關於依法行政的理論和實踐問題

餘興成: 關於依法行政的理論和實踐問題發布日期：2006-10-22來源於：河南省政府法制網[雙擊自動滾屏]一、法治的歷史進程講到法治，經常要提及依法治國、依法治政、依法行政這樣三個主要概念。何謂依法治國，就是指依照體現人民意志、反映社會發展規律的法律來治理國家。也就是說，國家的政治、經濟、社會的活動以及公民生活各個領域的活動都統統依照法律來進行，而不受任何非法的個人意志的干預、阻礙和破壞。一句話，依法治國，就是依照表現為法律形式的人民意志來治理國家。何謂依法執政，就是指我們黨堅持依法治國、建設社會主義法治國家，領導立法，保證執法，帶頭守法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規範化，以法治的理念、法治的體制、法制的程序保證黨領導人民有效治理國家。何謂依法行政，就是指行政機關必須依照憲法和法律的規定行使行政權。它包括三項基本要求：一是行政機關權力的取得必須由法律設定；二是行政機關權力的行使必須依據法律，既不能違反實體法規範，也不能違反程序法規範；三是違法行政必須承擔法律責任。縱觀人類社會的發展歷史，無論是依法治國、建設法治國家，還是依法行政、建設法治國家，其形成的理論和實踐，都不是我們國家的獨創，更不是我們國家的首創。法治作為治理國家的價值取向和治理方式，是一個歷史的範疇，是人類在文明進程中經過共同努力和不斷摸索取得的寶貴經驗。為了敘述的方便，分為西方國家的法制進程和我國的依法進程兩部分向大家介紹。（一）西方國家的法制進程追根溯源，法治的歷史進程可謂源遠流長。早在古希臘時代，以法治國的萌芽就已生成。公元前6世紀的梭倫改革，開啟了古希臘法治國家建設的大門；到伯利克斯時代，雅典民主制度得到了進一步發展。後來，有不少學者認為，比如維拉莫威茨在其著名《雅典國家的壯觀》一書中就認為，雅典人的國家就具有法治國的特點。考察古希臘時代的法治，又一個重要任務不能忘記，那就是著名的思想家、法學家蘇格拉底。他被誣告坐牢，當時500人的陪審團判其有罪，在14年後他又被平反。蘇格拉底被判有罪後，他拒絕越獄，從而為自己對於法律的理想化認識獻出了生命。他認為在雅典生活，就同國家形成了契約關係，既有權力，也有責任，是否有罪要有法律、法官來判定。古希臘的亞里士多德通過對150個城邦國家進行對比研究後認為，共和政體是最為理想的政體，因為共和政體實行法治，不是一人之治。他說，「凡是不憑感性因素治理的統治者總比感性用事的人們較為優良。法律恰恰就是沒有感情的。讓一個人來統治，就在政治中混入了獸性的因素」。同古希臘相比，到古羅馬時期，對於法治社會的思考和實踐就進入了更務實的新階段。西方國家進入中世紀後，以神學占統治地位，以封建專制著稱。中世紀的漫漫長夜，一切關於法治的思想和行動是不可能被允許登堂入室的。具有真正意義的法治發端於資本主義，是資產階級革命和資本主義發展的產物。大家知道，隨著資本主義商品經濟和生產關係在封建社會末期的萌芽，出現了一批代表資產階級利益的思想家，如18世紀的洛克、孟德斯鳩和潘恩等人，他們和資產階級政治家形成合力，宣傳依法治國的思想，把鬥爭矛頭直指王權和神權，痛斥中世紀的專橫和無法無天的罪惡。這些進步思想在與封建階級的激烈鬥爭中取得了勝利，並且促進了資產階級革命的成功和資本主義法治國家的逐步建立。在這裡僅舉一個孟德斯鳩關於「權力定律」的例子。「權力定律」的意思是說，一切又權力的人都容易濫用權力，這是萬古不忘得一條經驗；有權力的人們使用權力，一直到遇有界限的地方才會休止。這是孟德斯鳩著名的關於權力屬性的生動描述，同西方經濟學中關於經濟人的假設頗有相似之處。在西方資本主義國家中，實行法治的模式並不相同，有似美國為代表的三權鼎立的法治國家，有以英國為代表的議會制的法治國家，有以法國為代表的總統制的法治國家。儘管法治的模式不同，但他們比較一致的價值取向是：（1）法律至上；（2）保護人權和公民的權力；（3）政府必須依法行政並接受法律的制約；（4）司法獨立；（5）公民的權利受到侵犯應當得到公正的司法救濟。現代資本主義國家的法制社會，儘管不像他們極力標榜的那樣是理想的天堂，但是與封建社會的行政專橫、司法肆虐、無法無天的狀況相比，確實是一大歷史進步。即使到了現在，我們國家推進社會主義法制建設，仍然需要借鑒他們的一些有益、有用的東西。（二）我國的法制進程在我國，「依法治國」一詞在中國古籍中首先見於《管子》一書。其後，戰國的商鞅、韓非等人對依法治國思想進行了發展和實踐。這種思想代表人們在當時的社會經濟條件下的進步要求，是人民要求安寧和進步的表現。但由於奴隸制國家和封建治國家實行自然經濟和專制主義，因此儘管在中國古代有過不少依法治國的論述，有過不少高明的見解，有過以《唐律》為代表的封建時代的「中華法系」，油鍋中使用法律手段進行政治統治的文景、貞觀和康乾盛世，但真正意義上的法治國家在古代是不可能建立的，依法治國的思想也只是無法實現的美夢而已。資產階級所主張的法治理論引入我國，是從近代開始的。梁啟超等人就是引入西方法治理念的第一批思想家，他大聲疾呼「法治是今日救世唯一之主義」。經過「戊戌變法」，1901年清政府發布了「變法自強」的上諭，擬制了憲法性文件、民律草案、商旅草案、新刑律、刑事訴訟律、民事訴訟律以及關於警務、新聞、教育、金融、稅制，甚至商標、國籍、等方面的行政法規，從而開創了與世界先進發達國家類同的六法體系，開始了中國法治發展的重大改革，在中國法治化的漫漫征程上邁開了第一步。中華民國時期，也提出並努力探索過中國的法治之路，由於歷史的局限和艱難的國際、國內環境，不可能在法制建設上有新的作為。新中國的成立，確立了新型的社會主義制度，為依法治國、依法行政的發展提供了堅實的根基。在新中國成立後的幾年裡，對法制建設是非常重視的。政務院相繼頒布了行政複議、行政監察（監察）以及稅收、海關和土地管理等方面的法律法規，1954年又頒布了新中國的第一步憲法。但是，由於新中國是在長期封建傳統和半殖民地半封建社會的基礎上建起來的，歷史遺留下來的法治積澱很少；由於馬克思、恩格斯、列寧等馬克思主義經典作家，對無產階級政黨成為執政黨之後，以什麼樣的方式治理國家的問題很少論及等等原因，使得我國推進社會主義民主法制建設的腳步顯得異常的艱難。正如大家所看到的情況那樣，新中國成立以後應當明確的法治國家建設目標並沒有得以明確，甚至可以說還沒有來得及明確，人為誇大的階級鬥爭就取代了法制建設的努力，法治思想被作為反動的資產階級貨色批臭批倒。特別是文革十年，法制建設的根基遭受到的破壞和踐踏，真是觸目驚心。我國法制建設發生根本性的轉折，是在進入改革開發的新時期。鄧小平同志深刻總結國際共產主義運動和我國革命與建設正反兩面的經驗，提出了一系列關於社會主義民主法制建設的精闢論述。1978年12月13日是一個具有里程碑意義的日子。這天鄧小平同志在《解放思想、實事求是、團結一致向前看》的重要講話中指出：「為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。」鄧小平同志這一段話，文字不長，講得樸實無華，卻向世人宣告了治理我們國家的全新的歷史性選擇。以江澤民同志為核心的黨中央繼承和發展了鄧小平民主法制理論，明確提出了「依法治國，建設社會主義國家」治國方略，並將這一基本方略載入憲法。黨的十六大以後，以胡錦濤同志為總書記的黨中央繼續堅定不移地大力推進我國依法治國和依法行政的歷史進程。改革開放以來法治建設的實踐充分證明，正是我們黨遵循人類社會發展的客觀規律，遵循科學執政、民主執政、依法執政的客觀規律，勇敢地糾正了黨自曾經發生的重大失誤，義無反顧地確立了依法治國的基本方略，大力推進依法行政，從而開闢了法治建設的新紀元。以上我們簡要地講述了古今中外的法治進程。我們了解法治的歷史進程是必須的、有益的，如果對其採取不屑一顧的態度，就會付出無知的代價。更重要的是『我們了解法治的歷史進程，是要從中獲得有益的啟示。啟示之一，法治是歷史發展的必然趨勢，是社會文明進步的重要標誌。在治理國家的方式上是採用人治還是法治，在政府管理中是依權行政還是依法行政，國家運作和社會發展的權威是來自特定的人還是非人格化的法律，是古今中外任何一個國家和政府必須作出選擇的重大治國理念問題。人治可以帶來「賢人政治」，但容易「人亡政息，』；法治看似刻板僵化，但卻公平公正。人治總是與專制制度和自然經濟相聯繫，而法治總是與民主政治和市場經濟相依存。人治是社會發展必然經歷的階段，但又是社會發展必須跨越的階段。在生產力不發達的條件下，在封閉的社會和自然經濟階段，具有真正意義的法治社會和法治政府不可能形成，人治的存在就不可能避免。隨著生產力的發展和社會的不斷進步，特別是發展到市場經濟的新階段，人治就成為與之格格不入的治國方式，以法治來取代人治就成為歷史潮流。如果頑固地堅守人治之道，註定的結局就是社會發展受阻，人民生活遭罪。西方國家中世紀專制統治的黑暗，我國十年文革造成的重大損失，以及當代世界絕大多數國家選擇法治的現實，都從不同側面證明人治不可行，法治才靠得住。啟示之二，依法行政在依法治國中佔據重要地位，各級政府領導應當果敢地擔負起依法行政的歷史責任。實行依法治國方略，其基礎和關鍵在於行政機關必須嚴格依法行政。這是由我國國家行政機關和行政權力的性質、作用和特點所決定的。從政府行政權的作用範圍來看，政府工作幾乎涉及到國家政治、經濟、文化、社會生活的各個領域，國家行政管理是整個國家管理活動中範圍最大的一個領域。因此，國家行政管理法治化的程度，直接影響著甚至決定著整個國家政治、經濟、文化、社會生活領域法治化的進程。從政府行政權行使的特點來看，現代國家行政權的行使有兩個重要特點，一是講求效率，二是講求民主，否則就會出現辦事拖拉或者行政專橫。中外歷史上既不講效率、更不講民主的政府比比皆是；只講效率而不懂得或者不可能講民主的政府也不在少數。資產階級在反對封建專制制度時，提出了用法律控制行政權的理論，但在實際效果上，較為普遍的現象是理論與實際脫離，憲法、法律的規定與現實脫節。我國是人民當家作主的社會主義國家，政府是人民的政府，各級政府行政權的行使，不僅需要而且完全能夠把效率和民主統一起來，成為真正高效、民主的政府。這種統一的最佳途徑，就是嚴格執法，嚴格依法辦事，嚴格依法行政。從國家行政機關執行的法律、法規的數量來看，我國80％的法律、所有的行政法規和90％的地方性法規都是由政府來執行的，政府能不能自覺地依法行政、嚴格依法辦事，直接關係到法律、法規的實施效果，直接影響著法律、法規的尊嚴和權威。從以上三個方面，我們可以清楚地看到，推進依法行政、建設法治政府，各級政府責任重大，義不容辭，啟示之三，推進法治建設，必須主足我國國情，正確的途徑應該是以實踐創新為主、以借鑒吸收為補。當代的資本主義國家，經過數百年來的發展、調整和完善，確實建立起了相對完備的適應資本主義制度需要的法治體系，為資本主義社會的發展已經並正在發揮著重要的作用。西方資本主義國家對法治的實踐探索及其取得的實踐成果，可以為我們推進社會主義法治建設提供借鑒和參考。在推進法治建設的道路上。我們要有改革開放的思維和寬廣的視野，擯棄夜郎自大、因循守舊、盲目排外陳舊觀念和做法，大膽吸收和借鑒國外有益的、先進的法治經驗。但是，作為上層建築的法治，其具有的政治屬性是不可否認的，如果不顧我國國情搞「法治移植」，一味崇拜西方資本主義國家的法治模式，甚至照抄照搬西方資本主義國家的法治模式，對我國法治建設肯定是有害而無益的。必須看到，我們的黨和國家提出的法治不是資產階級的法治，而是人民利益的法治；我們正在建設的不是資本主義的法治國家，而是社會主義的法治國家，對於這兩者之間本質區別我們時刻不能忘記。強調認清這兩者之間的本質區別不是「左」；而不管是有意或無意忽視、模糊這兩者之間的本質區別，卻恰恰是需要注意防止的「右」。二、依法行政的行動綱領在我國依法行政取得重大進展的基點上，當前和今後如何進一步推進依法行政，是需要認真加以研究解決的重大問題。值得高興的是，我們已經制定了十分明確的行動綱領，這就是國務院於2004年3月頒布的《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》已經頒布兩年多了，大家對《綱要》精神應該有了許多的了解和理解。作為依法行政行動綱領的《綱要》，我們政府工作人員特別是各級政府的負責同志，應當予以高度重視，努力在學深學透上多下功夫。正如革命導師所指出的那樣：理論一經人民群眾所掌握，就會變成強大的思想武器，進而轉化為強大的物質力量。有鑒於此，我就《綱要》的主要精神向大家作進一步的介紹，希望對大家能有所幫助。只要翻開《綱要》一看就知道，《綱要》總共是11個方面、42條。《綱要》的主要內容可以概括為一個目標、三項原則、六項要求、七項任務。這些主要內容，構成了一個比較全面、比較完整的指導依法行政的行動綱領。（一）依法行政的目標《綱要》首先解決了一個大問題，就是依法行政的發展目標。《綱要》向世人莊嚴宣告，「經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府」的奮鬥目標。確立這樣一個令人振奮的奮鬥目標，充分地表明了我們黨和國家推進法治建設的堅定決心和宏大魄力。我省各級政府相繼都制定了貫徹落實《綱要》的實施意見，「法治政府」四個大字寫得非常醒目。但是，建設法治政府寫在紙上不難，難就難在如何去付諸實施。現在很多人對法治政府這個專門術語並不陌生，但是對於法治政府的基本特徵、基本標誌卻需要深化認識。在基層經常可以聽到這樣的疑問，你們上面把法治政府喊得很響，究竟法治政府是什麼樣搞不清楚。事實上在《綱要》中對法治政府的基本特徵和基本標誌都有明確的規定。法治政府最基本的特徵，就是按照法治的原則運作的政府，政府的權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規範和制約，嚴格依法辦事，防止權力被濫用。圍繞法治政府這個命題，又產生了一些新的提法，比如有限政府、服務政府、高效政府、誠信政府、透明政府和責任政府等等。有些同志沒有搞清這些提法與法治政府的相互關係，在一定程度上導致了對法治政府認識的模糊不清。應該明白，法治政府與這些提法，既不是並列的，也不是衝突的，它們都從屬於法治政府這個大範疇之中，都是依據法治政府的豐富內涵，從不同層面、不同角度對法治政府的延伸或展開。法治政府的基本標誌有四條：一是在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關係基本理順，政府職能轉變到位；中央與地方、政府與部門的許可權比較明確；行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。二是在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律並為大多數人所認同，法律、法規、規章明確具體、科學規範、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，老百姓合法權益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經濟社會秩序得到有效維護。三是在機制方面，正確反映人民群眾意願和權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防範、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防範和化解，行政監督機構基本完善，監督效能顯著提高；政府應對突發事件和風險的能力明顯增強。四是在思想觀念方面，行政機關工作人員特別是各級領導幹部，依法行政的觀念和意識明顯提高，信守法律，敬重法律，敬仰法律，敬畏法律。（二）依法行政的三項原則依法行政三項原則包括：第一是政治原則。這裡講的政治原則，是指堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅持把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點。提出這條原則很重要，有明確的針對性，表明我國依法行政要在黨的領導下來進行，不搞西方資本主義國家三權鼎立的那一套。第二是法律原則。依法行政的法律原則不難理解，是指全面推進依法行政必須維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通。這條原則在資本主義法治建設中也都普遍加以強調。第三是，相互關係原則。正確處理推進依法行政中的相互關係十分重要。這是因為推進依法行政不是孤立的，它既要受制於某些客觀件，又要服務於黨和國家的大局。如果相關的關係處理不好，勢必要影響到依法行政的健康發展。《綱要》在相互關係原則中提出了四對關係：（1)依法行政與經濟發展的關係，強調發展是執政興國的第一要務，強調全面推進依法行政要堅持以人為本，促進經濟社會和人的全面發展；(2)依法行政與以德治國的關係，強調二者的有機結合；(3)依法行政與行政管理體制改革的關係，強調合法性與創新性的統一，強調改革創新與循序漸進的統一；(4)依法行政與提高行政效率的關係，強調既要嚴格依法辦事，又要積極履行職責，建立高效政府。（三）依法行政的六項要求《綱要》提出了依法行政應當實現的六個方面的基本要求。一是合法行政。要求行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民，法人和其他組織義務的決定。二是合理行政。要求行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾，所採取的措施和手段應當必要、適當。行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的，但應當避免採用損害當事人權益的方式。有的同志可能會提出這樣的問題，就是有了合法行政要求為什麼還要提合理行政要求？這是因為行政機關要面對和處理的事務紛繁複雜、千差萬別，作為行政機關依法行政的法律、法規，很難事無巨細地都做出明確規範，在這種情況下就需要按照合理行政的要求來行使行政權力。合理行政應當成為合法行政的幫手，而不能成為合法行政的對手。三是程序正當。要求行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外應當公開，聽取公民、法人和其他組織的意見。要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關係時，應當迴避。從實際情況看，行政執法中因程序不正當而發生的違法問題仍然比較突出。四是高效便民。要求行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。五是誠實守信。要求行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。確因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定許可權和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。一段時間以來，對政府誠信問題議論比較多，甚至有一種比較極端的說法，叫做政府誠信危機。如果政府誠實守信的要求達不到，對依法行政、建設法治政府會造成不小的損害。六是權責統一。要求行政機關嚴格履行由法律、法規賦予的行政職權，行政機關違法或者不當行使職權要承擔法律責任，實現權力和責任的統一，做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。（四）依法行政的七項任務對《綱要》提出的全面推進依法行政的七項任務，在這裡只是點一個題目，具體內容就不涉及了。這七項任務都不難理解，難點在於扎紮實實地去抓好落實。一是轉變政府職能，深化行政管理體制改革；二是建立健全行政決策機制；三是提高制度建設質量；四是理順行政執法體制；五是積極探索高效、便捷和成本低廉的防範、化解社會矛盾、構建社會主義和諧社會的機制；六是完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督；七是不斷提高行政機關衛作人員依法行政的觀念和能力。《綱要》從發布到實施兩年多來，在國內外引起了強烈反響和廣泛讚揚。國內外媒體就《綱要》的主要內容做了大量解讀，認為《期要》最大的亮點在於確立了用十年左右的時間建設法治政府的目標，勾畫出了中國現代法治政府的基本輪廓，體現了新一屆政府注重履行社會管理和公共服務職能的理念，是中國政府對民眾的鄭重承諾，又一次顯示出了一個有信心、有能力、融入到國際經濟一體化進程的法治中國正在向世界走來。三、需要注重解決的幾個現實問題在依法治國方略的指引下，我省各級政府為推進依法行政，付出了艱辛的勞動，取得了很大的成績，方方面面的工作都在朝著建設法治政府的方向不斷邁進。近兩年多來，各級政府認真貫徹落實《綱要》精神，依法行政許多方面的工作又邁出了新的步伐。但是，我們也必須清醒地看到，真正將《綱要》精神從綱領性的文件轉化為制度性的實踐，從書面上的條文轉化為法治化的行為，從對政府的外在規範要求轉化為公務員的內在價值追求，從依法行政的綱要性宣言轉化為依法行政的制度體系，可謂是任重而道遠。加快我省經濟、社會發展，實現中原崛起，需要形成千騎萬乘、氣勢如虹的發展局面，其中依法行政的保障作用不可缺失。7月15日，溫家寶總理在我省視察工作時強調，促進中部崛起，要加快轉變政府職能，大力建設法治型政府、服務型政府。給大家講一個事例。1979年中央決定在廣東、福建兩省辦經濟特區，當時廣東主抓這項工作的是省委一名負責同志叫吳南生。一位海外朋友對吳南生講，無法可依、無規可行，要人家來投資，誰敢來？特區要同國際市場打交道，就不能開國際玩笑。吳南生聽從這了這位海外朋友的意見，抓的第一件事就是制定《特區條例》，並請求由全國人大審議通過。作《特區條例》立法說明的，是時任國家進出口委員會副主任的江澤民同志。《特區條例》頒布以後，在國際上引起巨大反響。《紐約時報》寫道：「鐵幕拉開了，中國大變革的指針正轟然鳴響」。國際上正是從法律、法治層面，相信、認同了中國改革開放的現實。我們正在從事中央關於中部崛起的發展戰略、奮力實現中原崛起的偉大實踐，當然不能同二十多年前的經濟特區相提並論，但在重視和推進法治建設上應該是相通的。縣一級政府在經濟、社會發展中承擔著重要的責任，同時在推進依法行政、建設法治政府中也承擔著重要的責任。去年在北京召開的全國各省法制辦主任會議上有一種觀點，認為縣、鄉兩級政府的依法行政工作，既是重要環節又是薄弱環節，對這種情況需要引起應有的重視。立足我省縣級政府依法行政的實際，在這裡提出需要注重解決的幾個現實問題，請大家思考。第一，關於提高法律意識，增強法治觀念的問題由於我們國家有很長的封建社會歷史，由於我們國家過去實行了多年的高度集中的計劃經濟體制，由於我們過去有長期按領導人意見辦事的習慣和作風，造成法律意識和法治觀念淡薄的狀況，不是個別現象，也不是一時一事的現象。這些年來在依法行政的實踐中，雖然法治觀念得到了一定程度的強化，但是與依法行政、建設法治政府的實際要求相比還存在諸多的不適應性。我國改革開放以來，非常重視解放思想、更新觀念、與時俱進。我有一個感覺，就是在強調解放思想、更新觀念、與時俱進的具體內涵中，對強化法律意識和法治觀念重視不夠、力度不夠、實效不夠。依法行政的實踐充分證明，提高法律意識和增強法治觀念，是推進依法行政、建設法治政府的力量之源和智慧之源。現在黨中央考核領導班子和領導幹部非常重視對法治觀念和法治能力的考核，涉及領導班子領導能力的考核就有科學決策、依法行政的內容，涉及領導幹部能力的考核就有法律意識、依法辦事、依法行政水平的內容。提高法律意識和增強法治觀念，不要虛化，不要口號化，而是要搞清它實在內容。一是要牢固樹立職權法定和權責統一的觀念。這個觀念的具體要求是，任何行政職權的取得和行使都必須符合法律規定。承擔行政責任是現代法治政府的第一要義，政府必須承擔起與權力相對等的責任，對人民負責。政府違法行使權力要承擔責任，違法不作為也要承擔責任。二是法律權威的觀念。這個觀念的具體要求是，各級行政機關及其工作人員，特別是領導幹部要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的範圍內活動。任何行政機關及其個人都不能有超越憲法和法律或者凌駕於憲法和法律之上的特權，不得以權代法、以權亂法、以權壓法、以權廢法。三是依程序行政的觀念。這個觀念的具體要求是，任何行政機關及其工作人員，在作出影響行政管理相對人的行為時，必須遵守法定程序。行政機關在行政決定過程中應當平等對待行政管理相對人。行政機關工作人員與行政管理相對人存在利害關係時應當迴避。在作出不利於行政相對人的行政決定時，行政機關應當給予當事人陳述和申辯的機會。在行政決定和行政執法中，不重視法定程序，甚至有意無意的違反法定程序的現象經常可以發現，由此導致行政決定或行政處罰被上一級政府撤銷或被法院判敗訴的被動局面。作為縣一級的政府領導，在行政工作中直接面對群眾，處理具體問題多，處理具體棘手問題多。對此經常會碰到這樣的情況，我們的幹部對法治的作用感悟不大，甚至覺得用法治解決問題不如用人治解決問題管用、有效，因而容易發生法律意識和法治觀念的動搖，抱怨群眾不懂法、不守法。怎麼看待發生在基層的這種現實情況？我認為，發生這種情況從一個側面表明，在我國推進依法行政具有艱巨性的複雜性，在我國推進依法行政具有地域之間的差異性和不平衡性。我們不能因為在基層存在這種情況，就動搖推進依法行政的信心和決心，更不能本末倒置地認為人治比法治好。溫家寶總理在一次講話中指出，建設法治政府，就是為了使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到依法治「官」、依法治權，防止行政權力的缺失和濫用，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。在我國推進依法行政，各級政府、各級政府領導的帶動示範作用具有特別重要的意義。第二，關於依法決策的問題在實際工作中，對正確決策的重要性，大家都有切身體驗。常言道：決策正確是成功的前提，決策失誤是最大的失誤。縣一級政府既有宏觀層面的決策，又有大量微觀層面的決策。因此，重視依法決策，實行依法決策，是推進依法行政、建設法治政府的重要內容。依法決策的語言並不陌生，但如何實施依法決策還需要把握。所謂依法決策，就是要求決策的範圍、內容和程序都必須符合法律的規定。要做到依法決策，需要緊緊抓住明確職權、健全機制、規範程序、優化方式、強化監督、嚴格責任這樣一些重要環節。用通俗的語言來表述，將其概括為「一不三該」，就是不該管的事不要管，該管的事要管好，該聽的話要聽清，該走的程序要走到。所謂不該管的事不管，說的是分清職權範圍。按照依法行政的要求，政府與社會、政府與其他機關、政府與部門都有明確的職權劃分，政府應該按照職權範圍進行決策，不要越權進行決策。政府與社會之間雖然有管理關係，但是公民可以自主、市場可以自決、社會可以自律的事項，政府不要越界亂干預，更不要拿公權力侵犯私權利。政府與其他國家機關之間，政府不能越權行使司法權，不能越權行使權力機關的權力。政府與所屬部門之間雖然有領導關係，但是政府對部門的領導權，不意味著代替部門行使職權。凡是法律、法規明確由部門管理的事項，政府必須加強指導、推動和監督，卻不能代替政府部門直接作出行政決定。所謂該管的事要管好，說的是確需政府承擔的職責，政府應當及時、正確作出決策，並且確保決策符合法律、法規、規章和有關政策，確保國家法制統一。確保決策內容合法，作為縣一級政府，首先需要對政府出台的規範性文件嚴格把關，防止規範性文件違法。政府作出的審批、處罰等具體行政行為，既要注意實體不違法，又要注意程序不違法。依法決策，需要建立和完善依法決策的機制，形成制度和規範，強化監督和貴任，確保嚴格依照職權決策，防止管理越位、錯位和不到位的現象，確保政令暢通。所謂該聽的話要聽清，說的是依法決策機制。國務院《綱要》強調建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，要求對需要決策的重大問題，要採取聽證會、論證會、座談會等多種形式廣泛聽取人民群眾和專家意見，特別是不同意見。另外，行政許可法、行政處罰法、規『章制定程序條例以及國家對有關事項的專門規定，對依法決策的法律方式都有明確要求。因此，該聽的話不聽是不允許的，這也是一個依法不依法的問題。西方發達國家政府，往往藉助社會諮詢機構幫助決策，各種官方和非官方的諮詢機構在政府決策中發揮著重要的作用。所謂該走的程序要走到，說的是完善決策程序。程序不僅是實體的保障，還具有舉立的價值。依法行政所依之法，不僅包括實體法，還包括程序法。在這方面，相關法律、法規都有規定，而且還會越來越完備。在完善決策程序的工作中，需要特別注意決策的公開化?因為沒有公開，就無人知情、無法參與、無從論證，就談不上科學和民主?行政機關對行政活動或者決策的依據、過程和結果應該公開，公眾有權查閱，這是透明政府的要求。推進行政決策和行政活動的公開化，在我省有一些縣級政府已經邁開了步子，取得了經驗，被媒體廣為宣傳。第三，關於推進行政執法責任制的問題去年7月，國務院辦公廳發布了《關於推行行政執法責任制的若干意見》，這是國務院根據《綱要》精神推進依法行政所採取的一項重大舉措，成為各級政府必須認真抓好的一項重要工作。為了推行好行政執法責任制，有必要加深對行政執法責任制的認知。什麼是行政執法責任制？簡潔明了地說，行政執法責任制是規範和監督行政機關行政執法活動的一項重要制度。行政執法責任製作為一項制度，其主要內容有三大部分：一是依法界定行政執法職責；二是建立健全評議考核機制；三是落實行政執法責任。這個制度的矛頭指向是行政執法，其目的是要解決行政執法存在的各種問題，促進行政執法能力和水平的提升。如果行政執法存在的問題解決不好，推進依法行政的進程就要受阻，實現建設法治政府的目標就要受損，甚至會出現有法律而無法治的嚴重狀況。在推動依法行政、建設法治政府的進程中，各級政府領導應該對行政執法責任制這一制度有比較充分的認識，並予以應有的重視。」省政府對推行行政執法責任制高度重視，已經作出了全面部署。在省政府推行行政執法責任制的布局中，有幾個重要之舉值得大家關注。一是將行政執法責任制納入省政府目標考核體系。此舉的重要意義在於，一方面是省政府的目標管理更全面、更豐富，把依法行政納入到了經濟社會發展的全局中加以重視；另一方面是行政執法責任制的權威性有了保證，為順利推進行政執法責任制提供了更為有利的條件。二是省政府確定的考核標準要求很高。今年4月，在省政府辦公廳印發的《行政執法責任制目標考核方案》中，規定了三種類似於「一票否決」的要求。一是規範性滅件違法或者不適當在全省範圍內造成負面影響，或者導致國家和人民生命財產受到損害的，或者有關人員以不正當理由拒絕糾正違法的規範性文件的，發生一起即為當年目標未完成；二是本地、本系統發生一起因執法違法或者違法不作為引發重大事故、事件或者嚴重侵害行政相對人合法權益案件的，即為當年目標未完成；三是拒不執行行政複議決定的，發生一起即為當年目標未完成。相信只要認真研究過省政府確定的考核方案，應該感到壓力，從而激發動力。通過掌握的情況來看，全省縣一級政府推進行政執法責任制的情況，進展的不平衡性較大。下一步，請大家認真抓一下這方面的工作，確保推行行政執法責任制紮實有效地開展起來。第四，關於實施行政複議制度的問題實行行政複議制度，是現代行政的重要方式，在世界各國被廣泛採用。我國《行政複議法》是1999年10月1日頒布施行的。行政複議是政府履行層級監督責任和自我糾錯的重要法律制度，也是妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的有效途徑。行政複議的主要功能，是把行政糾紛依法化解在初發階段…、化解在基層、化解在行政機關內部，防止行政糾紛擴大和激化。從維護人民群眾利益的角度看，行政複議制度是人民群眾最能直接受益的一項法律制度，也是人民群眾能夠直接體驗到依法行政狀況的一項法律制度。從維護政府自身形象來看，有充分數據表明，凡是經過行政複議後進入行政訴訟的案件，政府的勝訟率就高，反之敗訴率就高。前段時間，胡錦濤總書記、溫家寶總理對解決新形勢下行政糾紛增多的問題作出了重要批示，國家正在研究如何有效地運用法律手段，包括加大行政複議工作力度，來化解行政糾紛和人民內部矛盾。在新形勢下，國務院對加強行政複議工作非常關注，在其頒布的《綱要》中對實施行政複議制度有明確要求，作為推進依法行政、建設法治政府的重要工作。去年中編辦撥出編製，在國務院法制辦成立了行政複議司。國務院已經作出安排，要在今年年底召開全國行政複議工作會議。可以肯定，今後全國行政複議工作將會得到進一步的強化。我省的行政複議工作在全國佔有重要位次，近幾年每年辦理的行政複議案件均在8000件左右，佔到全國辦理案件的十分之一還強。全省縣一級政府的行政複議工作總體的情況並不理想。有相當一部分縣級政府的行政複議工作沒有開展起來；即使有一些縣級政府開展了行政複議工作，其辦理的程序和實效都有待提高。作為縣一級政府，推進依法行政、建設法治政府，應當把加強行政複議工作放在重要位置。據全國統計，全國行政爭議有92％發生在市、縣兩級，其中62％的被告是市、縣級政府工作部門。作為縣級政府的負責同志，被群眾上訪纏身是苦不堪言，為應付上訪人員耗去了相當多的精力，經常為難以預測的上訪事件鬧得膽戰心驚。加強信訪工作是化解人民內部矛盾的重要渠道，但僅僅依靠信訪這個渠道顯然是不夠的。我們需要採取切實措施，逐步把化解行政糾紛和其他社會矛盾納入法律解決的渠道，其中就包括行政複議這個重要渠道。我們要通過堅持不懈地努力，使人民群眾既知道有行政複議這個廟，又相信行政複議這個廟，把行政複議的「香火」點旺起來，那麼各級政府化解行政糾紛和其他社會矛盾就將可能會有一個新的局面。作者單位            河南省人民政府法制辦公室主任    餘興成
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