界頗受關注。這位曾在1989年稱西方民主制度是「歷史終結」的著名學者，根據20多年的觀察做了大擺幅的理論調整，他在新書中把「強政府」的重要性放在了首位。福山的新書稱，秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制。他強調，三者的順序至關重要，民主並不是第一位的，強政府才是。他分析，尚未獲得實施有效統治能力就進行民主化的政府無一例外地都遭到失敗，非洲許多地方就是在這裡出了問題，民主加劇、而不是修正了現存的問題。福山從世界歷史角度進行的觀察，無疑為今天帶有非常濃厚的中國政治文化傳統的、同時具有當代中國特色黨領導下的「依法治國」提供了強有力的理論支撐。

六

「條條大路通羅馬」。這句話慣常多注意到其「路徑」的特殊性，但其實這句話還有另外一個重點，那就是不論是什麼路，最終通向的是「羅馬」。自由民主黨社會理想是人類共同的追求，只是走向這一理想的路徑千差萬別。從人治到法制，再從法制到法治，社會歷史以其不可抗拒的規律在前行。如果說十八屆三中全會提出了「國家治理」的任務，那麼十八屆四中全會的《決定》則提出了完成這一任務的方式和路徑，即依法治國。總體看來，「黨的領導」仍然是居於最高政治層面不可撼動的根本原則。但《決定》在堅持這一原則的基礎上，在具體執行層面、在國家治理的現實操作層面引入法治思維和法治方式，全面推進法治國家建設，增強法治的權威和司法公信力。這與十八屆三中全會「問題意識、制度解決」有著類似的思想範式。在國家治理這一話語體系下把握依法治國，正本清源，才能準確把握依法治國的思想本質和政治本質。

（完）