50個省，未來的另一種可能 - 《地圖（印象地理）》的日誌 - 網易博客

50個省，未來的另一種可能

圖：從秦漢至宋，秦嶺南北一直分屬於兩個一級政區。元時為加強統治，將秦嶺南一部分（今漢中、安康）劃入陝西行省，以使四川無險可守，並沿襲至今。而事實上，漢中的地理、人文更接近於四川，雖經陝西的多年管轄，但和關中、陝北存在著明顯差異，不但自然景觀大為不同，區域內許多縣治的語言也屬於西南方言，主食亦從面轉為了米。

現行的省級區劃承繼自元朝的行省制度。元朝建立後，改「山川形變」為「犬牙交錯」，打破過去以山川河流為分界的自然地理區劃，採用省際邊界交錯分配的辦法。從歷史上看，傳統省級建制（省制）意在「鎮撫」而非「牧民」。它從空間上進一步強化了中央對地方的控制，一定程度上防止了某些省份憑藉山川天險成為「行塞之國」，發展地方割據實力。但是，人為對自然經濟區完整性的破壞也牽制了地方經濟的發展。隨著現代社會商品交流日益頻繁，地域分工協作加強，犬牙交錯的省級邊界對經濟的影響越來越嚴重。

平衡的藝術

由於人口密度有別，自然條件迥異，民族分布不均、歷史傳統差異等原因，中國省級政區之間規模非常懸殊。以現行的省級行政區劃來看，在面積方面，新疆維吾爾自治區面積達166萬平方公里，佔中國陸地國土面積的1/6，而上海市僅6340平方公里，相差260倍;人口方面，河南省人口超過1億，而西藏自治區人口不足300萬。省區規模相差過於懸殊，必然造成行政管理層次和幅度方面參差不齊的混亂狀態。《憲法》規定，我國行政區劃層次主要為省、自治區—縣、自治縣、縣級市—鄉、民族鄉、鎮三級制。目前，我國省級行政單位平均轄縣92個，超過半數的省區轄縣超過100個。一個省直接管理100多個縣，難度之大可想而知，也會因而造成行政效率普遍較低，而對於邊遠地區交通不便的縣的管理，實際上形成了鞭長莫及之勢。為加強行政管理，在省、縣之間派生出了一些中間環節，出現了「地級市」這一不為《憲法》所承認的管理層級。

在行政區劃的理論與實踐中，區劃層次與管理幅度是一對矛盾，管理幅度小，層次可能要增加；層次減少，管理幅度又可能增加，必須在二者之間尋求一種平衡。

德國地理學家沃爾特·克里斯泰勒於1933年在《南部德國的中心地》一書中提出了中心地理論，他創立的管理體系模型是由一個高級中心地和六個低級中心地組成，這個高級中心地為包括其本身的七個中心地服務，謂之K7系列，即等級自上而下，中心地數目成7倍增加。這種布局在政治上、經濟上都比散布聚落更便於管理。根據這一理論推算，我國省級行政區應為49個。如果按照我國《憲法》規定的省—縣—鄉三級體系，以歷史上最為穩定的2859個縣級行政區為基數，假設各級行政區管理幅度一致，則我國省級行政區應為53?54個。

不絕於耳的分省之議

自清末維新運動中康有為提出劃小一級政區的主張以來，分省之議乃不絕於耳。康有為提出撤廢省制，改省下的「道」為中國地方最高行政單位;同時指出中國省區過大，必須縮小並重新劃分。康有為的主張為光緒帝所接受，雖遭頑固派之反對而未果，但由此拉開了國人關注、研討中國省級行政區劃改革大討論的序幕，其影響十分深遠。之後，梁啟超、章炳麟等學者也紛紛撰文要求改革省制，探討改革的步驟和方案。

中華民國初期，重劃省區之說更是高漲，不僅有政府要員參與和支持，而且學術界廣泛研討，發表了大量論著。1912年，宋教仁發表《中央行政與地方行政之劃分》，主張重劃省區。民國二年，時任國務總理熊希齡亦抨擊舊省制，並把廢「省」改「道」作為施政的三大方針之一，但是未有任何實際行動。1917年，段祺瑞政府《改革全國行政區域意見書》提出縮小省區方案，擬在全國設47省、7個特別區，然而在軍閥割據的形勢下只能成為紙上談兵。1930年，國民黨中央委員伍朝樞、陳銘樞提出關於縮小省區的提案。1946年10月，南京國民政府在內政部設置方域司，其重要任務之一是擬制重劃省區方案。方域司司長傅角今在全面比較各種重劃省區方案後提出了一個較以前最為詳盡的方案，對劃省的原則、省區數量、規模(人口、面積)、省名與省界、省會與轄縣、市與海軍要塞區進行了系統研究論證，提出56省、2地方、12直隸市的新省區劃分方案，可以說是新中國成立前中國省級行政區劃問題研究的系統總結性成果，也是最詳實、最具有操作性的改革方案。此外，胡煥庸、黃國璋、洪紱等學者也紛紛著文，提出重劃省區的方案，這些方案認為，全國以劃分為50?70個一級政區為宜。

新中國成立後，我國行政區划進行過多次重要調整，但由於行政區劃研究的政治敏感性，分省之議基本上沉寂下來。改革開放後，特別是以1989 年11 月在江蘇崑山市召開的「中國行政區劃研究會成立大會暨首屆行政區劃學術研討會」為標誌，省制改革與調整重新成為學術界的研究熱點，許多學者相繼發表有關研究成果和調整方案。譚其驤先生通過研究中外各種政區劃分制度的利弊得失，基於各地區的社會、經濟、文化現狀，提出其50道的分省改革方案；郭榮星先生通過計算省級行政區的規模，從加強省區接壤地區的經濟發展角度，提出43個一級行政區的調整方案；周振鶴先生提出以現有的省區為基礎，將其一分為二或三，同時進行有限度的省界調整；浦善新提出了將全國劃分為50?60個省、自治省、都市省和特別行政區方案；戴均良先生提出以新增直轄市來達到劃小省（區）的目的；劉君德先生提出了59省方案??就連美國前總統尼克松在1972年訪華時也曾建議我國政府劃小一級行政區域規模，把現有的30個省市自治區擴展為50個左右。如今，分省也成為互聯網上的熱議，不少民間人士紛紛推出自己劃分的有具體名稱與界線的新省行政區劃圖。

順應潮流之舉

分省之事，古今皆有例證。早在東漢永興二年（154年），因巴郡領域廣大，屬縣甚多，管轄頗為不便，時任巴郡太守的但望便上疏，申述理由，要求將巴郡一分為二。至195年，巴郡最終析分為永寧、巴郡、固陵三郡。在清一代，康熙二年（1663年）陝西分省，東為陝西，西為甘肅；康熙三年，湖廣分為湖南、湖北兩省；康熙六年，江南分省，東為江蘇，西為安徽；光緒十一年（1885年）山東划出遼東都司。近有1988年，我國第二大島嶼海南島從廣東省析出，建立海南省；1997年重慶市從四川省划出，歸中央直轄，設重慶為直轄市。四川本是個人口大省，加之土地遼闊，省區內的東、西兩部又在歷史上曾分屬巴、蜀兩個文化區域，分省的呼籲已存在多時，至此四川一分為二，應該說是順應潮流之舉。

從我國現行的省級行政區劃現狀來看，許多省區確實有調整的必要。新疆是區域版圖最大的省級行政區，世界上僅有17個國家和地區（不含中國）的面積大於現在的新疆，且由於天山的阻隔，南北交通極為不便；從民族構成上來說，南疆與北疆也有較大差異，南疆以維吾爾族為主，北疆則為漢、回、哈薩克、維吾爾等民族雜居共處，南疆、北疆的分置可以說是已水到渠成。內蒙古自治區區域版圖狹長，東西跨度達2400多公里，橫跨東北、華北、西北三大區，東西地理環境、經濟、文化等方面均存在較大差異，對內蒙古自治區進行拆分顯得非常必要。河北廊坊的三河、大廠、香河3市縣屬於河北省的飛地，為京津兩市所包圍，為保持地域齊整和便於管理，可以考慮劃入北京或天津。淮海平原作為一個自然地理單元，分別被河南、山東、安徽、江蘇四省分割得支離破碎，但經濟和文化的聯繫仍是一個不可分割的整體。而淮海經濟區日趨成熟，以徐州為中心建立新的省份，以淮海經濟區劃為其區域版圖，將有利於經濟一體化，不僅可為亞歐大陸橋經濟發展和欠發達地區採取特殊的經濟政策提供良好的條件，同時也可以徹底解決目前江蘇、山東之間關於微山湖區域的邊界糾紛。

從長遠發展來看，省級行政區的進一步分割組合與增加數量、縮小轄境以提高地方行政效率，會成為未來的趨勢。但省級行政區劃的改革、調整是一個很複雜而敏感的問題，牽一髮而動全身，既要充分考慮經濟聯繫、地理條件、人口密度等客觀因素，又要同時維護社會穩定、民族關係和諧等人文要素，路漫漫其修遠兮，但求上下而求索。 (作者：方華)

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