當前新型城鎮化建設的五大問題與五個建議

當前新型城鎮化建設的五大問題與五個建議

2015-01-19  中國黨政幹部論壇 余 佶

城鎮化是工業化發展的必然產物，是現代化的內在要求。基於市場、產業的集聚功能，發揮社會、個人的主體作用，政府的指導、引導作用，既可以少走彎路，促進城鎮化的健康發展，又可擴大內需，帶動國民經濟的健康發展。

一、當前城鎮化建設面臨的突出問題

行政管理體制制約協調發展

在現行行政管理體制下，國家基礎設施投入、重大項目安排，一般傾向於中等以上城市特別是大城市，科研院所、高等教育布局也在主要城市，導致越是層級高的城市擁有的包括行政、資金、人才資源等越多，發展越快，吸納就業的能力越強，不僅加重了特大城市的人口承載壓力，也從某種意義上影響到中小城市和小城鎮的吸引力。中小城市儘管發展衝動強，但由於在基礎設施、人才、產業配套等資源約束方面遠落後於大城市，因此對高端人才吸引力差，創新人才流失，招商引資困難，發展後勁不足，凝聚產業和人口的能力弱化。大中小城市很難協調發展，「馬太效應」凸顯。

就地城鎮化存在實踐誤區

在2014年9月公布的國家推進新型城鎮化建設綜合試點方案中，確定在省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，並以中小城市和小城鎮為重點。但中小城市和小城鎮由於產業基礎薄弱、人才資源少，創業、創新能力不足等原因，對人口的聚集能力有限，城鎮化的結果可能是建了城，留不住人。事實也表明，東部地區的大多數縣以下地區、中西部地區市以下地區均為勞動力流出地，這就是農業轉移人口用腳投票的結果。相對而言，中西部大城市、東部地區的中等城市仍有較大的發展空間，以此為依託推進城鎮化或許是更好的選擇。選擇就地城鎮化既沒有財力進行大規模的基礎設施投入，也沒有產業作支撐，需要長期的培育才有可能。

城鎮化資金投入難以為繼

除預算內收入外，地方政府主要通過以土地出讓金為主的各種預算外收入和對外舉債（通過地方投融資平台抵押貸款）解決城鎮化資金投入問題。地方政府，特別是縣級政府債務增長較快，風險敞口擴大。欠發達地區地方性債務佔GDP比重顯著高於發達地區。除了少數有高速公路等現金流還款來源的融資平台，很多地方向融資平台注入的資產均為土地，地方政府對融資平台的擔保或抵押，也依賴土地升值帶來的土地出讓收入。由於融資平台缺乏清晰的法規約束和風險控制機制，隨著融資平台債務逐漸到期，其本身隱含的債務風險也對地方財政構成壓力。尤其是隨著地方性債務規模的持續上升，以及房地產市場的降溫，債務風險不斷加大。

地方政府職能定位不清

城鎮化應與工業化相適應，與產業發展同步，國家主張以人為本的新型城鎮化，但從目前的情況看，長官意志代替政府職能的情況時有發生，引導與主導的運用時有錯位。屬於政府該做的事務，往往不及時、不到位。如城鎮規劃問題，過多地體現長官意志，換一屆領導換一個思路，規劃的科學性不強；屬於社會、個人投資範疇的事務，個別地方政府則主導進行。有些地方主要領導習慣於拍腦袋幹事，主觀上有儘快看到政績的思想，不顧當地產業發展水平，片面理解城鎮化，不顧群眾意願，急於求成，貪大求洋，不切實際推進城鎮建設，群眾不買賬，大拆大建造成幹群關係緊張，「空城、鬼城」不斷出現。這不僅影響群眾參與的積極性，也造成不必要的浪費，繼而影響城鎮化的健康發展。

幹部使用考核體系不完善

城鎮化建設需要一支好的幹部隊伍。許多地方基層基礎差，公共服務薄弱，機會少，縣及以下的幹部工作不安心，干幾年就想著離開，不少幹部是走讀幹部，身在基層，心在城市；幹部考核重指標、重顯績，造成數字遊戲、報喜不報憂時有發生，大廣場、寬馬路、新城區等政績工程屢禁不止，這就很難實現打基礎、利長遠的要求；制度執行的考核剛性不強，上級部署的很多工作，年底考核驗收，重彙報，重材料，量化指標操作性不強，往往是皆大歡喜；考核結果運用不夠，考核與幹部使用、評先樹優脫節，先進輪著當，干好乾壞一個樣。

二、促進新型城鎮化健康發展的政策建議

強化產業支撐，促進產城互動

城鎮化健康發展，要充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府的引導作用，主動承擔市場「做不了」和「做不好」的職責，克服市場失靈。要促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步發展，地方政府要營造良好的創業和營商環境。一是全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，大力推進依法治國和依法行政，轉變政府行政方式，更多採取法治手段處理各種經濟社會組織以及公民個人之間的利益問題，培育良好的法治意識和社會信用基礎，給企業和個人的投資創業提供一個穩定可預期的發展環境。二是推進教育體制改革，適應經濟和社會發展需求，構建現代職業教育體系，加大對農村轉移勞動力的職業培訓，提升勞動者素質和技能，解決人才和勞動力資源結構性短缺問題。三是轉變政府職能，加大行政審批制度改革，進一步簡政放權、提高行政效能和政府服務水平，激發市場活力，釋放改革紅利，促進創業就業。四是加大對欠發達地區的政策支持。國家給予欠發達地區城鎮基礎設施配套方面的政策、資金支持，引導高等學校和職業院校在中小城市布局，優質教育和醫療機構在農村設立分支機構，增強中小城市（鎮）的要素集聚能力。

加強規劃引領，優化城鎮布局

要樹立科學理念，完善規劃程序，嚴格規劃管理。一是加強人才培養、幹部培訓和宣傳教育，樹立科學的城鎮化理念。二是完善各類法定規劃編製和審批程序，加強規劃編製中的公眾參與，加強各類規劃的統籌協調，統籌布局資源、產業、生態和基礎設施等，實現多規融合。三是嚴格規劃管理，強化規劃的權威性。加大規劃管控，制定實施用地紅線、水體藍線、生態綠線等「底線」規劃。制定干預規劃實施的責任追究制度，加強規劃實施的監督，包括上級監督（設立城市規劃監督員）、人大監督、社會和群眾監督。四是嚴格規劃實施的技術保障，引進技術手段保證規劃實施中的項目管理。五是通過編製區域規劃和城鎮體系規劃，形成合理布局的城鎮群，實現城鎮間基礎設施統一規劃、互聯互通，提升城市運行效率，發揮城市輻射帶動作用，實現城市分工明確，產業優勢互補。

完善建設管理，注重內涵發展

建立科學的城鎮化監測分析、風險預警、質量評估和行為糾偏機制，健全發展指標體系，科學指導城鎮化建設。以有效防治「城市病」為導向，制定統籌利用地上地下空間的管控措施，建設規劃超前，與城鎮人口規模、產業發展相適應的公用基礎設施和公共服務設施體系。充分利用信息技術，建立跨部門、跨行業、跨地區的信息共享和業務協同機制，不斷提高城市管理智能化、信息化、精細化水平。打破城鄉二元體制，把農村納入區域發展整體規劃，積極構建現代城市與現代農村和諧相融的新型城鄉發展形態。制定政策措施，引導資金、技術、人才等資源加快向農村流動，推進城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，基本實現城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化。

創新投入機制，解決資金難題

一是從擴大地方財權、增加地方稅源兩個方面為改革當前依賴土地財政體制創造條件。進一步理順中央和地方財權與支出責任劃分，與當前地方支出責任相對稱，增加地方政府在財政收入中的比例；或是加大一般性轉移支付，減少專項轉移，杜絕「跑部錢進」。同時借鑒國際經驗，逐步開徵物業稅，為地方政府提供持續穩定的不動產稅源。二是整合捆綁中央和省市相關資金和項目，集中向重點市鎮傾斜，集中財力重點突破。三是完善市場機制，推進城鎮建設投資主體多元化，吸引各類資本參與城鎮基礎設施和公共服務項目建設。促進農民帶資進城、集資進鎮，讓更多民間資本和外資進入，形成多元投資主體。四是支持金融創新，拓寬地方政府融資渠道。研究建立城市基礎設施、住宅和公共服務等政策性金融機構，鼓勵通過發行債券等方式籌措建設資金，探索政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基於具體項目的合作融資PPP模式。通過發展城鎮化產業基金託管等業務，探索以信託理財和設立資金池等方式，引導保險資金、養老基金、海外資金等各類資金參與城鎮化建設。五是推進城鎮資源資本化。土地資本是城鎮最重要和最具潛力的資本。政府要打造好融資平台，把具有較好經濟效益的城建項目包裝好，採取「項目打捆」方式推向市場，爭取銀行支持。六是充分發揮政策性金融如國家開發銀行對棚戶區改造的支持作用，鼓勵和提倡棚戶區居民選擇貨幣補償方式，加快城鎮棚戶區改造。

改革土地制度，提高用地效率

一是加大城鄉建設用地增減掛鉤指標市域流轉的同時，建議逐步試行增減掛鉤指標省際流轉政策，建立全國統一的土地市場，使位於《全國主體功能區規劃》確定的「兩橫三縱」城鎮化戰略格局重點發展的區域能夠通過置換用地指標，有效解決城鎮化過程中建設用地緊張和資金短缺問題。二是推進農村集體土地制度改革，加快農村土地承包經營權、宅基地使用權、農房產權「三權」確權頒證，保護農民合法權益，有效縮小城鄉收入差距。積極探索人口集聚與城鄉土地置換相結合的制度，對按規劃向重點鎮和中心村集中遷建的居民給予優惠，在原宅基地還耕和落實級差補償後，置換一定比例的城鎮建設用地。統籌整合、有效利用集體建設用地、農民宅基地，讓農村集體建設用地流轉起來。三是大力推進低效用地再開發，通過法律、經濟、行政、市場等手段，努力盤活存量建設用地，提高土地利用效益。充分調查工業用地出讓年限到期情況，開展工業園區工業用地重整，把部分低效工業用地轉變為商住用地。

總之，新型城鎮化不是簡單造城，城鎮化率也不代表經濟社會發展水平。各地發展水平和資源稟賦差異很大，推進城鎮化不能下指標、「一刀切」，而是建立符合各地實際和發展要求的考核體系，以民生為本，統籌經濟發展和生態保護，使各級地方政府真正將以人為本、「四化」同步、優化布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化建設落在實處。

（作者：中國浦東幹部學院長三角研究院副院長、副教授）