全面推進依法治國重大戰略意義
全面推進依法治國重大戰略意義
——十八屆四中全會精神解讀
來源：
李松林首都師範大學馬克思主義教育學院院長
核心提示：報告全面闡釋了十八屆四中全會為什麼以依法治國為主題、法治理論的方方面面、旗幟鮮明的論述了依法治國的重大理論和實踐問題以及十八屆四中全會的亮點等四個問題，彰顯了中國共產黨對推進依法治國的堅定決心。伴隨著黨的十八屆四中全會決定貫徹實施，國家治理領域必然迎來一場廣泛而深刻的變革，一個充滿生機的法治中國正在向我們走來。
一、毛澤東時期
中國共產黨依法治國的理論與實踐裡面，我講的第一個是毛澤東的法治思想。可能大家都是對毛澤東的經濟、政治、文化、社會問題都比較了解。但是對毛澤東的法治思想可能了解不深。我們對毛澤東的法治思想應該有一個正確的評價問題。
習近平說要正確評價兩個30年，要正確的評價毛澤東和毛澤東思想。我們下面對毛澤東的依法治國思想做一個扼要的評述和歸納。
第一，注重憲法建設，主張依憲治國。看來依憲治國並非始自於今日。
1949年9月29號中國人民政治協商會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，因為當時沒有來得及開人民代表大會。所以我們就用《共同綱領》代替憲法。到1954年我們條件成熟了，召開了全國第一次全國人民代表大會，在這次會議上我們制定了憲法，這個憲法也稱為「五四憲法」。這是中華人民共和國的第一部憲法，是中國法治現代化進程的一個里程碑。我們今天的憲法是1954年憲法不斷延續和修正。
第二，堅持民主權利和人民民主專政相統一。社會主義民主是社會主義法治建設的基礎和前提。而社會主義法治是社會主義民主的一個體現和保障。五四憲法確立了人民民主專政為我國的政權組織形式，其涵義就是在人民內部實施民主，而對敵對勢力和犯罪分子實專政。
今天我們都知道小平同志堅持四項基本原則，堅持什麼？堅持的就是馬克思主義、人民民主專政。我們今天怎麼能說搞法治就不要人民民主專政呢？有些人就是成心把它們非得對立起來。毛澤東講的是什麼？對敵人實行專政，對人民實行民主，這就叫人民民主專政。難道說今天不對敵人實行專政？在對敵人實行專政問題上，毛澤東還是有一些真知灼見的，表現在以下三條：其一，提出了死刑緩期執行制度。其二，建立了勞動改造罪犯的制度；其三，實行有中國特色的管制刑制度。
第三，依法治理貪污腐敗。其一，倡導廉潔，依法治貪。毛澤東一生倡導廉潔，要求共產黨員要不謀一己私利，為人民群眾服務，特別在七屆二中全會我們即將走向全國的時候，我們都知道毛澤東在七屆二中全會報告裡面提出來要警惕資產階級糖彈的攻擊，同時提出來「兩個務必」：務必保持謙虛謹慎不驕不躁的作風，務必保持艱苦奮鬥的作風。「三反」、「五反」運動，為了正確處理貪污行為，我們黨在毛澤東思想指導下，先後頒布了這三部法律，《中央節約檢查委員會關於處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》，這是三反。《中央節約檢查委員會關於追繳貪污分子贓款贓物的規定》，最後一個《中華人民共和國懲治貪污條例》。這三部法律文件在當時起的作用非常之大。其二，懲辦和寬大相結合，著重打擊大貪污犯。今天習近平提出來老虎蒼蠅一起打，打老虎不是習近平的發明，打老虎是毛澤東的發明。毛澤東當時就提出來大老虎、中老虎、小老虎。大老虎，劉青山、張子善是大老虎。網上說殺了劉青山、張子善管了我們黨幾十年。這一點誰也沒有人去否定。1937年槍斃黃克功的時候，黃克功說不要槍斃我，讓我死在抗日前線，但是最後毛澤東寫了一封信，黃克功看完信以後，他認為毛澤東信寫的是對的，甘願領刑。黃克功是一個有戰功的人，但是為了談戀愛，
二、鄧小平時期
小平的法治思想萌芽於黨的十一屆三中全會前後。1978年12月13號，小平在中央工作會議上做了一個報告，就是《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，這個稱為我們黨內思想解放的一個里程碑。這是小平法治思想的一個邏輯起點。起點的表現是什麼？兩條。第一，充分強調和加強民主和依法保護公民權利的重要性，第一次提出了民主必須制度化、法律化的觀點。第二，完整的表述了我國社會主義法治的基本原則：有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究，這就變成了新時期在依法治國方面的16字方針，到今天為止，我們依然提倡這16字方針。而這16字方針是小平率先提出來的。
1980年到1986年是小平的法治思想進一步發展的階段。這個階段的特點是理論和實踐相結合，開始了中國民主制度化、法律化的法治建設，並在實踐中豐富和發展了他的法治理論。在小平帶領之下，我國制定了1982年憲法，它以法律的形式規定了我國根本制度，首次宣布憲法具有最高法律效力，而且提出來「一手抓建設，一手抓法制」的觀點，換句話說就是兩手抓。「兩手抓」的思想是小平一個非常獨特的思想。
1987年中共十三大之後，小平的法治思想深化發展和成熟。他進一步把民主與法治思想同中國的現代化緊密結合起來。要解決中國現代化的最終發展問題，還是要強調法治。
鄧小平法治思想的主要內容，概括起來有以下五點：
第一條，崇尚法治，反對人治。小平沒有實行終身制，他的退休改變了我們黨的狀況，到今天為止形成了一種制度，這個制度都要繼續下去。從胡錦濤開始，明確表明了一屆就是10年，再做就是違反憲法，而憲法高於一切。所以在去年3月份人代會結束的時候，習近平、李克強都是向《憲法》宣誓。而且他在《關於政治體制改革》一文裡面提出，要通過改革處理好法治和人治的關係問題。16字方針我前面說過了。
第二，推進民主法制化建設。民主跟法治的辯證關係，搞民主也要搞法制。小平強調了法制的健全和完備，必須依賴於民主的基礎和前提。如果民主化程度不夠，法制化的程度絕不會高。沒有民主，法治還能行得通嗎？所以民主和法治的關係是相輔相成的。
第三，堅持兩手抓，兩手都要硬。
第四，培養公民的法制觀念，提高全民的法律素質。
第五，完善法律監督體系，提高司法人員的素質。今天看來，要真的實行法律至上，執法環節至關重要。
三、江澤民時期
在黨的十五大，江澤民提出依法治國。他強調，我國經濟體制改革的深入和社會主義現代化建設跨越世紀的發展,要求我們在堅持四項基本原則的前提下,繼續推進政治體制改革,進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家。江澤民是第一個提出依法治國的人，第一個提出建設法治國家的人，寫入《黨章》綱領性文件的人。應該說也是帶有里程碑的色彩。
江澤民的立法思想。立法是首要環節，立法裡面要特別注意良法的問題。第一，強調立法工作中必須堅持立法的高質量和社會主義法制統一。如果沒有高質量的法律，那對市場經濟就是一種誤讀。第二，提出立法任務。立法的任務就是當前要抓緊制定和完善保障公民權利，維護社會安定和人民正常生活的法律，抓緊制定保障改革開放和經濟宏觀調控方面的法律以及有關發展農業、交通、能源、教育、科技方面的法律，還要抓緊制定和修改有關懲治犯罪和促進廉政建設方面的法律。他講了五個方面立法的任務要求。第三，進一步完善行政立法。現在十八屆四中全會強調了依法行政。第四，經濟立法和修法必須齊頭並進。立法跟修正原來的法律同步進行，只有這樣才能使我們的經濟在法律軌道上正常運行。
江澤民的執法思想。執法思想里人民主權是執法的前提，社會主義的本質是人民當家作主，國家一切權力屬於人民。所以，我們制定法律的時候考慮人民因素應該放在第一位。第二，依法行政是執法思想的主線，依法行政是推進依法治國的關鍵。江澤民指出來要加強執法監督，堅決糾正以言代法。
司法方面。司法，亦稱法律適用，指國家司法機關依據法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。第一，強調了司法獨立。憲法126條規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這次四中全會《公報》裡面跟三中全會《決定》裡面都提出，讓老百姓在每一個司法案件中都感受到公平正義。這句話說起來容易，做起太難了。現在率先在司法系統實行改革，這就叫相對司法獨立，杜絕金錢案、人情案。第二，強調加強政法機關和隊伍的建設。江澤民強調要從嚴治警。
監督思想。完善民主監督，認為一切幹部都是人民公僕，必須受到人民和法律監督，黨內監督、法律監督、群眾監督，發揮輿論監督。
還有一個是普法思想，要求跟小平同志一樣的，具體我不多說了。
四、胡錦濤時期
胡錦濤時期，要落實依法治國的基本方略，在全社會大力弘揚社會主義的法治精神。當時以胡錦濤為首的黨中央倡導社會主義法治理念，這個理念概括有幾個方面：
第一方面，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。社會主義民主政治，就是黨的領導、人民當家做主、依法治國。黨的領導是核心，人民當家做主是出發點和歸宿。法治強調了兩個方面，鞏固黨的領導和堅持社會主義。保障人民群眾當家做主是法治的目標。
第二方面，公平正義是和諧社會的重要特徵。十八大報告裡面提出了社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀裡面在社會層面我們強調了公平正義。中國共產黨廉政條例裡面提到黨員幹部、家屬和子女不許經商。
第三方面，法治運行過程中的各個環節協調統一。法的運行環節，包括了立法、執法、司法、守法，這幾個方面。切實轉變司法理念，堅持三個至上。所謂的三個至上：黨的事業至上、人民至上、憲法至上。在黨的十七大會議上，胡錦濤同志強調科學發展觀第一要義是發展，核心就是以人為本，堅持以人為本的法治觀，尊重個體，這是胡錦濤時期一個特點。
第四方面，尊重和保護人權。以前我們對人權問題是不提的，現在引入憲法，這是我們的一大進步。民主法治觀。第一條，黨內民主是社會主義法治建設的基礎。第二條，人民民主是社會主義法治的生命，強調民主法治。第三條，社會主義法治建設過程中，強調多黨合作。這一條，胡錦濤同志是方方面面都注意到了，因為民主黨派裡面有八個民主黨派和共產黨所處的地位是平等的，所以我們應該把民主黨派考慮進來。法治跟德治相結合。法治跟德治相結合，依法治國、以德治國，這是江澤民提出來的，胡錦濤時期仍然強調這個觀點。
五、習近平時期
習近平總書記的法治理念。習近平總書記的法治觀念和十八屆四中全會是完全吻合的。建設法治中國是習近平總書記提出的重大戰略思想。十八屆四中全會強調法治中國，它就是一個重大的戰略思想，它不是策略，是戰略。
2013年2月，習近平總書記在中央集體學習的時候重申了依法治國的新16字方針。原來16字方針是小平同志提出來的，現在叫科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法。立法，我們的權力機關立法的時候要立良法。嚴格執法，我們的司法隊伍在執法上要公正、公平。公正司法，我們司法的時候千萬不要再出現過去的錯誤。老百姓都要守法。
這次全會首次提出兩個三：三個共同推進、三個一體化建設。共同推進是什麼？依法治國、依法執政、依法行政。堅持呢？法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。所以這都是習近平總書記提出來的非常重要的思想。
下面我們對法治中國思想內容做一點扼要的概括。
第一，堅持科學立法。既要解決實際問題，更要發揮立法的引領和推動作用。習近平總書記指出要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢並舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、實效性、系統性。完善立法工作機制和程序，要發揮立法的引領和推動作用，這一條是非常明確的。
怎樣才能發揮它的歷史任務呢？其一，要使法律能夠滿足群眾的期待，反映經濟社會的發展要求。20年來，我們首次大規模的修訂《消費者權益保護法》，提出了七天無理由退貨。如果你不實行無理由退貨，那麼我要追求你的法律責任。你們知道現在買東西，很多年輕人都不出門就買了，上商場幹嗎去？上商場看看這個衣服合適不合適，這個號大小，我不在商場買，商場佔地成本高，衣服就貴，我回家買，我看完了，我回家上網上買，買同一型號的。現在商場干不過網路一族。而網路一族是通過網路，你見不著人，容易騙你，所以現在要求無理由七天退貨，否則追究法律責任。
習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼已經不是有沒有，而是好不好，管用不管用，能不能解決實際問題。
這次習近平總書記在文藝工作會上講到了文藝為誰服務的問題，他又重申了1942年毛澤東在延安文藝座談會上的講話，必須明確為誰服務，文藝要為誰服務？要為人民群眾服務。所以提出來文藝不能成為市場的奴隸，不能媚俗、庸俗。
再有就是你們看到的已明確的68件立法項目中，修改《食品安全法》、《行政複議法》、《大氣污染防治法》、制定《土壤污染防治法》、《社會援助法》等等都要進入修法環節。而修法環節裡面，《食品安全法》我們放在最重要的位置，因為現在敢吃什麼，不敢吃什麼，都把握不住了，沒人管了。其次，要注重發揮立法在深化改革進程中的引領和推動作用。習近平總書記指出，凡屬於重大改革都要於法有據，在整個改革過程中都要發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。十八屆三中全會通過的《決定》，第一次對我國實行40多年的生育政策進行了調整，那就是對獨生子女可以生兩個孩子，這回給予了肯定。中國人口相當於世界人口的五分之一，但是我們的成長率呢？只有十分之一。
第二，堅持嚴格執法。既要依法執政，也要依法行政，在法治軌道上推進各項工作。首先，關於推進依法執政。轉變領導幹部的思維觀念，要履行好執政興國的重大職責，必須依據《黨章》從嚴治黨，依據《憲法》治國理政。十八大以來我們制定了一系列的法律。其次，要依據《憲法》治國理政。對我們國家來說，《憲法》是國家根本大法。首先是依憲治國、依憲執政。堅持依法治國，依法執政，領導幹部必須提高運用法治思維的能力。
第三，堅持公正司法。讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。人們對美好生活的嚮往就是我們的奮鬥目標。英國哲學家培根講過，一次不公正的裁決，其惡果甚至超過10次犯罪。因為犯罪無視法律，好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律。堅持公正司法，首先要堅持司法為民。習近平總書記提出四個絕不允許：絕不允許司法人員對群眾報警救助置之不理；絕不允許普通群眾打不起官司；絕不允許濫用權力侵犯群眾合法權益；絕不允許執法犯法造成冤假錯案。
第四，堅持全民守法。建設全民守法，著力點就是要營造學法、懂法、守法的社會氛圍，要增強全體人民對法律的一個信任感。這是習近平總書記多次強調的，堅持依法治國和以德治國相結合。
建設法治中國的特點是什麼？概括起來就是三個方面，第一，法治中國不是就法治談法治，而是在全面深化改革的新階段就如何治國理政、治軍安民以及達到什麼樣的目標提出了總體思路，是治國理政、治軍安民的一個總體性戰略。第二，法治中國不是僅僅為了治標，更重要的是為了治本，是標本兼治，從根本上解決問題。第三，法治中國不僅限於當下的國家治理，而是與國家形象的塑造緊密聯繫在一起，是與積极參与和推動治理體系緊密聯繫在一起，是站在歷史與現實、中國與世界交匯的時空坐標上尋求中國與世界的和諧發展、和平發展有序發展的路徑和方向。
六、十八屆四中全會的新亮點
十八屆四中全會的新亮點。
第一，十八屆四中全會第一次提出了建設中國特色社會主義法治體系的概念。全會提出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。十八屆四中全會的主旨，主要就是兩個問題。一個是明確了總目標，建設中國特色法治體系、建設社會主義法治國家。再一個是怎麼做，兩個方面。具體講就是在中共領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。
實現總目標，必須堅持共產黨領導，堅持人民民主地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國、以德治國相結合。十五大報告率先提出了依法治國，建立社會主義法治國家問題。1999年《憲法》第三次修改，也明確了實行依法治國，建設社會主義法治國家的問題。依法治國和建立社會主義法治國家之間還有一個具體道路、方式、方法這樣的目標。依法治國是前提，通過建立中國特色社會主義法治體系這樣一個手段來最終實現社會主義法治國家的問題。現在經過了七八年的探索，我們在這塊成熟了。我們要通過建設社會主義法治體系來達到建設法治國家的目標。要做好六項工作。第一點，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。第二點，深入推進依法行政，加快建設法治政府。第三點，保證公正司法，提高司法的公信力。第四點，增強全民法治觀念，推進法治社會建設。第五點，加強法治工作隊伍建設。第六點，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。除了這些還要做好四項工作：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。
第二，提出依法治國的指導思想。這次全會強調全民推進依法治國，必須貫徹落實十八大和十八屆三中全會的精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神。這個系列重要講話，中共中央宣傳部把它凝練為12個方面。這12個方面都是十八大以來把馬克思主義同中國具體實際相結合的馬克思主義中國化的治國理政的新經驗。我們現在把新經驗、新論斷都融入我們的指導思想之中，以便於我們對十八屆四中全會又有一個更深刻的理解。
第三，依法治國首先要堅持依憲治國。1996年學術界最早提出依憲治國。2004年胡錦濤同志第一次肯定這個概念，同時在講話中講到了，依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。
第四，全會深刻論述了黨的領導和依法治國的關係。第一條，黨的領導是社會主義法治最根本的保證。十八屆四中全會強調黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保障。我國《憲法》確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導是建設社會主義法治國家的根本要求，是黨和國家的根本所在。全國各族人民的利益所系是全面推進依法治國的其中應有之意。所以搞依法治國，黨的領導是在前面的，在堅持黨的領導的前提下實行依法治國。
第二條，黨的領導和社會主義法治是一致的，這是全會裡面所強調的。2013年8月19號在全國思想工作會議上，習近平總書記強調了黨性和人民性的一致性的問題。黨性跟人民性是一致的，那麼黨的領導跟依法治國也是一致的。所以全會強調黨的領導與社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，只有在黨的領導下依法治國，實行法治，人民當家做主才能充分實現國家和社會生活法治化，才能有序前進，就是這個道理。
第三條，必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫穿到全民推進依法治國的全過程。堅持依法執政，各級領導幹部要帶頭遵守法律。帶頭依法辦事，不得違反行使權力，更不能以言代法，以權壓法，徇私枉法。要求各級人民政府、政協、審判機關一定要遵守憲法和法律，堅決查處執法犯法違法用權力的問題。
第五，四中全會強調重大決策終身責任追究制度。
健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法視察、集體討論確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。一個是責任追究，再一個是倒查，現在抓貪官都是從倒查裡面出現的。如果都看領導臉色，不依據法律，不依據科學，就麻煩了。終身追究、倒查，這樣我們每一個同志才會謹言慎行。
中央高度重視大力推進決策化、民主化、法治化。所以十八大強調堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制的程序，發揮思想庫的作用，建立健全決策問責和糾錯制度。完善黨內法規也是一項新的舉措。黨員幹部都有專門的法規，不能違背法規。我們黨員和黨員幹部今後更要謹言慎行，要符合規則，符合規矩。所以這是我們黨在反腐敗的問題上，從治標走向了治本。制度管人，法規管人，這樣就逐漸使黨內的幹部清正、政府清廉、政治清明。
四中全會對法治隊伍、工作隊伍建設提出了新的要求。第一條，強調要著力建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍。這四個忠於是非常莊重和莊嚴的。第二條，強調建設高素質的法治隊伍。習近平總書記講的從嚴治黨的八條，第二條就是思想建黨和制度建黨相結合。習近平總書記2014年在北師大講了四條，第一，要有堅定的信念。第二，要有道德情操。第三，要有深厚的學識。第四，要有仁愛之心。第三條，強調正規化、專業化、職業化，還強調準入制度。第四條，構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。
第五條，創新法治人才培養機制，形成完善的中國特色社會主義法學理論體系、學科體系、課程體系、推進中國特色社會主義法治理論進教材、進課堂、進頭腦。當代大學生四門思想政治理論課，一門叫做《馬克思主義基本原理概論》，一門叫做《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》，一門叫做《中國近現代史綱要》，還有一本叫做《思想道德修養和法律基礎》。這一次這門課的法治觀念就進一步會加重了。不光進教材，關鍵是進課堂，進頭腦，法治進課堂，進頭腦，這些都是值得我們深入研究的一個話題。
老一輩非常關心青年一代成長問題，所以我在講課的時候，一定要告訴青年教師，一定要灌輸正能量，只有這樣才能讓我們的社會變得更好，謝謝大家。
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