巴曙松等：保障房建設的國際經驗及教訓

05-30

　　一.國際經驗：建設模式的選擇

　　（一）英國從大規模建設公屋到公屋私有化的循環

　　英國是發達國家中最早遇到城市化過程中房租與房價過快上漲、引發低收入家庭住房困難和探索保障性住房建設模式的國家。

　　英國最早的針對低收入家庭的建設和供應法案出台於1832年，1919年又因過快上漲的房租而實施嚴格調控，並在1930年之後的40年間大規模建設公屋，且規定公屋只租不售。然而，1980年之後，由於高福利住房政策引發嚴重的財政赤字，政府開始走向公屋私有化，以一定折扣和金融支持政策將公司出售給低收入家庭。2005年之後，英國又推出「住有所居計劃」，低收入家庭可以先購買部分產權，然後逐步購買完全產權，以此資助約計10萬家庭在2010年前擁有自己的住房。目前來看，英國八成居民擁有自有住房，一成居民租用公屋，一成居工租用私房。

　　圖1 部分歐洲國家公共租賃房屋比例

　　數據來源：作者整理

　　（二）美國從政府主導到私人參與的循環模式

　　美國公共住房體系發展主要分如下三個階段：

　　第一階段是20世紀30年代至60年代：政府主導解決低收入階層住房短缺。

　　1937年羅斯福政府頒布了首個住房法案，以期解決低收入階層住房短缺和租住條件差的問題。從此以後，美國歷屆政府均出台了一系列的公共住房法案（Public Housing Act）。1937年法案提出的計劃中，聯邦政府資助地方政府為低收入者建造符合標準的公共住房，居住者需按收入繳納一定房租。1949年美國國會通過了《全國住房法》，指出美國的住房政策目標是「向全體美國人民提供體面、安全和整潔的住房」，從此這也成歷屆美國政府公共住房政策的指導方針。法案的提出使每年新建的公共住房達到了100萬套，地方政府通過收購貧民窟等土地將土地進行整理，將土地一部分用於公共住房的建造，大部分出售給發展商，保障了公共住房建設的資金來源，也對拉動美國經濟起了重要作用。

　　第二階段是20世紀60年代至70年代：鼓勵私人部門參與公共住房建設。

　　20世紀60年代，為了減輕政府對公共住房的建造負擔，在一系列財政手段的支持下，政府對住房政策進一步改革，實行了鼓勵私營發展商建造公共住房的政策。由於戰後嬰兒潮時期出生的人口開始組建新家庭，住房需求量大幅度升高。在這種情況下，1968年約翰遜政府住房法案提出兩項主要議題，一是房租援助計劃（Rent Supplement Program），通過對低收入家庭提供租金補貼，同時為公寓發展商提供低於正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低於正常市場租金水平的住房；二是抵押貸款援助，在聯邦住房行政管理局（FHA）的抵押貸款保險計划下，為符合要求的住房購買者提供低於市場貸款利率。通過一系列法案的實施，到1973年，在全國7000萬套住宅中，每戶有2個房間的佔3％，有3～4個房間的佔30％，5～6個房間的佔40％，平均每套住宅居住人口不到3人，居住條件有了相當大的改善。

　　第三階段是20世紀70年代至今支援低收入階層房租支付。

　　自20世紀70年代起，美國住房市場結構已經發生了重要變化，住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租相對其收入過高的問題。因此，政府援助的重點放在了在房租支付援助上。應該看到70年代前政府的公共住房政策的重點是放在了對住房供應方的住房建設給予補貼上，這種政策在當時情況下確實解決了低端住房短缺的問題，然而由於低端住房的生命周期較長、且低端住房與私人市場割裂，造成一方面中產階級住房無法向低端房屋市場過濾，另一方面低端房屋的廢置問題嚴重，造成社會資源的嚴重浪費。從20世紀70年代起，在住房總量比較充足的情況下，美國政府開始將補助政策的重點放在了對租戶的直接補助上。

　　1974 年尼克松政府出台了住房和社會發展法案（Housing and Community Developemnt Act），該法案規定符合公共住房申請資格的租戶可以通過從地方住房管理機構（Public Housing Administration）獲得租金證明（RentCertificare），到私人住房市場上租住滿足美國住宅和城市發展局（Department of Housing and Urban Development）規定的租金範圍內的住房。地方住房管理機構則限定租戶所能選擇的區域範圍，協助房客與房主間進行租金談判，按照市場租金額度支付，其中房客支付的部分不超過自身收入的30％，剩下的由地方住房管理機構予以補貼。隨後又提出了租金優惠券計劃（Rent Voucher Program），與租金證明計劃相比，租金優惠計劃中的租戶有更大的自主性，政府發給受保障家庭一定的租金優惠券，當持租金優惠券的租戶在市場上所找到的租房的租金低於政府規定的市場租金時，允許房客保留未花完的優惠券，下次繼續使用；同時也可租住高於市場租金的住房，多出的費用則自己負擔。而參加租金證明計劃的租戶則限於固定的地域，固定的租金標準。

　　到柯林頓執政時期，政府提出計劃將傳統的住房計劃徹底私有化，並將補貼計劃全都留給租金優惠計劃。

　　（三）日本從政府興建到政府購買

　　1951年，日本出台《供應住宅法案》，指出公營住宅面向低收入家庭，地方政府建設的公營住宅，其建設費用的50%由政府支持，按照家庭收入標準為低收入家庭提供。

　　具體模式上，國家出資建設廉租房，地方政府出地並組織建設，並以低價出租給低收入家庭。中央出資，並在金融和稅收方面提供條件支持地方政府建設廉價房，並專門成立住宅公團，作為非營利性單位，負面建設、分配，向中低收入家庭出租或出售。此外，地方政府拆除危舊房、建設臨時性住宅的費用由中央財政負責50%。

　　表1 日本八個五年計劃期間保障房建設量

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　　1995年之後，日本修訂《供應住宅法案》，轉換公營住房供給思路，建設地方公共團體建設公營住宅，也可收購或租用民間住宅，通過這三條途徑補充公房存量。同時成立金融公庫為低收入家庭提供住房抵押貸款。但總體上，公營住宅新開工量佔總住宅新開工量比重逐年下降。

　　（四）新加坡以政府為主體的住房保障體系

　　新加坡民用住宅主要政府組屋和商品房兩部分組成，其中政府作為主體建設組屋，價格由政府統一划定，低價出售或出租給中低收入階層，而共管公寓和私人住宅在內的商品房則由私人投資修建，並按照市場價格出售。總體上，新加坡的住宅體系中對組屋和商品房的定位明確，是可以參照的成功經驗之一。

　　新加坡政府於1964年宣布實施「居者有其屋」計劃，並將此作為一項基本國策，力爭以讓人民通過擁有房屋增加歸屬感。目前新加坡已有85%的人口住在政府提供的公共組屋裡，是全球國民擁屋率最高的國家之一。新加坡組屋政策的成功之處最突出的特點是政府在住房保障體系中處於主體地位，通過充分發揮了宏觀調控職能以及調動各種資源，以管理監督者和直接參与者的雙重身份干預住房市場，有效地解決了中低收入國民的住房問題。

　　成立專門機構——建屋發展局，統一實施組屋發展計劃。1960年，新加坡政府設立了法定機構——建屋發展局。建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。建屋發展局作為全國最大的住宅發展商和物業管理者，在推行「居者有其屋」計劃中發揮了重大作用。一方面，它根據政府授權制定公共組屋建設、管理的相關法規、政策和計劃；另一方面，它按照市場規律組織實施公共組屋的建設和管理，具體負責徵購土地、區域規劃、房屋建設、租房售房、發放購房貸款、指導物業管理、監管組屋二級市場等。

　　（五）香港政府主導、民間及私人機構共同參考的保障房體系

　　香港政府承擔了住房供給的責任，通過投資興建公共住房（廉租公屋和居屋），以提供實物房屋的方式來滿足居民的居住需求，這種狀況持續了相當長的時期，並且取得了巨大的成功。在發揮香港政府的主導作用以外，還充分調動民間機構、私人發展商等多方面的力量，共同致力於住房問題的解決。

　　表2 香港按房屋類別列出的家庭住戶分布

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　　表3 新加坡2006、2007年HDB住房分配情況

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　　1973年，政府成立了香港房屋委員會，負責推行香港的公營房屋計劃。除此之外，香港房屋協會作為一個非官方公共房屋發展機構，負責提供質優和市民可負擔的居所，以解決本港的房屋需求方面也發揮著重要作用。另外，為配合居者有其屋計劃的實施，房委會與1977年提出私人機構參建居屋計劃，以輔助政府興建的居屋計劃，緩解市民對居屋的不斷需求，為更多家庭提供自置居所機會。

　　（六）巴西以貧民窟改造和住房補貼為主體的政府主導模式

　　巴西的保障性住房建設主要有兩種方式，一是貧民窟改造，類似於我國的城中村及棚戶區改造，對被拆除房屋的人群免費提供住房或只收取少量資金；二是住房補貼，通過對中低收入家庭提供住房補貼或是住房信貸補貼，或是以低價賣房的形式來保障低收入者需求，類似於我國的經濟適用房。

　　二.國際教訓：問題總是難以避免

　　從各國保障房建設的歷史實踐來看，保障房體系構建的核心問題是：（1）保障房的需求在經濟發展的不同階段往往體現出不同的層次，是一個動態變化的過程，需求呈現剃度變化趨勢，如何評估不同階段的具體需求結構，並以合適的方式進行提供始終是各國探索中未能有效解決的一個問題。（2）政府通常作為保障房的建設的主體始終面臨提供住房保障福利與財政收支壓力之間的困境，這導致各國在保障房的提供過程中不得不思考如何引入市場資金參與甚至公房私有化的問題，而這本身是政府責任的社會化，如果不能探索出一條可持續的建設與運營模式，那麼保障房建設則難以保持一貫性。因此，要麼出現市場機制提供，供給不足，政府機制提供，需求過度的問題，那麼界定政府與市場之間的界限是一個核心問題。歸結起來，保障房建設是一個世界性難題，並突出表現在三個方面：資金、分配與退出機制問題。除此之外，還面臨幾個常見的困難：

　　（一）存量公房的維修、管理和產權處置始終是挑戰巨大的三個關鍵問題

　　對於已經建成的存量公房（通常為針對低收入家庭的租賃住房），無論是發達國家還是發展中國家，都面臨三個關鍵，又相互關聯的問題：維修、管理和產權處置。

　　1，維修。這對於公房存量規模較大且房屋物質屬性惡化嚴重的國家來說，是一個短期內必須解決的棘手問題。與之相關的維修活動表現為三個方面：其一是修復房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態；其二是改善，使之跟上社會平均住房條件提升之後的變化，即避免公房住戶居住條件和環境與社會平均水平差距擴大；其三是如果住房質量已惡化到維修成本大於收益的邊界，則不得不翻建。

　　2，管理。這是一項長期、挑戰較大的工作，主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對管道、水電系統、垃圾處理等例行事務檢查和維護。有效管理和維護的終極目標是保持物業的資產屬性，即使之能夠以市場價格升值併產生穩定的現金流，如果不能實現這一目標，則公房運營難以持久。

　　3，產權處置。誰最終擁有物業產權本質是一個政策界定，它取決於政府的目標和定位，即政府希望個人、社區、盈利性和非盈利性組織各自承擔什麼樣的角色，或者希望建立一個全國範圍內的統一租賃市場，還是一個區域性市場。從國際經驗來看，政府直接擁有產權所產生的最大問題是財政的不可持續性，最終的處置辦法往往是政府把部分產權出售給住戶、盈利性或非盈利性組織和開發商，但總把另一部分產權始終控制在政府手中，以保證持續持有一定規模的公房存量。

　　（二）增量公房的供給方式側重於供給端補貼還是側重於需求端補貼始終是一個難以取捨的平衡

　　針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取捨關係即政府應該側重於「供給端」還於側重於「需求端」提供財政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區別在於：供給端補貼考察的依據是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭；需求端補貼考察的依據則是低收入家庭的住房可承擔能力，即當存量缺口基本彌合以後，直接將財政補貼發放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區域的住房項目，或者直接由其到私人租賃市場選擇。在此條件下，國際普遍的政府財政補貼標準是基於住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供（例如，住戶月收入為2000元，比例設定為30%，市場平均租金為1000元，則政府的補貼額為1000-2000*30%=400元）。

　　綜合國際上的一般經驗，供給端與需求端補貼的邊界通常是：（1）在工業化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是「住有所居」的最低標準也難以滿足，這個階段主要以供給端補貼，由財政出資大規模新建為主，英國工業化初期、美國「大蕭條」時期及日本戰後均是如此。（2）隨著住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭戶均住房套數達到1的邊界，且城市化率達到一定水平之後，則轉向以需求端補貼為主，具體的方式通常是：一是直接對低收入家庭發放租房券，或者給予一定比例的財政補貼（美國60、70年代的做法）；二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補充公房，即由補貼新建轉向補貼購買，保持公房存量平衡（日本90年代之後的做法）。

　　（三）初始政策邊界往往難以界定

　　結合國際經驗，對於中國這樣的正處於保障房大規模啟動的初期階段，最為核心的政策含義是初始的政策邊界最為重要，這通常涉及四個問題：（1）為何而建，這是一個需不需要的問題，任何國家無論處於什麼樣的發展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項政府責任，因此這與商品房市場的房價高低沒有關係，建與不建的選擇也不應取決於商品房調控的需求；（2）為誰而建，確定保障房覆蓋的範圍，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，並由此確定新建的規模，這需要對城市家庭的收入情況、現有住房條件、存量住房結構進行統一的摸底，以形成初始的決策信息；（3）如何建，這是一個資金匹配問題，即資金來源（負債）和資金使用（資產）期限不匹配，雖然用於出租的公房是一項資產，其收益的現金流表現在長期，當期僅以租金或資產折現的形式體現，而開發過程的負債結構通常是一次性支出。因此，平衡公共項目的資產負債結構的配比關係是這裡的重點，發達國家的經驗在於債券融資或資產證券化，將短期問題長期化。（4）建後管理，即需要從政府層面解決產權歸誰、誰來維修、誰來管理的問題，從發達國家經驗看，這應該是最難處理的一個困難。

　　綜合而言，不同國家針對低收入家庭的住房政策通常是一個試錯與校正的過程，幾乎不存在一種可以成功複製的模式，但從不同國家的試錯經驗總結，最為關鍵的第一步是合理界定政策的初始條件，這會在很大程度避免後續校正的難度，最大限度地降低制度運行成本。

　　來源：本文節選自巴曙松教授著作《房地產大周期的金融視角》，該書於2012年3月由廈門大學出版社出版發行。

　　房地產大周期的金融視角/巴曙松力作