林海虹、田文林：第三世界軍人干政及其政治轉型

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林海虹、田文林：第三世界軍人干政及其政治轉型

發布時間:2011-10-20 11:34 作者:林海虹、田文林字型大小：大中小點擊:227次

　　（內容提要）第三世界政權更迭現象頻發，許多國家交替出現軍人干政與弱勢民主。本文認為，造成這種困境的主要根源是現行制度代表性和有效性不足，因而使無論哪種治理方式都難以持久。而第三世界政治變遷要想真正走出這種政局不穩困境，必須循序漸進，加大推進社會公平改變。

　　（主題詞）第三世界政治轉型軍人干政

　　（作者）林海虹中國政法大學馬克思主義學院講師、博士，主要從事國際政治、比較國際政治經濟學研究；田文林中國現代國際關係研究院副研究員、博士，主要從事中東政治、民族宗教和第三世界問題研究。

　　問題的提出：第三世界「翻烙餅」式的政治轉型困境

　　在第三世界[1]，軍人干政現象十分普遍。在拉美，20世紀50年代末多數拉美國家仍是文職政府，但從60年代到70年代中期，20個拉美國家中有12個建立起軍人—威權統治，而其他5個國家（多米尼加、墨西哥、海地、古巴、尼加拉瓜）雖掌握在文職官員手中，但軍人與權力關係相當密切。[2]其中玻利維亞自1825年獨立以來，共發生200多起軍事政變，成為世界上發生政變最多的國家。非洲情況也是類似。從20世紀60年代中期到80年代，非洲共發生240多次軍事政變，其中成功70多次，其中有11個國家發生過10次以上的軍事政變，20多個國家建立過軍政府。1963年在非統組織憲章上簽字的29位非洲國家元首，有17位被軍事政變推翻。亞洲軍人政權也並不罕見。中東許多國家（如埃及、敘利亞、利比亞、伊拉克等）都是20世紀五六十年代通過軍事政變上台。南亞的巴基斯坦、孟加拉國等國更是頻現軍人干政，其中巴基斯坦獨立62年，軍人統治就有35年。在東南亞，泰國現任國王普密蓬在位60年中，先後歷經了19次政變；而緬甸軍政府更是自上而下，控制著所有部門。但到上世紀90年代蘇東劇變後，第三世界又出現了亨廷頓所稱「第三波」民主化浪潮，許多國家建立或重新恢復多黨民主。但在民主化20多年後，由於大部分民主體制運行效果不佳，不少第三世界民眾對民主支持率下降到60-65%，部分還降到50%，同時許多國家對「強政府」支持率不斷上升，許多國家達到近50%。以非洲為例。近兩年來，茅利塔尼亞、幾內亞、幾內亞比索、馬達加斯加等國相繼發生軍事政變，加上2010年2月尼日軍事政變，非洲近期已經出現了多起軍事政變。由此使第三世界政治轉型出現「翻烙餅」式的反覆動蕩。

　　那麼，什麼原因導致軍人干政現象頻繁出現？為何這類政權在還政於民後依然難以擺脫政治衰朽狀態？這類國家政治轉型應沿著怎樣的道路前行？這些兼具理論和現實意義的重要問題，均值得深入探討。

　　一、政治衰朽與軍人干政現象出現的必然性。

　　（一）代表性和有效性不足導致政治衰朽

　　政治的本質就是「誰得到什麼，如何得到」，[3]該命題潛含了衡量政治變革的兩大基本標準：「誰得到什麼」涉及政權代表性（即階級性），具體說就是政權在政策制定和利益分配方案時，側重照顧哪個階層的利益。階級基礎越寬厚，國家越穩固強大。而「如何得到」涉及政府在配置資源、政策實施中的有效性問題。一個政府能否為民眾提供更多的公共產品，僅有良好的意圖和政策計劃是不夠的，更重要的是要有執行政策的能力。因此「各國之間最要的政治分野，不在於它們政府的形式，而在於它們政府的有效程度。」[4]政府執行能力越強，資源配置效率就越高，國家就越強大。代表性與有效性構成了衡量政治優劣的基本尺度：越是代表性強，有效性高的政權，政體優越性越明顯；而代表性不足、有效性差，很容易導致國家孱弱、政治衰朽。

　　當年西方列強在崛起過程時，幾乎都是代表先進生產力的階級佔據統治地位，並將建立「強政府」作為實現強國的政治保障。從實踐看，這些國家幾乎無一例外採取了打擊封建貴族、變革傳統生產關係、增強政府汲取和統合能力等措施。如俄國採取的是與貴族「公開鬥爭」做法，1470年，伊凡三世屠殺諾夫哥羅德的主要特權貴族，充公82%的可耕種土地。伊凡四世繼續沿用這種方略，將數以千計的世襲貴族殺害，世襲貴族被為國家服務以換取收入的封地貴族所取代。法國則通過與貴族競爭方式，壓制封建貴族，增強國家能力。「如果國家不能同貴族的關係中取得主動，就要在國際社會中處於劣勢。」[5]

　　但很多第三世界國家政治建構並未沿著這一方向前進。在爭取民族解放時期，西方殖民者為了「非殖民化」後繼續保留殖民體系，有意識地將不合理的政治經濟關係留給新獨立國家。「殖民國家為了支持它的統治，通常會對維持甚至加強殖民地的不平等的社會與經濟結構頗感興趣……甚至殖民國家往往會造成新的特權和新的特權集團，以穩定其對殖民地的統治。」[6]殖民宗主國對那些肯於保留現狀、與西方繼續保持依附性關係的國家（如印度、巴基斯坦、錫蘭、緬甸等），欣然允許其獨立；而對那些試圖進行社會革命的殖民地（如中國、越南、古巴等等），則進行武裝鎮壓和流血鬥爭。而不少第三世界國家的民族解放領導人，也醉心於「非暴力」和平獨立，以及繼續與西方保持密切關係。因此他們沒有強力打壓代表落後生產關係的既得利益集團。這樣，他們在從西方宗主國接手政權的同時，也把落後的社會生產關係一併接收過來。19世紀獨立的諸多拉美國家，20世紀20-30年代獨立的阿拉伯國家，二戰後獨立的印度、巴基斯坦，以及東南亞的緬甸、泰國等國，差不多都是這種情況。

　　在這些國家裡，位居高位的大多是大資產階級和大地主等少數權貴。從國家治理角度看，這一階層作為不合理社會制度的利益既得者，自然要悉心維護這種不合理狀態。從政治角度看，這類統治更多時候將家族和階級利益置於民眾和國家利益之上，其共同特點就是「他們不信任自己的人民，而甘願成為西方的奴僕。他們所關心的好像就是保住在政府中的位子，以及讓個人獲得好處。」[7]從經濟角度看，這類特殊利益集團的主要目的，就在於重新分配國民收入，而不是去創造更多的總收入，因此它們的存在會導致全社會效率與總產出的下降。[8]有學者將其稱作「新世襲國家」（neopatrimonial states），認為在這類國家中，「國家引導的發展往往帶來災難性結果，因為在既有條件下，追求具體任務的公共目標與能力，被個人和特殊組織利益反覆破壞。」[9]這種不合理的階級統治和生產關係，體現到政治運行問題上，就是政治制度成為少數寡頭藉以實現自身利益的政治工具，從而導致有效性不足。不管這些國家實行何種政治制度（君主立憲制、總統制還是議會民主制），選舉程序如何規範、熱鬧，但政治家上台更多是通過少數精英間的交易，而是不取決於人民願意。

　　在阿拉伯世界，一些國家（如埃及、約旦）早在殖民統治時期就已程度不同地建立起議會民主制(這一時期被稱為「自由阿拉伯時期」）。但由於阿拉伯世界社會發育不充分，使二戰前的政權（包括殖民政權和半殖民的封建政權）程度不同地存在著精英和大眾間的對立和隔膜。在這些國家當中，基本都是國王和大商人、大地主等權貴階層獨享權力資源。民主不過是其藉以實現自身利益的方便工具。在埃及，納賽爾在1957年曾評價本國的議會民主制：「我們在1923到1953年間已經有過一個民主體系。但是這種民主給我們人民帶來了什麼好處？我告訴你，地主和帕夏統治我們的人民。他們利用這種民主來更方便地服務於封建體系。你已經看到了，封建主把農民召集到一起，並驅趕他們去投票。農民們只是根據他們主人的指令進行投票。」[10]南亞國家也是如此。文職政權只是在競選期間與底層老百姓有點關係，一旦成立了新政權，基本是在精英階層間運轉。整個統治階層與平民實際上是相互隔絕的，很難有真正的互動。如南亞國家家族政治色彩就十分明顯。如斯里蘭卡的班達拉奈克，巴基斯坦的布托和謝里夫，印度的甘地，孟加拉國的拉赫曼。民主選舉幾十年，但選來選去始終是幾大顯要家族成員。子承父業，女承母業，「孤兒寡母」等現象屢見不鮮。而東南亞的泰國、印尼、菲律賓等國也面臨類似問題。如泰國人民普遍受教育程度較低，占統治地位的社會文化是等級制（薩迪那制度），較低層次的人依附於較高層次的人。在選舉中農民一般都會按照較高層次人的意志去投票。

　　這樣，由於許多第三世界國家生產關係落後，財富分配貧富不均，理論上作為表達民意、保障個人權益實現的民主政治制度，一旦移植過來便淮橘成枳，非但未實現有效統治，反而借「民主」之名，為不合理統治模式披上現代外衣，使國家陷入持久的政治衰朽狀態。因此，某些人津津樂道的、從殖民者和平接手政權的低成本過渡，實則是個巨大的「豆腐渣工程」。「那些選擇了或被迫順從了新殖民主義道路的前殖民地，並非真會迎來非暴力的太平世界，而僅僅推遲了風雨來臨的時間而已。」[11]在後來發展過程中，這些國家付出了難以估量的代價。這種帶有封建統治性質的不合理政治經濟結構，一旦開始運轉，便如同打開的潘多拉魔盒，不停地再生產出這種不合理結構，使國家始終難以擺脫政治軟弱、經濟滯後狀態。

　　（二）軍人干政成為自我救贖的替代辦法。

　　許多第三世界政權代表性和有效性不足，使國家政治運行像感染了病毒的電腦一樣，隨著時間推移運行速度越來越慢，直到完全「死機」。在這種情況下，「重啟電腦」成為最直接的反應。而第三世界頻繁出現軍人干政現象，很大程度上就是政治衰朽引發國家癱瘓後的「重啟電腦」。

　　首先，軍人執政擴寬了這些國家的政治代表性，成為對大地主、大資產階級統治政治參與不足的替換和彌補。一般來說，軍隊及軍人政權領導人一般都來自社會中下層，如中東許多國家都是通過軍事政變推翻王權政府上台，其中埃及在1952年推翻法魯克王朝、伊拉克在1958年推翻費薩爾王朝；利比亞在1969年推翻伊德里斯王朝。而取而代之的軍事領導人，如納賽爾、卡塞姆、卡扎菲等，大多出身中下階層利益。如納賽爾是鄉村小公務員出身，卡塞姆是木匠的兒子。[12]相關的軍隊和政黨也是如此。如埃及軍隊是「地道的埃及農民子弟兵，當官的出身於農村的小康人家。軍官團則大部分是由公務員和兵士的兒子，以及農民的孫子所組成。」[13]二戰後的南美軍隊，其官員也大多出身中小資產階級。許多國家士兵出身小商人、技術工人和軍人家庭的，人數佔半數以上。而在敘利亞和伊拉克先後掌權的阿拉伯復興社會黨，也屬於典型的小資產階級政黨：「其根基既不在城市資本家階級，也不在產業工人階級，而是在由知識分子、政府僱員、工匠以及小商人組成的廣大中產階級。」[14]軍人政權的這種偏向中下層的階級屬性（當然，也有右翼軍人干政，如智利的皮諾切特，印尼的蘇哈托，菲律賓的馬科斯等等），決定這類政權更加體恤社會疾苦，注重保護中下層利益，推動社會變革，發展本國工業，進行土地改革，實行農業合作化、公費醫療和義務教育等等。因此，在某種程度上說，軍人干政意味著政治參與的擴大和政權代表性的增強，從而一定程度增強了國家的綜合國力。

　　其次，軍人政權有能力建立「強政府」，最大程度提高了政權的有效性和執行力，緩解了第三世界普遍存在的政治衰朽和軟政權化問題。在實現經濟增長過程中，制度的供給固然重要，但制度的有效實現更為重要。尤其對第三世界國家來說，由於百廢待興，同時面臨許多難題，因此他們最需要的就是建立強大政府，通過強調紀律、效率，必要時使用高壓手段，壓制不同利益集團訴求，強行降低交易成本，以順利制定和實施社會長期發展計劃。劉易斯早在1955年就指出，「國家越落後，一個開拓性政府的作用範圍就越大」，「軟弱的政府不能維持自己境內的秩序。」[15]因此，「相對強大的國家無論過去還是將來，都是一個決定該國在國際經濟里的比較性工業地位的主要機制。」[16]

　　據統計，人均收入在500美元以下的國家幾乎不可能成為民主國家，而人均收入在500-2000美元之間的國家，雖然有這個可能，但或許仍是不穩定的。只有一個國家的人均收入達到3000-4000美元，它才最有可能實現穩定、民主的發展。[17]但很多第三世界國家在經濟沒有充分發展的情況下，就匆忙建立起民主政體。對第三世界民眾來說，過早來臨的民主化，更像無福消受的奢侈品，使這些國家從開始就淪為弱勢民主，乃至陷入紛爭狀態，從而導致軟政權化和政治衰朽。多米尼加獨裁領導人特魯希略曾說過：「在一個沒有道路，沒有高速、沒有橋樑、沒有公共建築、沒有秩序、沒有紀律、沒有文化的國家裡，民主無從談起。」巴拉圭獨裁者史托斯納爾也說過：「我們的國家中有75%的人沒有文化。我們沒有道路也沒有各種制度。人民需要的是一個強有力的領導者。民主對美國是有益的，但在巴拉圭卻並不起作用。」[18]

　　軍人階層的利益認同具有一定模糊性，其在處理內外問題時，不像既得利益集團那樣患得患失，掣肘眾多。軍人領導一般都是威權政府，遠比軟弱民主政府的有效性更強。

　　一方面，軍人政權更能保持政治穩定和社會秩序，有能力提供起碼的公共產品。「威權主義政權往往能夠提供秩序、紀律和穩定，而這正是大部分第三世界國家實現發展所需要的。……此外，威權主義還能更好地實施建設項目：高速公路、橋樑、大壩、碼頭和工廠——尤其是第三世界國家發展所必需的那些大型基礎設施建設。」[19]緬甸的例子就很典型。在爭取民族解放獨立時期，後來成為緬甸「國父」的昂山「以夷制夷」，先是聯日抗英，趕走英國殖民統治，後又聯英抗日，借英國勢力將日本人趕出國門。這種基本靠帝國主義力量完成的「建國大業」，從開始就是一幢根基不穩的「危房」：緬甸在1948年獨立後建立的吳努政府，上來就面臨民族矛盾、階級矛盾及執政集團內訌，獨立僅兩個月就爆發內戰。1958年吳努不得不將權力移交給國防軍總參謀長奈溫，使政局暫時穩定。但1960年吳努重新執政後，緬甸局勢再次惡化。1962年3月，奈溫以防止國家分裂為由，發動軍事政變，開始了漫長的軍人統治。可以說，正是由於文官政府無力維護國家安定，才使後來的軍人統治成為可能。

　　另一方面，軍人-威權政權的出現，一定程度是制度不足情況下的一種替代性方案。其在經濟治理方面的業績，也不輸於文官政府。巴基斯坦阿尤布·汗1958年執政時期，是巴建國後經濟發展速度最快的時期。[20]齊亞·哈克執政時期，經濟穩定，國內生產總值增長率和人均收入居南亞之首。穆沙拉夫執政9年，經濟增長迅速，治理功績得到各方公認。巴西軍人政權執政長達21年（1964－1985年），軍政權用高壓手段壓制民主，但同時把穩定經濟、控制通貨膨脹和改善國際收支視為首要任務，並啟用技術專家擔任經濟部門要職，使巴西出現了被譽為「巴西經濟奇蹟」的高增長：1968-1973年期間，GDP和GNP增長率超過10%。韓國在朴正熙執政時期，限制工會活動，禁止政黨活動，禁止罷工、罷市、罷課和遊行，加強新聞控制，並把經濟增長作為首要目標。60、70年代，政府儲蓄和外部儲蓄每年為國內投資提供60％資金。除一些社會主義國家外，世界上沒有一個國家政府能支配如此多的資金用於支持經濟高速增長。這樣，韓國用在民主制度下難以行得通的方式，實現穩定和推行政策。瓊斯等人認為，韓國之所以能獲得經濟「起飛」，主要是因為韓國實現了從李承晚的「軟政府」，向朴正熙「強政府」轉變的過渡。因此，亨廷頓認為，「在政治現代化過程中的這些早期階段，軍官在促進現代化和進步方面起了很大的作用。他們向寡頭挑戰，推動社會和經濟改革，推動民族融合，在某種程度上也推動了政治參與的擴大。」[21]

　　二、第三世界政治轉型的兩難處境：在軍人干政與弱勢民主之間徘徊。

　　（一）不得不轉型的軍人政權。

　　軍人政權畢竟是一種非常態政治現象，正如最近緬甸軍政權「軍轉民」一樣，軍人政權轉型始終是個繞不過的話題。促使這類政權轉型的原因是多方面的。

　　首先，背叛自己的階級：軍人政權的代表性出了問題。前面已經提到，軍人政權主要以中小資產階級屬性為主。而小資產階級政權先天具有不確定性和易變性。小資產階級不是一個穩定的階級，它不希望保持現狀，不尋求再生產出該階級，而總是謀求跨入其他社會階層，因此其意識形態也總在不斷變化。[22]換言之，這類政權的內外政策均具有很大的搖擺性，「他們既討厭又羨慕有錢人，而自己對窮人往往不是以恩人自居就是表示輕蔑。」[23]長遠看，這類政權會向不同方向變化，例如退入「不要碰我」的孤立主義，像緬甸那樣；新傳統主義的湧起，像阿爾及利亞；轉向地區帝國主義，像政變前的印尼；與鄰國糾纏不清，像巴基斯坦；陷入內戰，像奈及利亞。[24]

　　大體上說，這類政權主要有兩條路徑選擇：一種是繼續「向下看」，拓寬政治參與和執政基礎，向真正的人民民主方向發展，政策綱領切實體現多數民眾意願；另一種是轉而「向上看」，由最初的小資產階級專政，轉為大資產階級專政，甚至演變成權貴政治和家族獨裁。從實踐看，顯然後一種情況居多。用亨廷頓的話說，就是在普力奪社會（即軍人政權）里，政治家將他在一個團體的身份與對它的忠誠轉到另一個團體。如造反者被他原來攻擊的勢力所收買，或「簡單地將他們對群眾的忠誠轉向對寡頭統治者的忠誠。」[25]

　　而軍人政權以「政府替代」取代經濟制度，在資源分配中發揮重大作用，由此帶來的負面作用，就是權力介入經濟，使權錢交易的腐敗現象日趨嚴峻。1964年巴西軍隊上台時，宣稱要講求誠信、剛正不阿，並保證效率，同時在若干年內使經濟保持了較高增長速度。「然而，隨著時間的遷移，軍人被證明和他們所推翻的文官政府一樣的無效率和腐敗，最終他們也被迫讓出權力。」[26]而且，巴西軍政府推行「先增長後分配」原則，但事實上使社會財富大量集中到少數人手裡，低層次勞動者工資卻被壓縮了。貧富差距拉大，使民眾對軍政府不滿日增。

　　中東威權國家多數也是如此。如埃及納賽爾政權的「國家機器自身是由小資產階級「精英」組成的。……在一段時間內，它需要獲得工人支持，因而採取再分配政策，高喊社會主義口號，但它遲早要屈從於個人發財致富的訴求，最終打破與勞動階層的聯盟，成為剝削勞動階級的國家資本主義。」[27]而繼任的薩達特正是這種階級屬性轉變的體現。薩達特內外政策主要維護中上層階級利益，由此使埃及對內貧富分化加劇，社會問題成堆，成了「尼羅河病夫」[28]；對外則使埃及在阿拉伯世界影響力下降，成為離不開美國援助的「乞丐國家」。伊拉克在1968年復興黨剛上台時，仍然是「黨天下」，內外政策勵精圖治，但到薩達姆時期，伊拉克就成了「家天下」，其內外政策日趨極端化。1980年伊拉克出兵伊朗，重要原因之一就是復興黨本身存在的弱點，即「它的民族主義思想和小資產階級本質。」[29]革別人的命易，革自己的命難。由於長期掌權，軍人政權已日漸由矢志清除腐敗和無效率的進步力量，變成既得利益集團中的一員，變成腐敗政治的維護者。這就使軍人政權日趨背叛最初的階級立場，而成為阻礙社會進步的落後力量。在這種大背景下，不管主動還是被動，進行政治轉型已是大勢所趨。

　　其次，政績合法性困局：軍人政權的有效性也出了問題。軍政府領導人一般都不喜歡政黨，傾向於認為政黨就是「拉山頭」，因此他們「在奪取權力後的第一個行為，通常就是廢除一切現存的政黨。」[30]相較而言，他們更喜歡組建包容性更強的類似「全國統一聯盟」之類的鬆散組織。由於軍人政權大多未能發展出真正強大的政黨，因此他們也就難以創造出履行這些功能的政治制度。因此，軍人政權缺乏保持權位的長期理由，以及建立穩固支持力量的組織渠道。[31]有學者曾將民族主義與共產主義兩大運動進行比較，認為二者雖然都有能力進行大規模動員民眾，「但在有關政治行動的一個根本機制上，民族主義者比起共產主義者來就顯得軟弱而外行。這個機制就是組織。」[32]缺乏強有力的政黨支撐，使軍人政權的有效性主要依靠強力高壓。然而，「以高壓及專制的手段來行使權利會造成社會能量不穩定以及浪費，所以選擇它作為長期發展手段實在是不可取的。」[33]因此長遠看，軍人-威權國家的有效性呈現「邊際效益遞減」趨勢。

來源: 《領導者》總第39期 | 責任編輯：黃南