【專題分析】WTO貿易與環境新課題－研析與貿易有關之溫室氣體減量措施

一、前言WTO貿易與環境討論的重點，從早期的多邊環境協定（Multilateral Environmental Agreements, MEA）資訊交換、環境商品清單談判，到近兩年溫室氣體減量有關貿易措施，WTO所需處理的問題越來越廣泛，也日益複雜。貿易與環境是否在WTO場域討論雖仍在爭議中，但不可否認越來越多會員認為WTO應開始討論關於氣候變遷的相關議題，在近期幾次WTO貿易與環境委員會召開時，即有許多會員對此持不同意見進行爭辯。因此，本文除提供我國政府了解各國節能減碳之政策外，並可得知這些政策所帶來影響性，以研擬相關因應對策。二、現行與貿易有關之溫室氣體減量措施與貿易有關的溫室氣體減量措施，常常會造成廠商之成本負擔，同時對各國市場進入產生影響，具相關措施可歸為以下幾類：標準與標示制度、強制性再生能源目標、碳稅／能源稅、補貼及境內支持機制、排放交易機制、低碳商品貿易自由化、政府採購、限制與禁令，本文之目的即為為介紹各國在各種類別中所採用的政策，並將其歸類後進行討論。（1）標準與標示制度標準與標示制度分為成強制型及非強制型。影響產品市場進入的強制型標準或標示主要為「能源效率標準」，多數經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）國家均對電子產品設有能源效率標準，電子產品須符合最低能源效率才可上市。目前全球近八成國家有能源效率標準或標示制度。此外，除能源效率標準外，強制型標示制度主要還有汽車環保相關標準，例如：瑞士汽車碳排放標示、加拿大新車燃料消耗標示等。非強制型標準或標示涵蓋層面較廣，包含了建築、汽車、食品、產品節能或碳足跡標示，如丹麥建築節能標章、德國產品藍天使標章、歐盟汽車CO2排放標示、歐盟生態之花（Eco-label flower）、英國產品生命週期標示、食物里程標示。在WTO技術性貿易障礙協議中提及不必要的標準會造成貿易障礙，並贊成以國際性的標準取代國家型標準。因此，過多的國家型標準雖有可能達成環境保護目標，但同時也將導致不必要的貿易障礙。（2）強制性再生能源目標近年各國紛紛喊出強制型再生能源目標，例如：歐盟2020年前再生能源使用量達到20%、美國2017年使用35億加侖之再生能源及替代性能源、中國2020年再生能源使用量達到15%。在達到目標的同時，往往要求能源生產者有使用再生能源的義務，並補貼業者發展再生能源，一來除可提高國家綠色能源比例，二來以提高內需方式，先壯大國家再生能源相關產業，待相關產業技術成熟後方可在世界佔有一席之地。徐守正（2007）【】比較目前世界上主要四種推廣再生能源的作法，分別為「採購代理」、「公開招標」、「綠色電價」及「發電配比」方式，其中「發電配比」即為國家透過立法的方式，對再生能源發電占市場總發電量比例訂立強制性規定，是以市場為基礎、公正、不需政府進行投資和管理的政策模式。市場參與者可以透過市場分配，以成本最低、效率最高、最具彈性的方式，完成再生能源發電配比標準。政府的角色簡化為訂定目標、監督政策執行和實施有效管理等。但由於再生能源發電價格由市場機制決定，有可能發生大型投資者壟斷市場的情況，對小規模投資者的市場進入形成障礙，不利於長遠發展。（3）碳稅／能源稅能源稅是隨油量徵收的一種稅制，主要涵義為汙染者付費，並從所收到的稅金來補貼環境保護所需花費及降低人民所得稅，目前開徵能源稅的國家有芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、斯洛伐尼亞、義大利、愛沙尼亞、瑞士、加拿大魁北克省、加拿大卑詩省、美國加州舊金山灣區；碳稅則是隨排碳量來估算的稅制，由於排碳量不易估計，因此目前研議開徵碳稅的國家雖多，但實際執行的卻很少。WTO該份報告則指出，只要符合WTO國民待遇及非歧視性原則，課徵國內碳稅或能源稅並不會引起貿易關切。由於產品生產價格隨著課徵碳稅而增加，不但不利於出口且利於國外產品之市場進入，對本國之產業競爭力有相當大的影響。也因此近期有許多國家提出以課徵「邊境調整稅」來平衡此稅制，在實施碳稅後，於未課碳稅之國家進口產品時課徵一筆邊境調整稅，於出口至該些國家時則實施退稅，以保障產品之競爭力，但截至目前為止尚未有類似案例發生。（4）補貼及境內支持機制根據歐盟環境署（2004）報告【】，歐盟環境署審視了成員國直接與間接的補貼機制，將其分成「預算補貼」及「非預算補貼」兩種機制。「預算補貼」為政府預算的財政支出，將現金轉移到能源生產者、消費者及相關機構，政府提供低利息或降低利率的貸款；「非預算補貼」則是例如免稅、優惠的市場進入方式、監管機制及以優惠的方式獲得自然資源。如表1，歐盟初估之能源補貼金額為29億歐元，其中以非預算型補貼為主，金額高達21億歐元以上，並以補貼煤等固態燃料為主。表1　2001年歐盟15國初估之能源補貼單位：億歐元 補貼形式固態燃料油及天然氣核能再生能源總計預算補貼 >6.4>0.2>1.0>0.6>8.2非預算補貼 >6.6>8.5>1.2>4.7>21.0總計 >13.0>8.7>2.2>5.3>29.2資料來源：European Environmental Agency補貼及境內支持機制則分成「補貼研發者」及「補貼使用者」兩個面向，其中以補貼使用的政策較多。補貼研發案例如下：◆澳洲新南威爾斯氣候變化基金，資助再生新能源技術之示範與商業化；◆紐西蘭永續土地管理及氣候變化行動計劃，其中特別資助農業與林葉在氣候變化的適應能力相關研究；◆韓國提供研究機構資金發展低排放的汽車技術研發，特別是混合動力汽車及公車；◆美國能源部依照2007年能源獨立與安全法提供照明獎，研發替代60瓦白熾燈泡及鹵素燈泡的新產品，獲獎者不僅可以得到高額獎金，亦可得到聯邦政府的採購機會。補貼使用的面向則更為多元，分成減稅及租稅抵免的「財政措施」、「補貼保證價格」及「補助投資」。財政措施通常是刺激消費（獎勵購買和安裝某些技術）或促進投資生產氣候友善商品及可再生能源；補貼保證價格措施主要應用於再生能源電力之保價收購，提供每小時或每千瓦最低之補助費用；補貼投資政策可大幅降低再生能源建置成本，且可使部份基金又迴流至發展氣候友善商品的廠商，繼續發展類似的技術。由於各國相關補助項目繁多，故整理如下表。表2　各國與溫室氣體減量有關之補貼使用者政策措施範例財政措施在中國投資水力、風力及沼氣發電可降低增值稅（Value Added Tax, VAT）。墨西哥、荷蘭、印度及美國鼓勵使用再生能源可合法「加速折舊」原有設備，並以再生能源產品進行汰換。補貼保證價格措施美國公共事業管制政策法（1978）。德國饋電條例（1991）。德國再生能源法（2000）。西班牙、義大利、法國、阿爾及利亞、泰國追隨德國補貼方式。南澳州太陽能保價收購。中國沼氣及風力發電保價收購（2006）。投資補助日本成立太陽能基金補助方案（1994~2002），該方案為日本太陽能業在短期內發展迅速最主要的理由。美國加州太陽能計畫（2006）提供家用、商用及農用屋頂建置太陽能系統。加拿大「生態能源改造補助」補助鼓勵節能的現代化裝修方案。德國「十萬屋頂計畫」（1999）提供優惠的貸款利率，鼓勵屋頂設置太陽能系統。印度太陽能貸款方案，提供低成本融資的太陽能系統。孟加拉小額融資機構Proshika提供微型貸款，協助提高氣候變化影響的適應力及減少脆弱性，透過貸款建設更安全的房屋，協助農業多樣化，這樣的快速信貸方式可使災難後快速恢復。資料來源：Trade and Climate Change（2009）WTO／UNEP〈Trade and Climate Change〉報告中說明，補貼及平衡措施措施協定（The Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, SCM）中，明訂禁止針對工業及特定部門進行補貼，但實際上各國近期仍不斷補貼再生能源產業，最著名之例即為2009年美國過度補貼生質柴油導致英國生質柴油廠商倒閉，歐盟因此對美國課徵反傾銷及平衡稅。由是可見，政府以高額預算補貼特定產業，可使產品能在短時間內以低成本優勢佔據國際市場主要地位，也可能提高相關業者在市場進入的困難度。（5）排放交易機制排放交易機制分成強制性與自願性兩種市場，目前已實施的強制性溫室氣體排放交易系統的僅有歐盟，其中尤以「2012年所有起降於歐盟之航空業將納入碳交易規範」之政策對國外航空業者有較明顯的影響。其他國家皆為自願性市場，例如：日本企業碳排放交易、芝加哥氣候交易所、澳洲新南威爾斯溫室氣體交易所、美國加州碳排放交易、美國西部氣候協定、美國區域溫室氣體總量管制（Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI）交易機制。排放交易機制具爭議的問題在於目前仍未確定在何種情況下可得到排放交易機制下的配額（allowance）核配（allocation）補貼，另未來涉及產品進口須購買排放權時，對於進口商所提出排放權是否可100%認定，在一切規範尚未透明化之前，都有可能影響進口產品在市場進入的困難度。排放交易機制原為所有京都議定書簽署國所需共同遵守之機制，但由於我國特殊國際地位，無法參加各種國際減量機制，使得排放交易機制在我國顯得不受重視。（6）低碳商品及服務的貿易自由化WTO杜哈部長宣言31.3段指出，削除環保商品及服務關稅與非關稅貿易障礙一直是杜哈回合貿易與環境小組主要的工作之一，目前已開發與開發中會員仍在談判模式上僵持不下，導致環保商品貿易自由化清單一直無法達成共識。因此，據WTO文件JOB（07）/193中指出，美國與歐盟支持世界銀行專家所提出的43項氣候友善商品清單優先消除關稅及非關稅障礙，以降低全球在氣候相關產品的購買成本，並藉由這43項氣候友善產品優先達成會員在環境商品的共識。由於環保商品清單係依較傾向於已開發會員之觀點訂定，開發中會員意見往往被視為非主流。舉例來說，先進已開發會員將節能冰箱納入環境商品自由化清單，未來此類商品在全球皆為零關稅商品，進入開發中會員市場更加無往不利，但開發中會員國內廠商可能才剛有自製冰箱的能力，需要透過政府關稅保護才有可能發展自有品牌，此舉無疑間接打擊了開發中會員的本土企業，故開發中會員所提出環保商品項目則多以農業為主，譬如生質燃料或有機農產品，不過往往都以非直接對氣候友善有具體貢獻為由，被拒絕列入清單之中。因此可知，低碳商品及服務的貿易自由化清單對各國市場進入帶來相當大的影響，也成為WTO貿易與環境談判各國角力激烈的場域。（7）政府採購政府採購分成工程、服務及貨品三類，我國於2009年成為WTO政府採購協定簽署會員，國內相關廠商必需同時面臨外來競爭及對外佈局兩大問題。環境工程業如中鼎工程公司，挾著豐富的工程建設經驗，近幾年營收已有七～八成來自海外，算是轉型相當成功的案例；環保服務業（如：環境工程顧問及檢驗公司）則藉由多年來接受政府委託案的經驗，以及熟悉當地環保法令背景，配合先天地理與語言條件仍能保持部分優勢，唯獨環境檢驗及驗證業由於多數環保標準或法規皆為國外製定，相對而言有利於外商，但也可能因此吸引外商來台投資設立據點，增加我國相關工作就業機會；而環保商品採購方面，近期因面臨歐盟等各國嚴格之環保法規，我國廠商為符合國際環保標準，對於發展環境友善商品技術已相當純熟，也多能符合各國政府所需。在WTO政府採購協定下，採購時可考量環境因素。但由於政府採購量往往相當具有規模，因此可技術性地達到某種程度的貿易保護，例如採購國產環保車、優先採購環保商品、公家機關建築需強制使用節能產品或禁用某些不環保產品等措施，採購前可能檢驗是否符合該國環保標準，因此，為取得該國政府採購機會，得先支付一筆費用取得該國相關環保標章，或者是通過該國相關環境檢驗，是在市場進入前最需注意的事情。（8）限制與禁令與溫室氣體減量最著名之限制即為「蒙特婁議定書」（Montreal Protocol on greenhouse gases），是第一個全球各國皆批准的環保協議【】，議定書內容為限制若干破壞臭氧層物質及溫室氣體。透過此類全球性規範，廠商需研發對地球無害的冷媒、阻燃劑、溶劑與發泡劑、殺蟲劑與燻蒸劑，以取代原有對臭氧層有害物質，另一種強制性的要求則是禁用白熾燈泡，在澳洲、歐盟、加拿大、台灣及阿根廷已有明文規定。一項由全國工業總會（2008）對國內廠商進行的調查提到，由於近年來環保要求提高乃各國的新趨勢，消費者對於健康及安全的要求越來越重視，技術性或規範性的措施範圍也越來越大，例如歐盟的廢電子電機回收指令（Waste Electrical and Electronic Equipment Directive, WEEE）、危害物質禁用指令（The Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances Directive, RoHS）及能源使用產品生態化設計指令（Energy-using Products, EuP）即為明顯例子，這些新型態的貿易措施，使得企業在國際貿易上遭受到很多不可預期或難以突破的困境，由於技術規章與標準的強制規定，所導致的貿易摩擦也越來越多，對我國廠商而言，產品的競爭力絕對不落人後，但往往受限於對手國的檢驗方式不夠透明，或缺乏與貿易國的交互承認機制，不僅增加了檢驗成本，同時也影響了交貨日期，不啻是對市場進入相當有影響性的因素。三、結論透過上述介紹，以上八類與貿易有關的溫室氣體減量措施，對我國而言，「標示及標準」、「低碳商品及服務的貿易自由化」、「碳稅／能源稅」三種措施，只要資訊夠透明，政府協助蒐集完整的資訊，要達到各國設定之標準並不困難，同時也容易進入環保產品的前段班，進而取得低碳商品貿易自由化的優勢；後者徵收碳稅則因主要影響該國物價，相形之下對進口品較為有利。至於「政府採購」、「限制與禁令」影響則較不明，需視當時法規制定內容而定。「強制型再生能源目標」、「補貼及境內支持機制」及「排放交易機制」中，由於前兩者涉及政府補貼，一旦產業受國家扶持，即使我國廠商技術再進步，也難以與受國家扶持的產業抗衡，容易產生該產業在國際間大者恆大的現象，對我國廠商在市場進入將會產生明顯影響；而排放交易機制則涉及敏感的國際地位問題，導致我國無法參與各種國際減量機制，即便採取其他可行方式，對於減量成果是否能百分之百被其他國家承認，仍是未知數，是所有措施中最難掌控的一環。【註1】徐守正（2007），《4種推廣再生能源發展的作法及其比較》【】【註2】〈Energy subsidies and renewables〉（2004）【】【註3】「臭氧層保護公約　第一個全球批准的環保協議」，環境資訊電子報，2009年9月16日。【】
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