粵港澳大灣區：如何從「舢板群」變成「超級航母」？

作者：南方周末記者 黃河 南方周末實習生 邢佳慧

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2016年6月2日，港珠澳大橋最後一座巨型「海豚」鋼塔成功完成吊裝。（視覺中國/圖）

（本文首發於2017年5月25日《南方周末》，原標題為《「把最好的要素放在一起，就是最有競爭力的灣區」 粵港澳大灣區：如何從「舢板群」變成「超級航母」？》）

從「世界工廠」到「灣區經濟」，粵港澳大灣區這一中國最具活力與創新精神的區域經濟體系，正在國際經濟體系內從「追隨者」轉向「引領者」。

此次規劃中的粵港澳大灣區城市群包括香港、澳門和位於珠三角地區的9個內地城市，面積約為5萬平方公里，人口超過6600萬，經濟總量超過1.4萬億美元。僅從經濟體量而言，粵港澳大灣區已能媲美傳統的全球三大灣區。

只有具備了全球化的產業引領能力和價值鏈管理能力後，「灣區經濟」才能掙脫「世界工廠手和腳」的角色，在以「一帶一路」為代表的國際貿易新秩序中，成長為新產業革命時代的「大腦」與「軀幹」。

30年，1平方公里

「廣州市國家超級計算中心給我的印象特別深刻，我很高興知道中心的超算資源已經開放給香港的企業、高校和科研機構申請使用。」2017年5月12日上午，香港創新及科技局局長楊偉雄在深圳的「深港合作圓桌會議」上表示，這正是粵港澳大灣區城市群優勢互補的反映。

此前數周，香港特區行政長官梁振英率領的粵港澳大灣區考察團對灣區內6個內地城市進行考察。身為考察團成員之一的楊偉雄，肩負著為香港「再工業化」戰略引進和打造「創新引擎」的重任，在考察途中關注著任何可能的創新合作機會。

作為香港創新及科技局首任局長，楊偉雄幾個月前又獲得了一項「新頭銜」：港深創新及科技園聯合專責小組港方「園長」，中方負責人則是深圳市副市長。

2017年1月由港深政府簽署合作備忘錄共同打造的「港深創新和科技園」，位於深圳與香港接壤的落馬洲河套地區，佔地規模87公頃，面積為香港現存最大科技園區的四倍，也是香港有史以來最大的創新科技平台。

科技園的目標是吸引國內外頂尖的企業、研發機構和高等院校進駐，並打造粵港澳大灣區科創發展的「超級航母」，成立至今香港特區政府已投入超過180億港元。

楊偉雄表示，在各方努力下，世界頂級創新科技機構麻省理工學院、瑞典卡羅琳學院及芝加哥大學已先後在香港設立國外研究中心及亞太基地。

然而沒有人能想到的是，今天這一寸土寸金的科技園區，昔日竟是難以開發的河套灘涂。

「河套地區這一平方公里的土地，是深港早年治理深圳河的產物。」1986年便擔任深圳市副市長的張鴻義回顧道，在他從中國銀行深圳分行行長轉任深圳市副市長時，港深政府已就深圳河治理談判多年，但由於管轄權爭議一直未有結果。

直到他1994年離任深圳市副市長前夕，雙方經過8年努力才終於形成「共同治理」的共識，並獲中英兩國政府批准。而在此後的二十多年間，就河套地區這一「插花地」（管轄權沒有明確歸屬的區域）如何開發管理，又形成了反覆爭議與論證的「拉鋸戰」。

直到2016年下半年，藉助粵港澳大灣區規劃升級為國家戰略的東風，港深兩地政府才終於形成「共同開發」的共識，並獲得國家認可。

「今天重提這段往事，只是想說明歷史上任何一點進步都來之不易，我們應當倍加珍惜。」在張鴻義的這番感慨背後，河套地區30年從爭議到合作，從「共同治理」到「共同開發」的漫長轉型，見證了粵港澳大灣區城市群之間「從競爭到融合」的一段曲折歷程。

「最好的要素整合起來」

2017年3月，全國兩會政府工作報告中正式提出要「研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃」。李克強總理在4月11日接見候任香港特首林鄭月娥時再次強調這一點，這一信息隨即在資本市場內掀起了波瀾：4月11日午後A股市場內「粵港澳自貿區概念股」全面爆發，並在其後數周的大盤迴調等市場動蕩中持續高居漲幅榜前列。

在資本市場「概念爆發」之際，早已深耕多年的區域融合與對接也在提速推進中：4月20日，深圳前海管理局副局長唐紹傑披露，2017年前海預計出讓土地面積27萬平方米，超過此前三年出讓總面積的一半，其中至少三分之一將向香港註冊企業「定向供應」。

作為這一土地供應的核心區域，前海蛇口自貿區於4月8日公布媽灣片區規劃，通過2.9平方公里開發計劃釋放價值千億的土地儲備，以創建「一帶一路國際經貿合作區」。

5月2日，港珠澳大橋主橋海底隧道正式對接；此前一天，連接珠江口東西兩岸的深中通道進入實體工程施工階段。香港特首梁振英在其網誌中，除了聚焦這兩大基建工程的重大進展外，還提到虎門二橋、高鐵香港段及蓮塘香園圍連接路和口岸等一系列基建項目，並指出：「這些重大基建，一浪接一浪地落成後，香港和大灣區其他城市之間的地理和時間距離將大大縮短，香港人的生活和事業發展空間將會有突破性的變化。」

「如果把大灣區中最好的資源和要素放在一起，這個灣區是全世界最有競爭力的。」香港大學金融與公共政策教授肖耿說，「但是它們現在還沒辦法放在一起，因為你從香港到深圳過個關就要花很長時間。」

在肖耿看來，粵港澳大灣區未來的發展目標就是把灣區中「最好的要素整合起來」以構建全球領先的競爭力，而在這一要素資源的整合過程中，「決定你競爭力的恰恰是你的管理瓶頸和潛在風險等『短板』，它們決定了整個大灣區未來全球競爭力的上限」。

在全國兩會政府工作報告中正式提出要「研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃」後，過去二十多年間被民間、學界廣泛討論，並先後被納入多級區域發展規劃的泛珠三角「9+2」城市群發展規劃，進一步被提升為國家戰略層面的「灣區經濟圈」。

所謂「灣區」，指的是沿海口岸城市群和港口組成的區域，其經濟發展被稱為「灣區經濟」。目前全球有三大著名灣區，即東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區。在過去三十年中，三大灣區已成為引領全球科技創新和經濟發展的重要引擎。

此次規劃中的粵港澳大灣區城市群包括香港、澳門和位於珠三角地區的9個內地城市，面積約為5萬平方公里，人口超過6600萬，經濟總量超過1.4萬億美元。僅從經濟體量而言，粵港澳大灣區已能媲美傳統的三大灣區。

在中國經濟體系內，只佔不到1%土地和5%人口的珠三角地區，產生了超過十分之一的GDP和四分之一的出口量；在過去30年中吸引了超過1萬億美元的外商直接投資，並創造了中國對外直接投資總額的五分之一，成為推動中國改革開放的重要「引擎」之一。

但與此同時，區域內城市經濟發展的巨大落差，同質化競爭所形成的重複建設，以及「一國兩制」及多關稅區體制下的資源流動阻滯等因素，令這一體量龐大的城市群遲遲未能形成以統一市場為標誌的「灣區經濟」模式。無論是內部經濟發展效率，還是外部經濟輻射拉動能力以及對全球科技創新與經濟發展的引領能力上，粵港澳地區仍與傳統三大灣區有著較大差距。

從區域規划到國家戰略

深圳綜合開發院常務副院長郭萬達認為，粵港澳大灣區城市群的規劃並不是一件「新鮮事」：從學術界討論到地方政府規劃，再到國家戰略的提出，粵港澳區域從「城市群」到「大灣區」的規劃理念已經延續了二十餘年。

他認為從規劃角度而言，大灣區規劃實際上跟「十二五「期間就已經展開的」世界級城市群規劃」有重合之處，「但是為什麼在這個時候，會變成一個由中央主導的區域性規劃？」

香港「一國兩制」研究中心總研究主任方舟對這個問題做出了自己的解答。他認為中國城市化發展路徑在過去三十年中發生了很大的轉變，從早期「嚴格控制大城市、積極發展中小城鎮」的規劃理念，轉向「十一五」規劃期間開始推動的「城市群」發展戰略。

在這一城市發展理念的轉向下，中國形成了數十個人口三千萬至五千萬的「城市群」雛形，方舟認為，未來十年中國可能出現十幾個人口與經濟規模接近韓國等「亞洲四小龍」的核心城市群經濟體，「這是一個很大的發展」。

從國家層面而言，這數十個發展中的城市群需要引領經濟和創新發展的「龍頭」，這就是在「十三五」規劃中提出的三個重點發展區域：「一帶一路」「長江經濟帶」和京津冀經濟圈，它們分別代表著不同的經濟發展模式及輻射拉動區域。

從這個意義而言，此次粵港澳大灣區規劃被提到政府工作報告中的特別意義，就在於過去由地方主導、「自給自足」式的區域發展規劃，被提升到了「國家戰略」的層面，將承擔起引領和拉動全國乃至全球創新經濟產業鏈的重任。

「都說中國是『世界工廠』，但坦白說我們只是世界工廠里的『手』和『腳』，大腦和軀幹還在歐美髮達國家內。」麥肯錫全球副董事陳洸對南方周末記者說。他曾參與前海蛇口自貿區規劃設計。

手腳和大腦的區別，就在於市場要素流動的密集程度。麥肯錫關於全球貿易中物流、服務流、資本流和數據流等要素流動變化的一項研究顯示，過去30年間全球貿易中的物流量增加了近10倍，數據流增加了7倍，同時北美和歐洲長期佔據著這「要素流」匯聚的中心。而中國雖然在近年的物流和資本流動中排名前列，但在服務、數據和人才等多項要素流動數據上，顯著落後於世界發達地區。

過去十年間，隨著各國貿易保護主義的抬頭，以進出口貿易為核心的中國經濟增長模式，面臨著新的挑戰與轉型。在這一轉型過程中，中國政府提出的「一帶一路」合作倡議，正成為影響全球未來貿易格局與趨勢的「新連通方式」。

與這一新連通方式密切相關的，是一場席捲全球的新技術革命。曾因背負「山寨」之名而被質疑的深圳，卻在包括電子信息、基因工程和新能源應用等諸多新興產業領域內，一舉跨入全球創新科技的「第一方陣」。

而在深圳之外的珠三角地區，多年代工製造模式下形成的「富有彈性的區域生產網路」，共同構成了讓華為等創新型企業得以通過「協同製造」迅速擴張產能，自身則專註於研發創新的「創新產業鏈」和產業集群。

「產業集群具有非常明顯的先發優勢特徵。」陳洸對南方周末記者解釋，一旦形成某個產業集群後，後續的產業元素就會自發向該產業集群所在地聚集，令後來者很難追趕和超越。

在他看來，深圳和珠三角地區正在多個新興產業領域形成具備先發優勢的產業集群，自身也從早期純粹的「生產製造基地」，向更具外部輻射和引領能力的「產業引導者」轉型。

而在這一從「追隨者」到「引領者」的轉型過程中，本土企業家們缺少的不是技術或資本，而是「對全球複雜性的認知和管理技能」。

而這恰恰是香港的強項：作為全球最自由的經濟體，香港以其對國際法律和會計準則的承諾而成為國際金融中心；同時擁有著緊密聯接全球的交通、信息與人才通道；其國際化企業家們在全球化的品牌推廣和戰略投資方面也更加出色。

在陳洸看來，聚集在深圳和珠三角地區極具創新與活力的產業集群，要成為「世界級的產業引領者」，還需要注入「國際化」的基因。包括前海自貿區和河套創新科技園在內的港深融合區域，正是這些優秀企業融合「創新」與「國際化」兩大基因，成長為「世界級企業」的關鍵「跳板」。

麥肯錫提出前海自貿區未來的三大發展理念：「跨國產業鏈創新」「全球價值鏈升級」和「國際供應鏈管理」，從某種意義上而言，這也是粵港澳大灣區未來的發展方向。

只有具備了全球化的產業引領能力和價值鏈管理能力後，「灣區經濟」才能掙脫「世界工廠手和腳」的角色，在以「一帶一路」為代表的國際貿易新秩序中，成長為新產業革命時代的「大腦」與「軀幹」——而這也正是大灣區規劃被提升到國家戰略層面的深層意義所在。

香港「一國兩制」研究中心總研究主任方舟認為，未來十年中國可能出現十幾個人口與經濟規模接近韓國等「亞洲四小龍」的核心城市群經濟體。（南方周末記者 黃河/圖）

「大門敞開了，很多小門還關著」

與三大灣區在統一的制度和市場基礎上，由核心城市衍生擴展形成的「灣區經濟」模式不同的是，粵港澳大灣區從誕生伊始便面臨著錯綜複雜的體制與市場格局。

有研究者把粵港澳大灣區的特點歸納為：一個國家，兩個制度（一國兩制）；三個獨立關稅區（粵、港、澳）下的「多核心」區域經濟體系。

深圳市發改委區域規劃處處長盧文彬認為，在這一涉及11個城市諸多方面的區域性規劃中，關鍵在於如何在「一國兩制」的制度框架下，促進灣區內各城市間人流、物流、資金流與信息流等要素的真正高效便捷流通。

盧文彬坦言，在現實中阻礙這些要素流動的障礙非常多，「現在的問題是大門都敞開了，但很多小門還關著」。

從2003年內地與港澳《更緊密經貿關係安排》（CEPA）簽訂，到2010年前海深港現代服務區（自貿區前身）的設立，在頂層設計上為粵港合作與深港融合打開了政策「大門」，但是由於在合作過程中的種種政策限制、利益衝突與意見分歧，導致這兩扇「敞開的大門」內，許多具體的開放與合作政策措施至今未能落實。

港深跨境交通設施建設與對接是粵港澳大灣區核心區域融合的「硬體基礎」：深港兩地每天高達60萬人次的跨境客流量，成為體現大灣區內部融合與要素流動的重要指標。

「城市競爭」本身並沒有錯，甚至可以說如果沒有城市發展中的競爭與博弈，就不會有今天的「深圳奇蹟」和充滿活力的粵港澳大灣區。但在陳洸看來，珠三角乃至中國城市化的早期階段，不可避免地陷入了某種「同質化競爭」狀態。

「中國城市化的發展速度是世界經濟史上罕見的，但在快速成長的過程中，大家難免都學著類似的樣板，長得越來越像。」陳洸表示，在城市化早期大家起點差不多，通過模仿式成長「拼速度、拼規模」有其合理的一面。但在城市群內部圈層定位與功能分化日漸清晰的今天，再像早期那樣去追求城市規劃與產業配置的「大而全」已經變得沒有必要，「不同城市應當及早明確自己在未來城市圈中的功能地位與發展方向，成為城市群中更加有機的組成部分，而不是陷入過去同質化的競爭模式」。

沒有這一城市角色的蛻變和競爭模式的轉型，未來的粵港澳大灣區依然只能是「綁在一起的小舢板」，而不是一艘能夠在國際經濟海洋中遠航的「超級航母」。

這一從「舢板群」到「超級航母」的艱難蛻變與轉型，需要的不僅僅是大灣區內部交通運輸等硬體設施的「互聯互通」，更有區域內城市與社會公眾之間的互信機制與觀念接軌等更加關鍵的「軟體互通」。而這一「操作系統」層面的「軟體互通」，並非靠規劃和設計就能完成，更需要來自社會各個層面的文化交流、思想碰撞與理念溝通。

正是在這個意義上，香港特首梁振英強調，香港與大灣區城巿的合作要真正發揮作用，就「不可以由政府主導一切」，一定要「社會各界一起參與」。

楊偉雄參加的「深港合作圓桌會議」正是「社會參與」的範例之一：這個由深港兩地社會智庫共同創辦的「圓桌會議」中，彙集了兩地政、商、學界知名人士與社會精英，對深港合作中的諸多重大話題展開深入討論，並將其研究成果提供給兩地政府有關部門作為決策參考。

在大灣區內各個城市裡，類似的交流與溝通在社會每一個層面中進行著，而這些思想交流與溝通所帶來「理念互通」，正成為與基礎設施「互聯互通」同樣重要的城市融合動力機制。