安雅?森茨：中國反腐的瓶頸在哪裡？

05-30

【編者按】：本文為杜伊斯堡-埃森大學政治學教授安雅?森茨在歐盟經濟社會委員會同馬達利亞加基金會舉辦的反腐敗議題國際研討會上的發言，其中，針對中國的腐敗問題和反腐方式，安雅從一個旁觀者的角度進行了闡發。觀察者網獨家刊發以饗讀者：

在談到中國的腐敗問題時，安雅開門見山地提出她的看法以及三大論點。首先，中國的腐敗問題泛濫，甚至腐蝕了黨和國家權力的最高層。在過去近十年里，中國腐敗的嚴重程度居高不下。西方媒體經常討論中國是否已經對腐敗問題失去了控制，但事實是，中國的腐敗還沒有達到聳人聽聞的地步。其次，中國共產黨將打擊腐敗看作嚴肅的工作，而不僅是一句務虛的口號。誠然，反腐工作如果沖不破巨大限制和障礙，其成果將十分有限。第三，中國當局加強了國際合作，學習國外先進反腐經驗，這將對反腐戰略帶來正面的影響。

作為一個公眾話題，腐敗受到了廣泛的關注；許多民意調查都關注著民眾對腐敗的看法和感受。多數民調反映出，腐敗是今日中國社會各階層、各地區民眾關注最多的問題，其受關注程度甚至在社會平等和醫療保障等問題之上。這些民調同時顯示，受訪者們認為權力和金錢之間的關係過於緊密，提出了如何更好地分隔政治和經濟領域、政府如何通過提高透明、特殊團體的利益如何得到控制等問題。據媒體報道，反腐攻堅戰最重要的戰場集中在土地徵用、住房、食品與藥品安全、環境保護以及教育等領域。

關於民眾對腐敗的感受和討論，網路博客往往能夠提出有趣的見解。博客作者們呼籲反腐部門應獲得更大授權、開展更深入調查、增強對官員及官員家屬們的監督力度等。一個非常有趣的現象是，從九十年代起，反腐倡廉文學作品走紅，催生了一場文學運動，一些藝術家也搭上反腐藝術的順風車，創作了《貪官名人堂》等與反腐主題緊密相關的藝術作品。所有這些例子都顯現出腐敗問題在社會公眾眼中的極端重要性。對懲治預防腐敗問題，中國領導人頭腦十分清楚，早在1995年，江澤民就已經發出了警告：如果腐敗問題得不到解決，中國的政權可能走向崩潰；胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強也都曾經多次做出過重要指示。

在提出關於根除腐敗的一些思索之前，安雅還指出了研究腐敗現象所遭遇的內在困難。第一，對腐敗的定義存在分歧。一方面，有人將腐敗定義為以權謀私，但社會對於品行不端、道德喪失等與腐敗緊密相關的現象定義十分籠統；另一方面，法律上對欺詐、賄賂等違法行為有著具體的描述。第二是數據和分析的困難。由於貪污腐敗活動的違法性和隱蔽性，很難收集到可靠的數據。即使我們能夠找到民眾對腐敗認知以及貪腐案例的數據，也可能對同一份資料有截然不同的解讀。準確地認知和解讀腐敗現象非常不容易。第三，腐敗的相關信息可能成為權力鬥爭中的武器。一方面，認知和現實存在著較大的不同；另一方面，腐敗問題可能變為政治工具，也可以成為國家存在結構性不足的佐證。另外，腐敗現象還牽涉了中國境內外許多不同的利益集團。所以，研究分析該問題需要格外謹慎。

腐敗在房地產業、公共資金、查緝走私、基建項目、法律系統等領域內尤為猖獗。據不完全統計，由於貪腐對國家造成的直接損失達國內生產總值的3%至4%，資本流失造成的損失佔國內生產總值的2%。據部分數據顯示，45%的家庭在醫療過程中或多或少地遭遇到紅包賄賂的問題。此類數據明確顯示中國公民在日常生活中難免與這些輕度腐敗現象打交道，而這樣看似微小的問題對政治體制則構成嚴重的侵蝕和威脅。腐敗案件與涉案金額的數量都凸顯腐敗的系統性和制度性，而不僅僅是某些個人品行不端那麼簡單。自2012年起，歐洲的媒體就開始報道中國的腐敗問題日趨嚴重，但這只是媒體從去年的政治事件中得出的片面印象而已。從透明國際公布的腐敗認知數據來看，中國的排名在過去十年中基本穩定在同一水平，希臘和印度比中國的排名更低（即貪腐更加嚴重）。

中國腐敗的源頭是什麼？首先，改革帶來了結構性機遇和激勵：公共部門和私有部門之間的界限較為模糊；地方官員對公共資金的掌控權也是造成腐敗問題的源頭；制度不健全，法律系統存在缺陷，有效管控不足。過去一段時間，中國的社會規則與使用財富的方式都發生了改變，社會大規模轉向財富積累。在探討最後一點時，安雅提出了她關於「腐敗文化」的思索：首先，官員們不認為假公濟私、中飽私囊是可恥的。其次，一些人錯誤認為自己可以凌駕於法律法規之上。「喝茅台」這個例子就很好地佐證了第二點。國家新近出台規定，禁止官員公款消費茅台酒。然而上有政策、下有對策，據說有的官員竟然改用礦泉水瓶裝茅台酒，繼續宴客。另一類例子是許多官員的海外培訓項目，這類項目一般由官方和非官方兩部分組成，後者常常相當於觀光旅遊。腐敗文化的另一種體現是官員們對「地方靈活性」的理解和態度。因地制宜、靈活應變本是中國體制很重要的方面。改革的分權促進了經濟的增長。然而時至今日，這種「因地制宜」的政策導向發展到危險的地步，可能被利用來為錯誤的做法作辯護。中國政府應該在以當地情況為導向的靈活性與可用於各地的標準化操作之間尋找平衡點。否則，地方特殊情況就可能成為掩飾腐敗的借口。另外，社會上已經對官員地位帶來的好處見怪不怪了，這種風氣給原本正直的官員帶來了惡劣的影響。

腐敗的後果是什麼？腐敗可以導致公款遭浪費；公平競爭受損；物價遭到扭曲；行政效率低下；食品、藥品、直接投資的安全風險提升；侵蝕政黨的合法性；污損中國的國際形象。另外腐敗使中國社會上的不平等現象更加嚴重，也導致民眾對社會正義的呼籲越來越急迫。

鑒於以上問題，中國政府已經展開了反腐倡廉的各項工作。一方面是從技術層面加強體制建設與執法力度來防腐拒敗；加強幹部隊伍的教育工作，尤其詳細介紹行賄受賄、詐騙、國際反腐合作等定義明確的概念。另一方面，中國正在通過運動和嚴懲這兩種政治手段周期性地打擊腐敗官員。這些行動在更大程度上具有象徵意義，也與社會對腐敗的廣泛認知有關，但它們卻並不透明，故較可能成為達成政治目的的工具，甚至不能與法律保持一致。

最後，時至今日，從前的反腐戰略似乎已經發生改變。對腐敗的定義已經從個人道德的淪喪上升為暗箱運作和行政透明度缺失的問題。其次，反腐戰鬥應該進一步從周期性的重拳出擊向持續性的制度建設和法律執行轉變。此外，社會可以在反腐工作中常規化地扮演合作者的角色。

安雅在結論中特別提到，中國領導人強調反腐工作包括對貪腐官員個人的懲罰以及結構性預防腐敗兩方面。其中後者對建設現代化、高效率的管理隊伍尤為重要。其次，行政手段在一定程度上或許有助於防止小規模貪腐，但現行政治體制和政黨地位則限制了減少腐敗的成效。第三，中國司法系統和反腐機構的獨立性不強，再加上公共管理的透明性不足，導致反腐鬥爭效果不顯著。最後，雖然中國已經在法制建設與國際接軌方面邁出了重要的一步，但反腐工作仍然遭到來自地方官員的重重阻力。這意味著中共如果在反腐上操之過急或打擊腐敗過於直接，都可能造成重大問題。